Принципы правового регулирования отношений в области использования и охраны земель городов и их содержание

Основополагающей, ключевой позицией изучения любого правового института, любой категории права является тщательное изучение его принципов, то есть его базовых начал. Правовое регулирование отношений в области использования и охраны земель основывается на определенных принципах. Эти принципы в свою очередь, «выступают одним из элементов основных начал»[1] регулирования отношений в области охраны земель. В основе содержания и структуры как права в целом, так и отдельным правовым отраслям, подотраслям лежат основополагающие понятия, которые составляют принципы и определяют направленность отрасли права и законодательства. Термин "принцип" имеет древнелатинское происхождение: » (от лат. principum - начало, основа, происхождение, первопричина)» [2]. Смысловое значение слова "принцип" в русском языке -"руководящее начало" или "основополагающая идея".

Общеизвестный «Большой энциклопедический словарь» дает определение принципа как основного исходного положения какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации [3].

В современной правовой литературе существует множество различных определений понятия «принципы права», которые можно свести к трем позициям. [4]

Представители первой группы определяют принципы права как «общеобязательные исходные нормативно-правовые положения, отличающиеся универсальностью, общей значимостью, высшей императивностью, определяющие содержание правового регулирования и выступающие критерием правомерности поведения и деятельности участников регулируемых правом отношений» [5]. Так, известный американский теоретик права Рональд Дворкин под принципом понимает «такой стандарт, который следует соблюдать не потому, что он способствует изменению или сохранению некоторой экономической, политической или социальной ситуации, а потому что он выражает некоторые моральные требования, будь то требования справедливости, честности и т. д.» [6]. «Как только мы выделяем правовые принципы в качестве отдельной разновидности стандартов, отличных от правовых норм, - отмечает исследователь, - мы сразу же начинаем осознавать их присутствие в том, что нас окружает. Их изучают правоведы, они цитируются в кодексах законов, их прославляют историки права» [6. с.53]. Проводя в этой связи различие между нормами права и правовыми принципами, Р. Дворкин пишет, что принципы обладают особенностью, отсутствующей у норм, - они могут быть более или менее весомыми или важными, «в самом понятии принципа содержится указание на то, что у него есть такая особенность и что имеет смысл говорить о том, насколько он весом или важен» [6. с.51].

Второй подход характеризуется определением правовых принципов как основных исходных положений, закрепляющих объективные закономерности общественной жизни, специфического юридического выражения объективно существующих социально-экономических и политических законов общественного развития [7].

В третью группу можно объединить определения авторов, по мнению которых, под принципами права понимаются воплощенные в праве основные положения (руководящие начала, идеи), определяющие содержание права, его сущность и назначение в обществе, и обусловленные, в конечном счете, объективными общественными закономерностями [8].

Мировой опыт развития права сосредоточен в принципах. Исходя, из этого принципы права можно назвать стержнем правовой материи. Принципы права — это руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение в обществе. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой — представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов. Эти нормы либо прямо сформулированы в законе, либо выводятся из общего смысла законов. Принципы должны быть «работающими». Для этого в тексте любого закона их содержание подлежит наиболее полному раскрытию. Важно также, чтобы с принципами были согласованы, жестко связаны все предписания, содержащиеся в законодательном акте. Отражаясь прежде всего в нормах права, принципы пронизывают всю правовую жизнь общества, всю правовую систему страны. Они характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только его внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику. Принципы права оказывают огромное влияние на весь процесс подготовки нормативных актов, их издания, установления гарантий соблюдения правовых требований. Научное обобщение разнообразных определений принципов права, существующих в огромном количестве в правовой литературе, позволяет сделать следующие выводы. Правовые принципы могут быть раскрыты только в результате изучения объективной социально-правовой действительности. Законодательство, будучи социальным явлением, создаваемым людьми с целью юридического закрепления нормативно-правовых предписаний, направленных на урегулирование общественных отношений, так же основано на определенных принципах. Учитывая значение правовых принципов, можно сказать, что качество законов и эффективность правового регулирования во многом зависят от того, как в них сформулированы и раскрыты такие принципы. В отличие от всех иных правовых идей, образующих сферу правосознания, принципы права "напрямую входят в материю права, обогащают ее, с весьма существенных сторон характеризуют ее содержание, а в этой связи — степень ее развитости, совершенства".[9]

Как считает Н.Б. Мухитдинов, принципы права - это ведущие начала его формирования, развития и функционирования, которые имеют общеобязательный для всех характер и пронизывают не только всю правовую систему и систему правосубъектов общественных отношений, но и правовую реальность страны в целом [10].

Важнейшая черта принципов права состоит в том, что они выражают не только существующие отношения, но и прогрессивные тенденции развития общества, а потому включают программные требования, отправные идеи-задачи [11].Чаще всего юридическая наука классифицирует принципы права на общие, межотраслевые и отраслевые. Общие принципы права - это его основные идеи, которые выделяют наиболее характерные особенности и свойства права в целом применительно к формированию, функционированию, совершенствованию и развитию правовых норм, институтов и отраслей права. Межотраслевые принципы права - это такие руководящие начала, правовые идеи, присущие нескольким родственным отраслям права и выражающие их особенности. Отраслевые принципы права характеризуют наиболее существенные черты и свойства той или иной отдельно взятой отрасли права.

Познание принципов, лежащих в основе регулирования земельных отношений, имеет огромное теоретическое и практическое значение, которое позволяет применять положения земельного законодательства в соответствии с их истинным содержанием и смыслом. Ведь принципы права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Исследование принципов правового регулирования отношений в области использования и охраны земель городов, прежде всего, с точки зрения их практического значения, которое проявляется при правотворчестве, при реализации права, его толковании и при систематизации законодательства особенно актуально. В качестве отправного материала следует рассмотреть общие принципы земельного права. Земельное право основываться на общеправовых , межотраслевых принципах, и на отраслевых принципах, и иным отраслям казахстанской правовой системы, и на отраслевых принципах, свойственных земельному праву в силу специфики регулируемых им общественных отношений. В рамках отдельных институтов земельного права могут быть выделены и свои принципы. По выражению Г. А. Волкова, «принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы земельного права, закреплённые непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами».[12]

Известно, что земля, с одной стороны, объект природы, с другой стороны - территория размещения (строительства) возводимых людьми сооружений. Кроме того, на той же земле существуют иные природные объекты. Выполнение землей всех этих функций одновременно и служит одним из оснований выработки особых принципов правового регулирования земельных отношений. В связи с этим принципы земельного законодательства отчасти отличаются от тех, что приняты иными отраслями законодательства РК. Безусловно, как уже было сказано, принципы земельного законодательства базируются на основополагающих общепризнанных правовых принципах, определяющих права субъектов правоотношений. В силу характера земельных правоотношений отраслевые принципы не являются постоянными и изменяются в соответствие с проводимой на территории РК земельной реформы. Регулирование правовой охраны земель, в том числе в области использования и охраны земель городов основывается на ряде правовых принципов. В ст.4 Земельного кодекса РК закреплены принципы земельного законодательства.

• целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости территории Республики Казахстан;
• сохранения земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности народа Республики Казахстан;
• охраны и рационального использования земель;
• обеспечения экологической безопасности;
• целевого использования земель;
• приоритета земель сельскохозяйственного назначения;
• обеспечения информацией о состоянии земель и ее доступности;
• государственной поддержки мероприятий по использованию и охране земель;
• предотвращения нанесения ущерба земле или устранения его последствий;
• платности использования земли.

Из общих принципов охватывающих всю систему права и закрепленных в Конституции РК, и непосредственным образом относящиеся к использованию и охране земель городов является те положения, которые устанавливает основы правового режима земли, как природного объекта, так и природного ресурса.

Исходя, из общих принципов права применительно к принципам в области использования и охраны городов рассмотрим следующие принципы:

 Принцип сохранение земли как природного ресурса, и обеспечения экологической безопасности.

Земля является важным объектом использования. Городская земля - уникальный ресурс - пространственная база для развития урбанизации и размещения всех видов деятельности, на которой сосредоточено основное национальное богатство, созданное трудом человека. Данный принцип, как совершенно справедливо отмечает Хаджиев А.А « выражает стратегию земельно-правового регулирования, необходимость подчинения масштабов, видов и способов землепользования интересам защиты земли в качестве среды обитания и условия продолжения человеческого рода. По своему содержанию и целям он тесно связан с принципом экологической безопасности, означающим недопустимость любых видов и форм воздействия на землю, представляющих угрозу экологической безопасности.

Эти принципы в совокупности отражают тенденцию все большей экологизации земельного права, обусловленную единством экологического и экономического начал в содержании земельных отношений. Они проявляются во многих земельно-правовых нормах.» Межотраслевой характер принципа охраны земли проявляется в данном случае при соприкосновении земельного права прежде всего с экологическим правом, в данном принципе установлен прежде всего экологический аспект регулирования земельных отношений.

Земельно-правовые нормы приводятся в соответствие с экологическими требованиями, поэтому происходит экологизация норм права, эта характерная особенность охраны земель заложена в принципы, в соответствии с которыми она осуществляется, так как охрана земель основывается не только на общеотраслевых принципах, а также базируется на принципах экологического права. Это проявляется по многим направлениям: при регулировании планирования и прогнозирования использования земельного фонда; при землеустройстве; предоставлении и изъятии земель; при наложении взысканий за нарушения земельного законодательства; в ходе государственного контроля за правильным использованием и охраной земель и т.д. Тем самым земельно-правовое регулирование приобретает экологическую направленность. Экологизация отрасли земельного права — это лишь одна сторона решения проблемы охраны природы и комплексного природопользования. Всеобщие экологические связи в природе приводят к тому, что хозяйственная эксплуатация одного природного ресурса оказывает влияние на состояние других природных объектов и в целом природной среды. Охрана земель и оздоровление окружающей среды населенного пункта, в том числе и города, может рассматриваться только в рамках охраны окружающей среды в целом. Основы оптимального использования земельных ресурсов, как с точки зрения их экономического потенциала, так и с позиции обеспечения благоприятных условий проживания, создания комфортной, безопасной среды жизнедеятельности. По мнению Ю.С. Шемшученко «одна из характерных особенностей окружающей среды городов состоит в том, что она представляет собой качественно новое окружении человека, порожденное уровнем развития производства, где преобладают искусственные условия вызывающие принципиальные изменения режима взаимоотношений между природой и обществом[13]. На наш взгляд эти условия предопределяют особенности использования и охраны земель населенных пунктов. Алматы являясь городом республиканского значения, является местом проживания и осуществления деятельности миллионов людей. И обеспечение благоприятной окружающей среды и безопасности населения является основной задачей охраны земли.

Принцип обеспечения рационального использования земель. Является основным и традиционным принципом земельно-правового регулирования. Его особое место и значение в системе принципов наиболее четко было определено проф. Н.И. Красновым: «Если проблема рационального использования земли в других отраслях права составляют лишь какую-то часть их содержания, то в земельном праве она является основной, стержневой идеей определяющей общее направление правового регулирования всех земельных отношений», представляет собой «определенное цементирующее, объединяющее начало, лежащее в основе земельных правовых норм» [14]. Содержание этого принципа заключается в земельном праве норм, обеспечивающих одновременно как эффективное использование земель, так и охрану. Охрана природы и рациональное использование ее ресурсов - важнейшие задачи человечества. Природные ресурсы как, источник сырья и жизнеобеспечения человека, основа промышленного и сельскохозяйственного производства необходимого для удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. Этот принцип означает владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. «Содержание этого принципа заключается в закреплении в праве норм, обеспечивающих одновременно эффективное использование земель и их охрану. Установлены требования, касающиеся размещения объектов на минимально необходимых площадях, предотвращения негативного воздействия на состояние земель, всей окружающей среды» [15].

Умелое и рациональное использование земельных ресурсов позволяет не только повысить благосостояние, а также создать базу для дальнейшего развития общества. На сегодняшний день актуальной проблемой для города является борьба с нерациональным использованием земель, брошенные не рекультевируемые земли. В этой связи большое значение необходимо уделить инвентаризации земель города. Инвентаризация земель позволит выявить неиспользуемые, нерационально используемые или используемые не по целевому назначению, неоформленных (самовольно занятых) также уточнить данные о земельнных участках (установления местоположения и пренодлежности).

• Принцип обеспечения целевого использования земель является одним из основных определяющих в области использования и охраны земель городов. данный принцип закреплен в ЗК РК ст.1, устанавливающей, что земельное законодательство основывается, помимо других принципов, на принципе деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из принадлежности земель к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства. Правовой режим земель городов определяется тремя факторами: во-первых, принадлежностью земель к той или иной категории, во-вторых, - исходя из зонирования территории, в третьих- основываясь на разрешенном использовании земельных участков. городская территория должна рассматриваться как взаимосвязанное, взаимообусловленное ресурсное и факторное пространство, а использование земель должно строиться на комплексной экономической оценке, которая позволит эффективно использовать территориальные ресурсы.
• принцип обеспечения информацией о состоянии земель и ее доступности. Важный принцип, так как именно специальные государственные органы обладают всей полнотой информации о землях, и владельцах земельных участков. Именно они и должны предоставлять ее заинтересованным лицам.
• принцип государственной поддержки мероприятий по использованию и охране земель. На данном этапе строительства рыночной экономики такая поддержка необходима. Именно здесь и будут проявляться экономические методы регулирования земельных отношений: стимулирование охранительных мероприятий, льготы по налогообложению, кредитованию и т. д.
• принцип предотвращения нанесения ущерба земле и обеспечения устранения последствий нанесения ущерба земле. Государственные органы должны быть на шаг впереди потенциальных земельных правонарушителей. Есть необходимость проведения профилактических, предупредительных мероприятий.
• Принцип платности земель. Земля является особым экономическим ресурсом города. Она ограничена в пространстве, ее невозможно переместить. При этом существует возможность многофункционального использования городской земли (под размещение промышленных или жилых объектов, рекреационных зон, общественно-деловую застройку и т.п.) и изменения ее качественных характеристик. И что особенно важно -направления использования земли в городе существенно влияют на изменение ее ценности, стоимости и доходности. Совокупность перечисленных особенностей земли предопределяет специфику процесса управления ее ресурсным потенциалом, а также проведение оценки городских земель.

В настоящее время оценка городских земель проводится для различных целей: проведения сделок купли-продажи, получения кредита под залог земли, определения инвестиционной стоимости земли и др. Отдельного и особого внимания заслуживают вопросы оценки земли для налогообложения и определения платы за пользование городской землей, поскольку через формирование доходной части городского бюджета затрагиваются интересы не только арендаторов, арендодателей, собственников и землепользователей, но и всего города. Основными формами платы за землю в соответствии с действующим законодательством являются земельный налог и арендная плата. В городах основой определения размера земельного налога являются зоны градостроительной ценности территории (или экономические зоны). Согласно положениям ст. 9 Земельного кодекса и гл. 69 Налогового кодекса РК для налогообложения должна использоваться кадастровая стоимость земельного участка. Платежи за землю могут и должны выступать в качестве естественного регулятора распределения различных видов деятельности по территории города. Но при этом повышение доходности земельного ресурса города не может достигаться в ущерб комплексному развитию города как системы. В городе, функционирующем в условиях рыночной экономики, цены на землю являются мощным стимулом для перераспределения земли и ее более эффективного использования. Конкурентные процедуры предоставления земельных участков в собственность или долгосрочную аренду способствуют привлечению инвесторов, позволяют уменьшить монопольную роль градостроительных и архитектурных бюрократических органов в разработке проектов частной застройки и способствуют продвижению рыночно ориентированных планировочных решений. При этом предоставляются равные возможности частным застройщикам различного масштаба и мощностей, снижаются издержки при передаче прав на землю, стоимость строительства и планировки, а также затраты на получение необходимых разрешений. Выявление базовых рыночных цен на городские земли способствует становлению маркетинговой среды в системе землепользования. С развитием рынка земли более эффективно начинает использоваться территория города, собственники предприятий получают стимул к переносу производства из центра города на окраины; создаются условия для замены всех имущественных налогов единым налогом на недвижимость, который в перспективе может стать основой местного бюджета. За счет выкупа земли город может получать средства, необходимые для финансирования приоритетных городских инвестиционных, а недостаточно рационально используемая в настоящее время земля найдет более эффективных пользователей..

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека. Государственные органы при осуществлении своей деятельности по использованию и охране земель должны принимать такие решения, которые позволят обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

• Принцип участия общественности в решении вопросов, касающихся их прав на землю. Согласно этому принципу граждане Республики Казахстан, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;
• Принцип единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Данный принцип должен учитываться при осуществлении градостроительной деятельности, купле-продаже земельных участков. Все находящиеся на земельных участках и прочно с ними связанные объекты следуют судьбе земельных участков.
• Принцип устойчивого развития системы земельных отношений, отражающей современное состояние земельного фонда, повышение качественного и количественного состояния земель и свободный доступ к информации, касающейся земельных ресурсов города. Обеспечения эффективного развития земельных отношений, эффективное рациональное и использование земельных ресурсов, мониторинг и повышение качественного состояния земель, ведение учета распределения земельного фонда области, обеспечение прозрачности предоставления земельных участков, проведение землеустройства.
• Принцип обеспечения представления достоверной информации о качественном и количественном состоянии земель. Из данного принципа вытекает, что государственные органы власти при всем своем желании не смогут обеспечить эффективное развитие территорий, если само общество не будет достаточно активным, ответственным и информированным.

Для реализации этого принципа должна быть создана эффективная модель взаимодействия членов общества, которая позволяла бы населению иметь доступ к информации, участвовать в публичных обсуждениях различных вопросов развития территории и устанавливать сотрудничество в рамках городского планирования.. Необходимо в полной мере использовать новые информационные технологии для информационного обмена и взаимодействия с населением, в том числе при принятии стратегических документов по разным направлениям развития территорий. за проведение такой политики в своих городах и поселениях, когда каждый житель воспринимает проект развития территории как свой личный проект, когда принципы и направления развития территории, понятны как можно большему числу людей. При этом эти принципы и направления должны быть согласованы и синхронизированы с интересами национального и регионального уровня, они должны естественным образом вписываться в региональное, национальное и европейское регулирование на основе сбалансированного и уважительного партнерства. Государство должно быть гарантом этой солидарности, призванной вписаться в перспективу сбалансированного обустройства территории на региональном, национальном и европейском уровнях.

Итак, на наш взгляд к специфическим принципам можно отнести:

• принцип устойчивого развития и использования земель городов
• принцип организации рационального использования земель с учетом приоритета охраны земель и других природных ресурсов.
• принцип обеспечения целевого использования земель.
• принцип обеспечения информацией о состоянии земель и ее доступности.
• принцип государственной поддержки мероприятий по использованию и охране земель городов.
• принцип экономического стимулирования деятельности собственников земельных участков и землепользователей в сохранении и восстановлении плодородия почв, защиты их от негативного воздействия вредной хозяйственной деятельности;
• принцип предотвращения нанесения ущерба земле.
• принцип обеспечения устранения последствий нанесения ущерба земле. 
• принцип обеспечения неотвратимости привлечения к ответственности виновников земельных правонарушений.
• принцип активного участия граждан в управлении развитием своей территории
• принцип восстановления исторических центров города и отдельных исторических объектов в их первозданном виде
• принцип переориентации застройки городов с освоения свободных окраин на комплексную реконструкцию уже застроенных территорий

Литература

1. Волков Г. А. Указ.соч. С 375
2. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. - М.: Юристъ, 1996. - 624 с.
3. Большой энциклопедический словарь /Под общ. ред. А. М. Прохорова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: «Большая российская энциклопедия»; СПб.: «Норинт», 1997. - 1456 с. , с.960
4. Айтхожин К. К.Теоретические вопросы Конституции РК дисс..на соискание ученой степени д.ю.н .,Алматы , 2008 С.123
5. Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. - 502 с. с.134
6. Дворкин Р. О правах всерьез /Пер. с англ.; ред. Л. Б. Макеева. - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2004. - 392 с.
7. Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений /Под ред. В.Г. Стрекозова. - М.: Издательство «Интерстиль», 2000. - 378 с., с.215
8. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов /Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М.: Издательская группа ИНФРАМ-Норма, 1997. - 570 с., с.237
9. Алексеев С.С. Избранное. М., 2003. С. 205.
10. Мухитдинов Н.Б. Основы горного права. - Алма-Ата, 1983. - 248 с., с.99
11. Еренов А.Е., Мухитдинов Н.Б., Ильяшенко Л.В. Предмет и система советского земельного права. - Алма-Ата, 1981. - 208 с., с.109
12. Волков, Г. А. Принципы земельного права :Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук.Специальность 12.00.06 - Природоресурсное право ; Аграрное право ; Экологическое право /Г. А. Волков. -М.,2005. -49 с
13. Охрана окружающей среды в городах. Под.ред. Ю.С. Киев , 1981.С.15
14. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Отв. ред. Н.И. Краснов. - М.: Наука, 1969. - 216 с., с. 39-40]
15. Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. - М., 2002. - 321 с., с.6