В прошлом экологические проблемы носили региональный характер и не угрожали человечеству в целом. Сегодня они носят глобальный и комплексный характер. Все более актуальными становятся проблемы экологической безопасности как составные части единой системы международной безопасности. Многие ученые-международники стараются рассматривать международную экологическую безопасность в контексте общих международных проблем. Так, А. С. Тимошенко предлагает понятие «международная экологическая безопасность» понимать как устойчивое состояние глобального характера, что представляет собой единое политико-правовое единство взаимосвязанных элементов. [1, С.84] Согласно точке зрения Е.А. Нестеренко это безопасность жизненно важных для человечества экологических составляющих нашей планеты и поддержание надлежащего природного равновесия между ними. [2, С.581] А.А. Шишко понимает под экологической безопасностью комплекс правовых, организационных и материальных гарантий для окружающей природной среды каждого государства от вредных воздействий, источники которых находятся за пределами этого государства. [3, С.116] А.В. Кукушкина характеризует это понятие как «систему единых, взаимосвязанных и взаимодополняющих международных эколого-правовых норм, объединенных с целью гарантирования безопасности всех жизненно важных для человечества экологических составляющих планеты, а также охраны и поддержания необходимого природного баланса». [4, С.116]
Это означает, что экологическая безопасность является важнейшей составляющей всеобщей системы международной безопасности. Очевидна ее взаимосвязь с военно-политической и экономической безопасностью. Достижение экономической безопасности непосредственно коррелирует с соблюдением экологической безопасности, поскольку оно гарантирует, что интересы охраны природы не будут выступать как альтернатива экономической и торговой дискриминации, а станет стимулом для участия развивающихся стран в природоохранной деятельности.
Основными принципом экологической безопасности можно назвать следующие:
- принцип предотвращения экологической агрессии;
- принцип регулярного обмена информацией об экологической ситуации на национальном и региональном уровне;
- принцип контроля за соблюдением условий экологической безопасности;
- принцип международной кооперации в чрезвычайных экологических ситуациях;
- принцип научно-технического сотрудничества в сфере охраны природы;
- принцип международной ответственности за трансграничные загрязнения.
Развитие атомной энергетики распространяется на все виды жизнедеятельности людей - от простых задач до освоения космического пространства, - помогает решать глобальные экономические и социальные проблемы, связанные с энергосбережением. В то же время наряду с пользой атомная энергия способна принести многочисленные беды, к которым может привести бесконтрольное, злонамеренное использование либо небрежное обращение с нею. Развитие атомной энергетики связано с риском радиационного воздействия на людей и окружающую среду. Поэтому промышленное использование ядерной энергии рассматривается как одна из потенциально опасных технологий. Наряду с этим сегодня возникает проблема расширения географии атомной энергетики, увеличивается количество ядерных установок, проблемы ядерной безопасности выходят за рамки государственных границ и приобретают новую международную окраску. Все это требует совместных усилий и сотрудничества государств и международных организаций, обостряя актуальность, прежде всего, проблем ядерной безопасности.
Ядерная безопасность - это такое состояние развития предупредительных мер в сфере развития ядерной энергетики, при котором системой научно-технических, организационных, экономических, государственно-правовых и других социальных условий обеспечивается такой уровень регулирования радиационно-опасной деятельности, которая соответствует принятым нормам, правилам, стандартам и методам, которые действуют в сфере атомной энергетики с целью гарантирования надежной радиационной безопасности ядерных установок (объектов атомной энергетики) и радиоактивных материалов. В соответствии с правилами МАГАТЭ, основная цель ядерной безопасности заключается в поддержании радиационного воздействия (на население и персонал) объектов атомной энергетики на оптимально возможно низком уровне, как в процессе нормальной эксплуатации ядерной установки, так и в случае возможной аварии. [5, С.34]
Ядерная безопасность - это, прежде всего, возможность предупреждения ядерной аварии, связанной с распространением радиоактивного излучения либо с чрезмерным облучением персонала или населения. Радиационная безопасность - это система способов защиты персонала, населения и окружающей природной среды от выбросов ионизирующего излучения. [6, C.40]
В специальной литературе под термином «радиационная безопасность» предлагается понимать комплекс норм, направленных на ограничение воздействия на персонал и население до наиболее низких уровней, что достигается предупреждением и предотвращением последствий радиационного воздействия либо ограничения таких последствий до приемлемого уровня.
Радиационная безопасность понимается также как система законодательных норм, направленных на ограничение возможного воздействия на население и персонал в результате использования источников ионизирующего излучения.
В представленных выше определениях радиационная безопасность интерпретируется как «комплекс методов» и как «система законодательных норм». Этот термин трактуется и как комплекс административных и медико-санитарных норм, которые закрепляют допустимые уровни воздействия на население и радиоактивного загрязнения окружающей природной среды.
Каждое из приведенных значений, не смотря на определенные различия, раскрывает цель и сущность радиационной безопасности, неоднократно доказывая, что проблема безопасности носит комплексный характер.
Важным этапом международного сотрудничества в указанной сфере стало принятие Конвенции «О ядерной безопасности» от 20 марта 1994 года. В статье 3 Конвенции указывается, что она принимается в целях безопасности ядерных установок. Это означает, что каждая договаривающаяся сторона разрабатывает комплекс норм и способов для обеспечения того, чтобы в первую очередь были предусмотрены меры безопасности при проектировке и эксплуатации ядерных установок. Если это необходимо в контексте Конвенции, договаривающаяся сторона обязуется соблюдать безусловную реализацию всех принятых нормативов с целью обеспечения безопасности. В соответствии со статьей 14 данного международно-правового документа государства обязуются принимать нормы для проведения всеобъемлющей и системной оценки безопасности до введения в эксплуатацию и в течение всего цикла существования ядерной установки. Кроме того, Конвенция возлагает на договаривающееся государство обязанность предоставления отчетов о состоянии нормативов радиационной безопасности. Основным вопросом ядерной безопасности является проблема правового обеспечения ядерной и радиационной безопасности атомных электростанций. Ее следует рассматривать в двух плоскостях: нормы, которые регулируют безопасность в течение нормальной эксплуатации ядерных установок и нормы, которые регулируют последствия аварийных ситуаций, которые воздействуют либо могут воздействовать на состояние людей и окружающей природной среды. Первые из вышеназванных норм носят по большей части технический характер, другому массиву норм следует придать особое значение, поскольку они отражают основные цели международного сотрудничества.
В целях предотвращения крупных экологических рисков международное сообщество обязано создать и развивать систему оперативного оповещения о ядерной аварии и неполадках на атомных электростанциях, поскольку они сопровождаются угрозой трансграничного перемещения радиационных источников. Цель такой системы - сведение к минимуму последствий таких аварий для других государств, своевременное принятие мер для защиты здоровья и безопасности населения и окружающей среды. Важный элемент этой системы -создание Международного банка данных об уровне радиационного фона в сопредельных географических точках. Такую информацию можно было бы использовать для оценки последствий возможных трансграничных загрязнений при различного уровня авариях. Конвенция Об оперативном оповещении о ядерной аварии от 26 сентября 1986 года и Конвенция О помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации от 26 сентября 1986 года, разработанные МАГАТЭ, стали важной основой для такой системы. [7]
Конвенция Об оперативном оповещении о ядерной аварии охватывает проблему неконтролируемых выбросов радиационного излучения из различных источников, независимо от их происхождения или места нахождения, поскольку они могут иметь значение с точки зрения радиационной безопасности. В соответствии с данной конвенцией необходимо оповестить все заинтересованные стороны о любой аварии, где бы она не случилась (на земле, в море или в космосе). Единственным исключением являются аварии, связанные с ядерным оружием или его испытанием. [6, С.9] Статья 7 Конвенции регламентирует специальный режим оповещения. Каждое государство обязано уведомить МАГАТЭ и международное сообщество (прямо или через МАГАТЭ) о любых значительных проявлениях радиоактивного загрязнения окружающей среды вследствие промышленного использования атомной энергии. Государство обязуется незамедлительно передать всю имеющуюся необходимую информацию, что может свести к минимуму вредные последствия в государствах, которые узнали об аварии и о характере причиненного вреда. Конвенцией также предусмотрено, что виновное государство обязано сразу ответить на запрос любого заинтересованного государства-участника и предоставить соответствующую консультацию. С целью координации усилий между государствами-участниками в вопросе оказания помощи в случае аварийной ситуации в соответствии с Конвенцией основная роль отводится МАГАТЭ. МАГАТЭ выступает в качестве центрального пункта для получения сведений о ядерной аварии и передачи государствам-участникам и соответствующим международным организациям информации, которой владеет. В соответствии с Конвенцией МАГАТЭ имеет следующие полномочия: ведет реестр национальных органов, ответственных за передачу и получение уведомлений, пунктов связи государств и международных организаций; осуществляет передачу всей поступающей и собранной информации по соответствующей ситуации; проводит выявление возможности создания надежной системы радиационного контроля с целью достижения основных постулатов международной радиационной безопасности; незамедлительно уведомляет международное сообщество и международные организации о времени, месте и характере случившейся ядерной аварии.
Поскольку большинство государств не имеют возможности самостоятельно справиться с ядерной аварией либо с ее угрозой, необходим налаженный механизм оказания помощи при возникновении опасных ситуаций и аварий. В этом случае роль первоочередного правового регулятора отводится Конвенции О помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации. Она указывает условия, на которых может быть оказана помощь, осуществлено руководство такой помощью и контроль за нею, систему компетентных органов и пунктов связи, функций МАГАТЭ, порядок определения затрат, привилегий, иммунитетов, которыми наделяется персонал, который оказывает помощь государству, порядок рассмотрения претензий и выплату компенсаций. В соответствии со ст.2 Конвенции в случае аварии или радиационной аварийной ситуации государство-участник имеет право обратиться за помощью к какому-либо государству-участнику независимо от того, возникло или не возникло оно его на территории либо под его юрисдикцией. Запрос может быть сделан прямо либо через МАГАТЭ. Конвенция не определяет специального механизма оказания помощи - она только создает порядок, в соответствии с которым этот механизм может быть создан или сможет функционировать в случае возникновения необходимости оказания помощи. Праву на запрос об оказании помощи корреспондирует обязанность государства, к которому был обращен запрос, сразу же принять решение о возможных вариантах поведения.
Важным гарантом обеспечения эффективности оказания помощи является система норм о привилегиях и иммунитетах, которыми наделяется оказывающий помощь персонал. Сюда включен иммунитет от ареста, задержания либо судебного преследования, от ареста, конфискации или реквизиции собственности и имущества в период выполнения своих обязанностей. В соответствии с обеими Конвенциями секретность какой-либо информации, которая носит конфиденциальный характер, гарантируется государствами и международными организациями, которые получили такую информацию.
В 1989 году с целью обеспечения практической реализации Конвенции Об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции О помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации МАГАТЭ издало Технический справочник по оповещению и оказанию помощи в аварийных ситуациях -ENATOM. [8] В данном документе определены основные принципы, которыми руководствуются государства-члены МАГАТЭ, государства-участники обеих Конвенций, международные организации и другие государства.
В ENATOM отмечена цель системы аварийного реагирования Агентства с указанием установленных обязательств МАГАТЭ и ее функций, отраженных в Конвенциях. Не менее актуальным для Казахстана сегодня является проблема обращения с отработанным ядерным топливом (ОЯТ) и радиоактивными отходами (РАО). Эта проблема не является проблемой одного государства, ее отголоски являются частью проблемы обеспечения международной радиационной и экологической безопасности, т. е. проблемой международного сообщества.
Основным международно-правовым документом, направленным на урегулирование данного вопроса, является Объединенная конвенция по обеспечению обращения с отработанным ядерным топливом и радиоактивными отходами 1997 года (Joint Convention on the Safety Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management). [9] Этот документ не ограничивается безопасностью обращения с отработанным ядерным топливом либо радиоактивными отходами военных либо оборонных программ, он также применим в тех случаях, когда такие материалы используются гражданскими программами. Отработанное ядерное топливо - это топливо, которое было применено в активной зоне атомного реактора и впоследствии извлечено из нее (ст.2 Конвенции). Радиоактивные отходы, в соответствии с Конвенцией, это радиоактивный материал в газообразном, твердом либо жидком состоянии, дальнейшее использование которого не возможно. Радиоактивные отходы образуются на всех этапах ядерного топливного цикла, начиная с добычи урановой руды до переработки отработанного ядерного топлива. Их потенциальная опасность заключается в возможности свободного проникновения и концентрации радиоактивных изотопов в биологических объектах. Кроме того, последствия могут быть серьезными не для нынешнего, а в большей мере для будущих поколений. Гарантирование безопасности и предупреждение такого вреда является одной из актуальных и сложных проблем, с которой сопряжено развитие практически всех современных сфер человеческой деятельности.
Сегодня сложилось два основных подхода к процессу обращения с отработанным ядерным топливом и радиоактивными отходами: переработка (регенерация) и герметичное захоронение (складирование). В соответствии с Конвенцией «захоронение» означает перемещение отработанного ядерного топлива либо радиоактивных отходов в соответствующие установки в целях предотвращения их излучения; «переработка» -это процесс или операция, цель которой заключается в получении радиоактивных изотопов из отработанного ядерного топлива для дальнейшего использования. «Хранение» означает содержание отработанного ядерного топлива или радиоактивных отходов в установках, которые обеспечивают изоляцию их дальнейшего излучения. На практике это применяется в отношении радиоактивных отходов низкого уровня излучения. После проведения соответствующей переработки (сортирования, выпаривания, дезактивации и т.п.) эти материалы подвергаются технологичному циклу либо размещаются в остаточных резервуарах. Заслуживает внимания тот факт, что Конвенция налагает на государства обязанности по обеспечению выбора площадок для установок по обращению с отработанным ядерным топливом, их проектированию, сооружению и эксплуатации. Они берут на себя обязанность выполнить оценку всех факторов, которые могут повлиять на безопасность установки, используемых технологий, подтвержденных актами освидетельствования, расчетами и аналитическими прогнозами. Государства создают соответствующие условия для гарантированного проведения оценки безопасности и риска на весь срок эксплуатации, экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду и экологического страхования.
Государства гарантируют создание условий для предупреждения случайных и неконтролируемых выбросов радиоактивных материалов в окружающую среду, а в случае таких выбросов обязуются создать соответствующие дополнительные условия с целью контроля за выбросами и уменьшением их последствий. В соответствии со ст. 25 Конвенции обязательным требованием, предъявляемым к установкам по обращению с отработанным ядерным топливом и радиоактивными отходами, также является разработка плана аварийных ситуаций, могущих иметь место, как на установке, так и за ее пределами. На наш взгляд, эти положения еще раз подчеркивают, что деятельность по обращению с отработанным ядерным топливом и радиоактивными отходами связана как с предупреждением аварийных ситуаций, так и с разработкой и созданием условий максимального предупреждения негативных последствий и причин их возникновения.
Таким образом, в понятие ядерной безопасности в международном праве вкладывается широкий смысл, и здесь, по-существу, пересекаются институты международного экологического и международного атомного права. Без сомнения, ядерная безопасность является частью экологической безопасности, поскольку сутью этого понятия является охрана человеческого сообщества и природы от возможного вреда. Кроме того, доказательством единой природы этих понятий может служить единство принципов. Так принцип регулярного обмена информацией об экологической ситуации закреплен в основных международно-правовых документах, касающихся ядерной безопасности. Важное место тут отводится МАГАТЭ как основной международной организации-субъекту международного атомного права. Принцип контроля за обеспечением обязательств по поддержанию экологической безопасности воплощается в жизнь через систему встреч, которые могут периодически проводиться между государствами, на которых они предоставляют свои отчеты о состоянии ядерных установок, об уровне технического оснащения, уровне обеспеченности средствами безопасности, финансовой обеспеченности, результатах экологических экспертиз. Эти требования закреплены в Конвенции О помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, Конвенции Об оперативном оповещении о ядерной аварии, Конвенции по обеспечению обращения с отработанным ядерным топливом и радиоактивными отходами и других документах.
Принцип сотрудничества в чрезвычайных ситуациях является характерным не только для международного атомного права и международного экологического права в вопросе ядерной безопасности, но и для международного морского и космического права. Особое значение он приобрел после Чернобыльской техногенной катастрофы, которая нанесла масштабный трансграничный вред жизни и здоровью людей и окружающей природной среде. Значение принципа научно-технического сотрудничества в сфере ядерной безопасности вытекает из глобального характера ядерной безопасности, необходимости объединения научного и технического потенциалов всех членов международного сообщества для ее гарантирования. В целом, обобщая сказанное о понятии международной ядерной безопасности и ее принципов можно сделать следующий вывод: международная ядерная безопасность является неотъемлемой частью международной экологической безопасности, и поддержание экологического равновесия является задачей каждого государства.
Литература
- Тимошенко А.С. Глобальная экологическая безопасность - международно-правовой аспект // Советское государство и право. 1989. №1. С. 84-92.
- Нестеренко Е.А. Принципы международного права окружающей среды // Международное право / Под ред. Ю.М. Колосова, В.И. Кузнецова. М.,1998.
- Шишко А.А. Взаимосвязь международного права и внутреннего права в области охраны окружающей среды // Реализация международно-правовых норм во внутреннем праве. Киев, 1992. С. 116-162.
- Козлов В.Ф. Справочник радиационной безопасности. М., 1977.
- Советское атомное право / Отв. ред. П.Н. Бургасов, А.И. Йойрыш. —М.: Наука, 1986.
- Йойрыш А.И., Мостовец А.Н. Международный режим безопасного развития ядерной энергетики. —М.: Знание, 1988.
- zakon.kz
- pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/ENATOM2007_web.pdf
- iaea.org/Publications/Documents/Conventions/index.html