Право на образование занимает серьезное место в рамках концепции прав человека, являясь базовым. Особую актуальность, в части соблюдения, данные права приобретают сегодня, выступая барометром уровня развития государства, его цивилизованности и экономического состояния. Данное положение официально закреплено в основополагающих международных документах по правам человека, а забота о детях, занимает центральное место в международной и национальной политике. Права детей являют собой высшую ценность, предопределяя критерии «человеческого измерения» в обществе. По международным стандартам базовые показатели прав в области человеческого развития определены по трем направлениям: образованность, долголетие, уровень жизни. Таким образом, права в области образования представляют собой ориентир гуманитарной, социальной, экономической, культурной деятельности любого государства.
В Республике Казахстан вопросам уровня образования, его качества уделяется самое серьезное внимание. Так, в Постановлении Правительства Республики Казахстан от 6 ноября 2009 года № 1778 «Об утверждении Национального доклада Республики Казахстан в рамках Универсального периодического обзора по правам человека на 2010 год» в разделе «Право на образование» указывалось, что каждому гарантируется право на образование. Среднее образование обязательно и в государственных учебных заведениях бесплатно. Каждый имеет право на получение на конкурсной основе бесплатного высшего образования в государственном высшем учебном заведении. Получение платного образования в частных учебных заведениях осуществляется на основаниях и в порядке, установленных законом. Одним из важнейших стратегических направлений развития Казахстана является приближение системы образования, а также переподготовки кадров к мировым стандартам. Согласно докладу Программы Развития ООН за 2009 год Казахстан по уровню грамотности населения занимает 10-ое место (99,6%). По данным Азиатского банка развития Казахстан занимает 1-ое место в Азии по индексу развития образования для всех в 2008 году, по данным ЮНЕСКО Казахстан занимает 1-ое место в мире по индексу развития образования для всех в 2009 году (из 129 стран), 14-ое место по уровню грамотности (из 177 стран), 5-ое место по математике по результатам исследования TIMSS-2007. Высокий результат Казахстана обусловлен тем, что в Республике предшкольная подготовка и 11-летнее среднее образование обязательны и бесплатны. Продолжается работа по подготовке к переходу на 12-летнее среднее общее образование. 85% населения в возрасте от 5 до 24 лет охвачено обучением. Обучаются в: детских садах - 324 тысячи детей, предшколах - 246 тысячи детей, школах - 2 533 тысячи, вузах - 634 тысячи, профессиональных лицеях - 111 тысяч, колледжах - 499 тысячи, послевузовское образование получают 12 тысяч человек.
Констатируя значительные успехи в образовательной сфере, нельзя, тем не менее, не затрагивать некоторые проблемы, которые имеют место быть в настоящее время. Одна из таких проблем касается прав детей иностранных граждан и лиц без гражданства на образование. В качестве примера можно привести недавние события, произошедшие в нашей стране.
Весной 2010 года в миграционное законодательство Республики Казахстан были внесены серьезные изменения, и дополнения в части процедуры регистрации, порядка пребывание и проживания в стране иностранных граждан. В частности, были сокращены регистрационные сроки пребывания иностранцев и лиц без гражданства на территории Казахстана. Меры такого характера объяснялись сложностью и нестабильностью политической ситуации в соседних государствах и организационными особенностями. Результатом данных изменений явились массовые проверки органами прокуратуры соблюдения миграционного законодательства Республики Казахстан. Так, например, 05 августа 2010 прокуратурой города Алматы была проведена соответствующая проверка соблюдения миграционного законодательства Республики Казахстан и законодательства об образовании в деятельности учреждений образования, реализующих учебные программы, общего и среднего образования. В ходе проверки были выявлены многочисленные факты принятия детей иностранных граждан без соответствующих документов в школьные учреждения. По информации СМИ в настоящее время в учреждениях образования города Алматы обучаются 486 иностранных учащихся. Кроме того, в ходе проверки было установлено, что в 70% школ при принятии иностранных детей на обучение руководством учреждений образования нарушались Правила. Родители 160 учеников из 486, т.е. 33%, при определении своего ребенка в организации образования не предоставляли документы на право постоянного проживания в Республике Казахстан с отметкой о регистрации по месту проживания, а руководство школ указанные документы не требовало. В официальных информационных источниках назывались и конкретные имена незаконно обучающихся детей по Турксибскому району, а также зафиксированные случаи по Алмалинскому району (выявлено 82 факта принятия детей иностранных граждан без соответствующих документов), Жетысускому району (11 фактов), Бостандыкскому району (26), Медеускому району (7), Алатаускому району (28), Ауэзовскому (33). Списки родителей учеников обучающихся в учреждениях образования, как сообщалось в периодической печати (Информационное агентство «Казахстан сегодня» от 6 августа 2010), были направлены в отдел миграционной полиции для установления наличия документов о постоянном проживании в Республики Казахстан (вид на жительство в РК), либо удостоверения лица без гражданства. Всего по результатам проверок было внесено 7 представлений об устранении нарушений законности, как в районные отделы образования, так и в Управление образования города Алматы. Дети были автоматически отчислены из школ, руководители учебных заведений, соответственно, получили определенные предписания. Аналогичные проверки были проведены и в других регионах Казахстана.
В ходе проведенной акции был вынесен вердикт о том, что в настоящее время отсутствует какое-либо взаимодействие между уполномоченными государственными органами, т.е. отделы миграционной полиции не располагают информацией об обучающихся несовершеннолетних в школах на территории района и соответственно о родителях обучающегося которые проживают на территории района с явными нарушениями миграционного законодательства. Казалось бы, закон восторжествовал, дети, незаконно обучающиеся в казахстанских школах, исключены, каноны миграционного законодательства соблюдены и на данной проблеме можно ставить точку. Однако такое положение дел будоражит общественность, учителя школ недовольны не только, и не столько санкциями, они обеспокоены участью детей, большая часть из которых учится в школах уже несколько лет, некоторые дошли до выпускного класса и большая их часть показывает хорошие, высокие результаты учебы. Для полноценной оценки сложившейся ситуации следует детально проанализировать законодательство Республики Казахстан, нормы международного права, включая международные стандарты. И только после этого становится ясно, что органы прокуратуры были отчасти правы, однако речь следует вести не просто об отсутствии какого-либо взаимодействия между уполномоченными государственными органами, а об определенных пробелах в законодательстве и нестыковке политики и действий государственных органов, курирующих разные сферы деятельности.
Прежде всего, считаем, необходимым остановиться на законодательстве и нормах международного права в части регламентации гражданского статуса детей и их права на образование. Так, Конституция Республики Казахстан в статьях 8, 12, 30 провозглашает уважение страны к принципам и нормам международного права, признает и гарантирует права и свободы человека в соответствии с Конституцией, при этом, иностранцы и лица без гражданства пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан страны, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами. Что касается образования, то гражданам гарантируется бесплатное среднее образование в государственных учебных заведениях. При этом среднее образование обязательно. Данные законодательные принципы закреплены и в соответствующих законодательных актах. Статья 15 Закона Республики Казахстан от 8 августа 2002 г. «О правах ребенка в Республике Казахстан» определяет права детей на образование, устанавливая, что каждый ребенок имеет право на образование и ему гарантируется получение бесплатного начального, основного среднего и общего среднего образования и на конкурсной основе - бесплатного технического и профессионального, послесреднего и высшего образования в соответствии с законодательством Республики Казахстан об образовании.
Законодательство в сфере образования четко определяет субъектный состав учащихся и их правовой статус, называя в качестве базового принципа равенство прав всех на получение качественного образования, Закон об образовании распространяет его лишь на граждан Республики Казахстан и иностранцев и лиц без гражданства, постоянно проживающих в Республике Казахстан. В частности, ст.8 устанавливает, что государство обеспечивает получение гражданами Республики Казахстан бесплатного предшкольного, начального, основного среднего и общего среднего образования, а также на конкурсной основе в соответствии с государственным образовательным заказом бесплатного технического и профессионального образования. Иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Казахстан, имеют равные с гражданами Республики Казахстан права на получение предшкольного, начального, основного среднего и общего среднего образования. Лицам без гражданства, постоянно проживающим в Республике Казахстан, предоставляется право на получение на конкурсной основе в соответствии с государственным образовательным заказом бесплатного технического и профессионального, послесреднего, высшего и послевузовского образования, если образование каждого из этих уровней они получают впервые.
Право на получение образования иностранцами, не имеющими статуса постоянного проживания, оговаривается лишь в части технического и профессионального, послесреднего, высшего и послевузовского образования, при этом, в части правовой регламентации норма отсылает нас к международным договорам. Особый порядок устанавливается лишь для лиц казахской национальности, не являющихся гражданами Республики Казахстан, но и это положение касается только организаций образования, реализующих профессиональные учебные программы технического и профессионального, послесреднего и высшего образования в порядке квоты. Закон Республики Казахстан от 7 июля 2004 года «О государственной молодежной политике в Республике Казахстан» фактически дублирует названные нормы, определяя право молодежи на бесплатное основное среднее, общее среднее образование в государственных учебных заведениях, в соответствии с законодательством Республики Казахстан.
Аналогичные правила предусмотрены и в Приказе и.о. Министра образования и науки Республики Казахстан от 27 декабря 2007 года № 659 «Об утверждении Правил получения предшкольного, начального, основного среднего и общего среднего образования иностранцами и лицами без гражданства, постоянно проживающими в Республике Казахстан». В самом названии нормативного правового акта определены лица, имеющие право на обучение в перечисленных учебных заведениях. Иностранцам и лицам без гражданства такое право предоставляется лишь при условии их постоянного проживающими в Республике Казахстан. Порядок приема таких граждан иностранцев и на обучение, организация их обучения, обеспечение в организации образования осуществляется на тех же условиях, какие предусмотрены и для граждан Республики Казахстан, в случае, если их родители или законные представители постоянно проживают в Республике Казахстан в соответствии с законодательством Республики Казахстан. Родитель или законный представитель лица до 16 лет - иностранцев и лиц без гражданства при определении своего ребенка в организацию образования должен представить документ на право постоянного проживания в Республике Казахстан с отметкой о регистрации по месту проживания:
- иностранцы - вид на жительство в Республике Казахстан;
- лица без гражданства - удостоверение лица без гражданства.
- Лица, достигшие 16 лет - иностранные граждане имеют право на предоставление данных документов самостоятельно. Организации образования распределяют детей - иностранцев и лиц без гражданства по соответствующим классам согласно уровню образования, полученного ими за рубежом.
Право на образование зафиксировано фактически во всех целевых международных стандартах. Так, Международный пакт «о гражданских и политических правах» (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.) в статье 24 провозглашает право каждого ребенка без всякой дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национального или социального происхождения, имущественного положения или рождения на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства. Каждый ребенок должен быть зарегистрирован немедленно после его рождения и должен иметь имя.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г. ст.13) признает за каждым человеком право на образование, которое должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства, должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам. Образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. Начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех. Среднее образование в его различных формах, включая профессионально-техническое среднее образование, должно быть, открыто и сделано доступным для всех путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования. Нормы международного права не наделяют государства обязательством в части обучения иностранных граждан со статусом временного пребывания, что указывает на то, что прерогатива по данному вопросу отводится внутреннему законодательству. Это дает основание утверждать, что в данной части Республика Казахстан не нарушает нормы международного права. Однако анализ данного вопроса должен учитывать и законодательства о гражданстве, действующее в Республике Казахстан. Так, в соответствии с Законом Республики Казахстан «О гражданстве Республики Казахстан» в качестве оснований приобретения гражданства страны называются следующие юридические факты:
- Рождение в Казахстане;
- Прием в гражданство Республики Казахстан;
- Основания или порядок, предусмотренный межгосударственными договорами Республики Казахстан;
- Иные законные основания.
В отношении гражданства ребенка, законодательство устанавливает следующие каноны:
- Ребенок, оба родителя которого к моменту его рождения состояли в гражданстве Республики Казахстан, является гражданином Республики Казахстан независимо от места рождения.
- При различном гражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве Республики Казахстан, ребенок является гражданином Республики Казахстан, если он родился: 1) на территории Республики Казахстан; 2) вне пределов Республики Казахстан, но родители или один из них в это время имели постоянное место жительства на территории Республики Казахстан.
- При различном гражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве Республики Казахстан, если в это время оба родителя имели постоянное место жительства вне пределов Республики Казахстан, гражданство ребенка, родившегося вне пределов Республики Казахстан, определяется по соглашению родителей, выраженному в письменной форме.
- Ребенок, один из родителей которого к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве Республики Казахстан, а другой являлся лицом без гражданства, либо гражданство его неизвестно, является гражданином Республики Казахстан независимо от места рождения.
- В случае установления отцовства ребенка, мать которого является лицом без гражданства, а отцом признается гражданин Республики Казахстан, ребенок, не достигший 14 лет, становится гражданином Республики Казахстан, независимо от места рождения. В случае постоянного проживания этого ребенка за пределами Республики Казахстан его гражданство определяется по письменному заявлению родителей.
- Находящийся на территории Республики Казахстан ребенок, оба родителя которого неизвестны, является гражданином Республики Казахстан.
- Ребенок, родившийся на территории Республики Казахстан у лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства на территории Республики Казахстан, является гражданином Республики Казахстан.
Таким образом, факт рождения на территории Республики Казахстан, сам по себе не может служить основанием для приобретения ребенком гражданства Казахстана в автоматическом режиме. Условия пребывания и проживания в нашей стране регламентирует Закон Республики Казахстан от 19 июня 1995 года «О правовом положении иностранцев». Данный законодательный акт устанавливает, что постоянно проживающими в Республике Казахстан признаются иностранцы, получившие на то разрешение и документ на право постоянного проживания. Обязательным условием предоставления разрешения на постоянное проживание в Республике Казахстан является подтверждение лицом, претендующим на получение такого разрешения, за исключением оралманов, лиц, родившихся или ранее состоявших в гражданстве Республики Казахстан или Казахской Советской Социалистической Республики, и членов их семей, своей платежеспособности. Иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Казахстан, имеют равные с гражданами Республики Казахстан права на получение предшкольного, начального, основного среднего и общего среднего образования в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан в области образования.
Таким образом, правовые каноны законодательства о гражданстве, миграции и об образовании соблюдены. Однако следует обратиться к событиям и нормативным правовым актам в области ювенальной юстиции. Данное правовое направление предполагает борьбу с детской преступностью, сокращение криминогенной среды за счет детского контингента. Дети, не имеющие возможность учиться, относятся к категории потенциальных субъектов риска данной части общества. Следует отметить, что в последние годы казахстанское законодательство уделяло самое серьезное внимание проблемам усовершенствования профилактических мер и мероприятий противодействия правонарушениям, созданию в стране единой концепции развития законодательства о профилактике правонарушений. При этом основная задача виделась в изменении методов и переходе от репрессивной к умеренно профилактической. В силу этого, и во исполнение Закона Республики Казахстан от 9 июля 2004 г. «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и бесконтрольности» были разработаны программы, изданы приказы соответствующих министерств и ведомств, не учитывающие особенности рассмотренного выше законодательного направления. Одной из основных задач государственных органов в области профилактики правонарушений, безнадзорности и беспризорности среди несовершеннолетних является предупреждение правонарушений, безнадзорности, беспризорности и антиобщественных действий среди несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, им способствующих. В целях реализации данной программы на органы образования возлагается целый ряд обязанностей, в том числе выявление и ведение учета несовершеннолетних, не посещающих по неуважительным причинам общеобразовательные учебные заведения, проведение с ними и их родителями или законными представителями индивидуальной профилактической работы. Индивидуальная профилактическая работа проводится в отношении безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних, несовершеннолетними, злоупотребляющих алкогольными напитками, наркотическими средствами, психотропными и иными сильнодействующими веществами, оказывающими отрицательное влияние на психические и физические функции и поведение человека, не посещающими по неуважительным причинам общеобразовательные учебные заведения. Прокуратурой РК периодически проводится проверка исполнения данного законодательства, Министерством внутренних дел РК утверждаются планы мероприятий по выполнению программы профилактики правонарушений среди несовершеннолетних и борьбе с преступностью, Министерство образование продумывает и утверждает свои ведомственные акты по данному направлению. Так, в 2003 году, в виде общей рассылки, до сведения всех отделов образования был доведен Приказ, в соответствии с которым, «в каждом населенном пункте, фермах, пригородных дачах, отдаленных хозяйствах, полях и др.) провести рейды по выявлению детей группы риска», в том числе детей мигрантов и привлечь их к учебной деятельности. Учителя всех школ были мобилизованы на данную работу. Они в течение определенного срока выявляли таких детей для того, чтобы зачислить их в школу. Можно только представить какой титанический труд был проделан простыми учителями школ. Не выполнение данного приказа влекло наложение соответствующих санкций. В 2009 году Министерством образования и науки, Комитетом по охране детей, Министерством культуры была утверждена программа о проведении акции «Дорога в школу», которая также имела своей целью сокращение криминогенной обстановки и создание для детей нормальных условий обучения.
Сегодня, большая часть детей, попавших на учебу в школы в рамках этих программ, оказались исключенными из школ, а учителя, с таким трудом собиравшие их по всему Казахстану, главными нарушителями миграционного законодательства и законодательства об образовании.
Вероятно, назрела острая необходимость устранения сложившегося дисбаланса, и выработки конкретных комплексных мер, позволяющих сочетать интересы государства по всем вышеперечисленным правовым направлениям.