Die Auswirkungen der Entwicklung von Informationssystemen in der Gesellschaft und dem Rechtsstaat in Europa

Die Überwachung der Telekommunikation sowie der Zugriff auf Computer über das Netz sind spätestens seit der Diskussion um die sogenannte Online-Durchsuchung zum Dauerbrenner in der innenpolitischen Debatte geworden. Der Begriff «Quellen-TKÜ» bezeichnet das Überwachen von Telefongesprächen, die nicht über klassische Telefonverbindungen, sondern über das Internet geführt werden. In einem solchen Fall ist das «klassische» Überwachen der Telekommunikation etwa beim Internet-Zugangsanbieter wenig effektiv: Zwar lässt sich dort der verschlüsselte Datenstrom mitschneiden und hieraus der VoIP-Datenstrom isolieren. Doch ist es nur mit erheblichem Aufwand oder — je nach eingesetztem Verschlüsselungsverfahren — gar nicht möglich, die Daten zu entschlüsseln und so die Sprache wieder hörbar zu machen. Die Autoren des Artikels zeigen, dass das ganze Gesetzes System unter neuem Blichwinckel angesehen werden muss und neue Normen zur Regelung dieser Problematik getroffen werden müssen.

Rechtfertigung der Telekommunikationsüberwachung.

Die Problematik der Rechtfertigung der Telekommunikationsüberwachung am Prüfungsmaßstab der Grundrechte hat erst jüngst durch die Entscheidung des BVerfG vom 2.3.2010 wieder an Aktualität gewonnen [1; 503]. Das BVerfG hat in dieser Entscheidung die Umsetzung der EG-Richtlinie über die Vorratsdatenspeicherung in das deutsche Recht beanstandet [2; 310]. Bei der Vorratsdatenspeicherung werden die bei Telekommunikationsvorgängen anfallenden Verbindungsdaten durch die privaten Anbieter der Telekommunikationsdienstleistungen vorsorglich und ohne konkreten Anlass für sechs Monate gespeichert.

Das BVerfG hat in dieser Entscheidung zwar nicht die Vorratsdatenspeicherung insgesamt für mit Art. 10 GG unvereinbar erklärt, allerdings hat es strenge Anforderungen aufgestellt, unter denen eine solche Speicherung erfolgen muss [1; 503]. Insbesondere hat das BVerfG verlangt, dass der Schwere des Grundrechtseingriffs angemessen durch eine entsprechende Ausgestaltung der gesetzlichen Regelung Rechnung zu tragen ist. Deshalb muss eine hinreichend anspruchsvolle und normenklare Regelung zur Sicherstellung der Datensicherheit und zur Begrenzung der Verwendung der Daten gefunden werden, die auch die Transparenz und den Rechtsschutz sicherstellt [1; 504]. Die Sicherstellung des Datenschutzes darf unter keinen Wirtschaftlichkeitsvorbehalt gestellt werden und zur Rechtfertigung der unmittelbaren Nutzung der Telekommunikationsdaten ist erforderlich, dass diese dem Schutz eines überragend wichtigen Rechtsgutes dient[1; 505].

Durch die Digitalisierung des Telefonnetzes erlangte § 12 FAG eine neue Bedeutung [3; 55]. Die elektromechanische Vermittlungstechnik wurde durch digitale Technik ersetzt. Diese ist geeignet, alle Fernmeldedienste zu integrieren, also neben der Sprache auch Daten, Texte und Bilder in einem Netz zu übertragen. Die dazu eingesetzten EDV-Geräte erzeugen im digitalen Netz einen Datensatz, der neben den Nummern der verbundenen Anschlüsse auch das Datum, die Uhrzeit und die Dauer der Verbindung sowie die Art des in Anspruch genommenen Fernmeldedienstes enthält. Entsprechendes gilt für den Mobilfunk, bei dem die gespeicherten Verbindungsdaten zusätzlich auch den Standort der vermittelnden Funkzelle umfassen [1; 503].

Durch die Überwachung des Telekommunikationsverkehrs erhalten die Polizeibehörden Kenntnis über eine Vielzahl verschiedener Daten. Die Normen, die diese Maßnahmen der Datenerhebung ermöglichen, müssen der verfassungsmäßigen Ordnung entsprechen und sind daher an den Schranken der durch die Überwachung betroffenen Grundrechte des Grundgesetzes zu messen. Schranken der Polizeigewalt bilden jedoch nicht nur die Grundrechte des Grundgesetzes, sondern auch die Europäischen Grundund Menschenrechte, die auf unterschiedlichen Ebenen und mit unterschiedlichen Rechtswirkungen normiert sind [4; 121]. Man sieht also gleich, dass die Überwachung der Telekommunikation stets schwierige Abgrenzungsprobleme bezüglich der Gewährleistung eines effektiven Grundrechtrechtsschutzes der von der Überwachung Betroffenen auf der einen Seite und der Notwendigkeit, Straftaten zu verhindern und zu verfolgen auf der anderen Seite aufwirft.

Das Grundrecht des Art. 10 Abs. 1 GG Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 GG Allgemeiner Schutzbereich

Art. 10 Abs. 1 GG schützt das Brief-, Postund Fernmeldegeheimnis und enthält somit drei Schutzgarantien. Die drei Garantien des Art. 10 GG schützen verschiedene Dimensionen privater Kommunikation, ihre Schutzbereiche stehen prinzipiell selbstständig nebeneinander [4; 122]. Der gemeinsame Schutzzweck aller drei Elemente des Art. 10 Abs. 1 GG liegt im Schutz der Privatsphäre und damit zugleich der Würde des Menschen. Es wird die Vertraulichkeit der Kommunikation auf Distanz geschützt, wenn die Beteiligten nicht am selben Ort anwesend und damit auf die Übermittlung durch andere angewiesen sind [4; 122].

Es handelt sich um einen formellen Schutz, der bereits daran anknüpft, dass sich die Beteiligten eines Telekommunikationsmediums bedienen. Die materielle Vertraulichkeit des Inhalts einer Mitteilung ist irrelevant. Eine Differenzierung zwischen materiell vertraulichen und sonstigen Mitteilungen wäre nur durch Kenntnisnahme des Inhalts zu erreichen [5; 44]. Dann würde der Grundrechtsschutz jedoch aufgehoben.

Sofern die Grundrechte zur Begehung von Straftaten missbraucht werden, fällt das zwar auch unter den Schutzbereich. Dann können jedoch Grundrechtseingriffe gerechtfertigt werden.Die «Unverletzlichkeitsgarantie» in Art. 10 Abs. 1 GG begründet primär Abwehrrechte. Geschützt wird die Vertraulichkeit der Kommunikation gegen unbefugte Kenntnisnahme oder Nutzung durch Dritte. Die Kommunizierenden werden jedoch nicht nur geschützt, wenn sie die Herrschaft über ihre Kommunikationsdaten selbst ausüben können. Vielmehr werden bei der Telekommunikation gerade entsprechende Dienstleister zur Informationsübermittlung eingeschaltet. Daher darf der Schutz nicht dadurch umgangen werden, dass die Daten bei den Unternehmen erhoben werden. Staatliche Eingriffe bei den Telekommunikationsanbietern dürfen deshalb nur unter den Voraussetzungen durchgeführt werden, die auch bei deren Kunden gelten. Auf diese Weise wird der Grundrechtsschutz der Kommunizierenden effektiviert. Zusätzlich begründet Art. 10 GG Schutzpflichten des Staates. Diese Dimension hat nach der Privatisierung der ehemaligen Bundespost besondere Bedeutung erlangt [6; 4]. Der Staat hat jetzt die Aufgabe, die Telekommunikationsdaten seiner Bürger vor Zugriffen durch die Telekommunikationsunternehmen und durch sonstige nichtstaatliche Dritte zu sichern [5; 43]. Der Gesetzgeber verpflichtet daher alle Anbieter von Telekommunikationsdienstleistungen zur Wahrung der Vertraulichkeit.

1. Das Fernmeldegeheimnis in Art. 10 Abs. 1 GG

Der Schutzbereich des Fernmeldegeheimnisses umfasst die gesamten Inhalte und Daten — worunter v.a. die zeitlichen und örtlichen Umstände zu verstehen sind — der Kommunikation. Es werden drahtlose und drahtgebundene Formen unabhängig von ihrer Übermittlungsart oder Ausdrucksform erfasst. Geschützt wird nicht nur der traditionelle Telefon-, Telegrammund Funkverkehr sondern auch die Kommunikation mittels neuer Medien wie Mobilfunk oder Internet. Der Schutz besteht unabhängig vom Betreiber der Kommunikationseinrichtung und hängt nicht davon ab, ob ein Kommunikationsnetz öffentlich zugänglich ist oder beispielsweise als Unternehmensnetz nur einem begrenzten Teilnehmerkreis offen steht [5, s.43]. Der Schutz des Fernmeldegeheimnisses endet, wenn die Nachricht beim Empfänger angekommen und deshalb nicht mehr den mit der fernmeldetechnische Übertragung einhergehenden Zugriffsmöglichkeiten ausgesetzt ist. Hier greift der Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG und ggf. von Art. 13 GG ein. In diesem Fall ist der Empfänger selbst in der Lage, Schutzvorkehrungen gegen unbefugte Datenzugriffe zu treffen, so dass sich gespeicherte Telekommunikationsinhalte unddaten nicht mehr von vom Nutzer angelegten Daten unterscheiden.

Umstritten ist, ob Standortmeldungen eines Mobilfunkgerätes im Stand-By-Betrieb dem Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG unterfallen, oder ob hier lediglich der Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung eingreift [7; 83].

1. Persönlicher Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 GG

Art. 10 Abs. 1 GG berechtigt alle natürlichen und inländischen privaten juristischen Personen [4; 115], die an einem Kommunikationsvorgang beteiligt sind. Wer zum geschützten Empfängerkreis gehört, bestimmt der Absender.

Umstritten ist, ob Art. 10 Abs. 1 GG nicht nur die Kommunikationsteilnehmer, sondern auch die Kommunikationsdienstleister als Übermittler fremder Kommunikation schützt [8; 157–158]. Richtigerweise ist davon auszugehen, dass Art. 10 I GG nur Personen schützt, die miteinander kommunizieren, und nicht die Personen, die diese Kommunikation ermöglichen. Bei den Telekommunikationsanbietern handelt es sich nicht um Teilnehmer der durch Art. 10 GG geschützten Kommunikationsvorgänge. Diese können sich gegen staatlichen Eingriffe bei der Überwachung von fremder Telekommunikation, die sie übermitteln, allerdings auf die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 14 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG berufen.

2. Grundrechtseingriffe bei Art. 10 Abs. 1 GG

Ein Eingriff in das Fernmeldegeheimnis in Art. 10 Abs. 1 GG liegt immer dann vor, wenn Telekommunikationsinhalte oder Verbindungsdaten durch staatliche Stellen erfasst und/oder gespeichert werden. Die Eingriffsqualität wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Speicherung nicht durch den Staat selbst, sondern auf dessen Veranlassung durch die privaten Dienstanbieter erfolgt. Denn diese werden dann allein als Hilfspersonen für die Aufgabenerfüllung durch staatliche Behörden in Anspruch genommen [8, s.157–158]. Ebenso liegen die Dinge bei solchen Normen, die Telekommunikationsunternehmen von ihrer Geheimhaltungspflicht bezüglich der bei ihnen angefallenen Kundendaten gegenüber staatlichen Behörden befreien [1; 503–504].

3. Grundrechtsschranken des Art. 10 Abs. 1 GG

Art. 10 Abs. 2 S. 1 GG enthält einen Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG. Zugelassen werden Eingriffe durch oder aufgrund Bundesoder Landesrechts [9, s.64]. Art. 10 Abs. 2 S. 2 GG regelt zusätzlich einzelne verfahrensrechtliche Zulässigkeitsvoraussetzungen von Eingriffen in Art. 10 Abs. 1 GG. Jedenfalls die Grundzüge der Eingriffsermächtigungen müssen in einem Parlamentsgesetz angelegt sein [9; 65].

Sofern der Staat von Kommunikationsinhalten und/oder -daten Kenntnis nehmen darf, so darf er diese stets nur zu solchen Zwecken speichern, weitergeben oder sonst verwerten, die im Gesetz ausdrücklich vorgesehen sind. Materiell verfassungsgemäß sind die Eingriffe in das Telekommunikationsgeheimnis nur dann, wenn diese legitimen Gemeinwohlzwecken dienen und im Übrigen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen, das heißt zur Erreichung der jeweils verfolgten Zwecke geeignet, erforderlich und angemessen sind. Ein legitimer Zweck, der einen Eingriff rechtfertigen kann liegt insbesondere dann vor, wenn der Staat eingreift, um die Strafverfolgung, die polizeiliche Gefahrenabwehr oder die Arbeit der Geheimdienste zu verbessern oder zu ermöglichen [1; 503–505].

Es kommt bei der Beurteilung der Geeignetheit einer Überwachungsmaßnahme nicht darauf an, ob sie lückenlos alle Telekommunikationsvorgänge erfassen kann. Auch sofern eine Überwachungsmaßnahme durch versierte Kriminelle eventuell unterlaufen werden kann, bleibt sie rechtmäßig. Es ist nämlich nicht zu fordern, dass ein Regelungsziel in jedem Einzelfall tatsächlich erreicht werden kann, vielmehr muss die Zweckerreichung lediglich gefördert werden [1; 503–505]. Die Voraussetzungen für die Datenverwendung und deren Umfang müssen in der jeweiligen Eingriffsgrundlage umso enger begrenzt werden, je schwerer der in der Erfassung und Speicherung liegende Eingriff wiegt. Der Anlass, der Zweck und der Umfang des jeweiligen Eingriffs und die jeweiligen Eingriffsschwellen hat der Gesetzgeber stets bereichsspezifisch, präzise und normenklar zu regeln.

Sollen bereits rechtmäßig zu einem bestimmten Zweck erhobene Daten zu einem anderen Zweck als ursprünglich verwendet werden, stellt dies einen neuen Grundrechtseingriff dar. Dies ist beispielsweise wichtig, falls zu präventiven Zwecken erhobene Daten später zu repressiven verwendet werden sollen.Für die Verwendung von Informationen, die nach zollrechtlichen Bestimmungen erlangt worden sind, für ein Strafverfahren bedarf es einer eigenen Rechtsgrundlage.

Eine Einwilligung in den Eingriff in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG kann nur dann zu einer Rechtfertigung eines Grundrechtseingriffs führen, wenn beide Gesprächsteilnehmer in die Überwachung des Telekommunikationsvorganges eingewilligt haben [9; 66].

Sollen Daten bereits auf Vorrat erfasst werden, wie dies bei der oben bereits angesprochenen Vorratdatenspeicherung der Fall ist, so gelten besonders strenge Rechtfertigungsanforderungen. Das BVerfG hat in seinem Urteil vom 2.3.2010 nicht generell die Möglichkeit der Rechtfertigung einer anlasslosen vorsorglichen Speicherung von Verbindungsdaten verneint. Es hat dabei betont, dass Art. 10 Abs. 1 GG eine vorsorgliche Erhebung und Speicherung von Daten nur dann verbietet, wenn die Datensammlung in einer unverhältnismäßigen Weise ausgestaltet wird oder die Zwecksetzung zu weit gefasst wird. Eine Datenspeicherung auf Vorrat zu unbestimmten und auch nicht bestimmbaren Zwecken ist nicht zu rechtfertigen. Die Vorratsdatenspeicherung ist wegen ihrer besonders großen Eingriffsintensität hinsichtlich ihrer Ausgestaltung und hinsichtlich der vorgesehenen Verwendungszwecke der erhobenen Daten besonders streng am Maßstab von Art. 10 Abs. 1 GG zu prüfen [1; 503–505].

Da jedoch die Vorratsdatenspeicherung Aufklärungsmöglichkeiten schaffen kann, die sonst nicht bestünden und Straftaten zunehmend unter Verwendung oder sogar mittels Telekommunikationsmittel geplant und/oder begangen werden, lässt sich ihr Einsatz rechtfertigen. Da jedoch die Vorratsdatenspeicherung eine besonders große «Streubreite» aufweist, da von ihr jeder Telekommunikationsteilnehmer unterschiedslos ohne das Vorliegen eines zurechenbaren vorwerfbaren Verhaltens erfasst wird, ist sie eine besonders einschneidende Maßnahme. Daher muss der Staat bei der Ausgestaltung der Speicherung und Verwendung der Daten dem besonders großen Gewicht des Eingriffs angemessen Rechnung tragen. Er hat deshalb besonders streng darauf zu achten, dass den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Datensicherheit, den Umfang der Datenverwendung, die Transparenz und den Rechtsschutz strikt entsprochen wird [1; 503–505]. Um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Vorratsdatenspeicherung zu genügen, muss die Verwendung dieser Daten einem besonders hochwertigen Gemeinwohlbelang dienen. Daher ist eine Verwendung nur für überragend wichtige Aufgaben des Rechtsgüterschutzes zulässig. Möglich ist sie deshalb zur Ahnung von Straftaten, die überragend wichtige Rechtsgüter bedrohen und zur Abwehr von Gefahren für solche Rechtsgüter.

4. Das Verhältnis des Art. 10 GG zu anderen Verfassungsbestimmungen

Die Schutzbereiche von Art. 10 und 13 GG stehen grundsätzlich nebeneinander. Durch beide Grundrechte werden unterschiedliche Dimensionen der Privatsphäre geschützt. Dabei knüpft Art. 13 GG mit dem Schutz der Wohnung an den räumlichen Aspekt der Privatsphäre an [10; 48]. Art. 10 GG knüpft dagegen an das verwendete Kommunikationsmedium an und verbietet, Eingriffe in den Übermittlungsweg der Kommunikation [9; 101]. Einen Grenzfall bildet die Situation, dass mittels Telekommunikationsverbindungen in den Bereich der Wohnung eingedrungen wird. Nutzt man die Abhörvorrichtungen, um nicht nur Ferngespräche anzuzapfen, sondern auch Gespräche in der Wohnung zu belauschen, so liegt neben dem Eingriff in Art. 10 GG zugleich ein solcher in das Grundrecht aus Art. 13 GG vor [9; 101].

Die Gewährleistung der negativen Meinungsfreiheit macht eine Abgrenzung der Schutzbereiche von Art. 5 Abs. 1 und 10 Abs. 1 GG erforderlich. Die negative Meinungsfreiheit schützt davor, dass Meinungen nur die Adressaten erreichen, für die sie der Absender bestimmt hat [10; 138]. Bei der Mitteilung von Meinungen mittels Telekommunikationsmitteln gewährleistet dies bereits Art. 10 Abs. 1 GG, so dass Art. 10 Abs. 1 GG lex specialis zu Art. 5 Abs. 1 GG ist [10; 139].

Zu Art. 2 Abs. 1 i.V.m. 1 Abs. 1 GG steht Art. 10 GG ebenfalls in einem Spezialitätsverhältnis. Dies gilt auch gegenüber den aus der allgemeinen Handlungsfreiheit abgeleiteten Verbürgungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts und des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung. 

Liste der Literatur

1. Bundesverfassungsgericht der BRD. — Berlin: Deutsche Bundesverlag, 2010. — 758
2. Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates. — Köln: Renningen, 2006. — 630
3. Schenke R.P. Anstalt des öffentlichen Rechts // Neue Zeitschrift für Strafrecht. — 2000. — Nr. 2. — S. 54–59.
4. Polizeirecht in Baden-Württemberg. — Stuttgart: ORT Publishing, 2013. — 318
5. Schenke P. Anstalt des öffentlichen Rechts // Neue Juristische Wochenschrift. — 1996. — Nr. 8. — S. 42–48.
6. Groß G.O. Bundesverfassungsgesetz // Juristenzeitung. — 1999. — Nr. 5. — S. 3–4.
7. Muller-Michaelis M., Wissbar R. Kursbuch Recht. Das umfassende juristische Handbuch fur den Alltag. — Munchen: Sudwest Verlag, 1997. — 163
8. Deutsche und europaische Juristen aus neun Jahrhunderten / Hrsg. Kleinheyer G., Schroder I., 4.Aufl. — Heidelberg: Muller, 1996. — 390
9. Schlink B. Grundrechte, — Berlin: C.F. Müller, 2002. — 316 s.
10. Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublik — Munchen: Beck, 2003. — B. 4. — 318 s.