Как известно, в соответствии с Конституцией Казахстана в республике признается местное самоуправление, самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения (пункт 1 статьи 89). Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом (пункт 3 статьи 89).
Согласно пункту 2 статьи 92 Конституции, закон о местном самоуправлении необходимо было принять не позднее двух лет со дня вступления Конституции в силу. Попытки принятия такого закона предпринимались неоднократно. Он четырежды включался в планы законопроектных работ Правительства (в 1996, 1997, 1999, 2002гг.), дважды вносился в Парламент, но всякий раз отзывался по причине недоработки. Это связано с тем, что в настоящее время создание институтов самоуправления «сдерживается отсутствием однозначных подходов к организационной форме и уровню управления, на котором должно осуществляться местное самоуправление» - как сказано в Концепции разграничения полномочии между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношении, утвержденной постановлением Правительства Казахстана от 10 февраля 2003года. То, что по истечению 10 лет после принятия Конституции у нас все еще нет однозначных подходов к вопросам местного самоуправления, нельзя принять нормальным. Откровенно говоря, если придерживаться терминологии, которая используется в большинстве развитых стран мира, то в Казахстане и сейчас уже есть институты местного самоуправления - это маслихаты (местные представительные органы). Они выбираются непосредственно населением, решают вопросы местного значения, имеют свой бюджет, свою исключительную компетенцию, то есть обладают всеми формальными признаками самоуправления. Проблема только в том, что согласно Конституции Казахстана, маслихаты отнесены к органам местного государственного управления.
Если бы в Основном Законе были внесены небольшие поправки, то можно было бы определить, что маслихаты - это и есть органы местного самоуправления. Тем более, что создать реально работающие органы местного самоуправления без самостоятельных бюджетов и без властных полномочий очень проблематично - это подтвердили 15 лет прошедшие со дня принятия Конституции.
Примерно так же обстоит дело и с местными исполнительными органами, возглавляемыми акимами. При внедрении выборности акимов они де-факто превращаются в органы местного самоуправления. За примером далеко ходить не надо. В той же России местное самоуправление достаточно давно и успешно осуществляется выборными представительными и исполнительными, органами, которые, с позиции Конституции Казахстана, следовало бы считать органами местного государственного управления. Однако, если придерживаться рамок действующей Конституции Казахстана, то органами местного самоуправления все-таки нужно создавать независимо от маслихатов и акиматов, что будет непросто, но, на мой взгляд вполне возможно. Анализ ранее подготовленных проектов законодательных актов о местном самоуправлений позволяет сделать вывод о том, что неудача с их принятием была во многом обусловлена некоторыми концептуальными положениями этих законопроектов.
Например, по моему мнению, неправильным было определение местных сообществ как добровольных объединений граждан, являющихся юридическими лицами( уставы которых разрабатываются инициативными группами населения), органы которых принимают решения, имеющие обязательную силу для их членов, как это было сделано в проекте закона, внесенном в Парламент постановлением Правительства Республики от 8 августа 2000 г.№1216. В результате получались какие то квазиобщественные объединения, в то время как в большинстве зарубежных государств, в которых органы местного самоуправления давно и успешно работают, они являются полноценными органами власти.
Также неверной была, на мой взгляд, попытка придумать для органов местного самоуправления какую-то новую компетенцию, отличную от той что имеют органы местного государственного управления. Очевидно, что местное самоуправление должно, в первую очередь, заниматься именно теми вопросами жизнеобеспечения населения, которое сегодня решают органы местного государственного управления( за исключением их конституционных полномочии), но делать это эффективно.
Наконец, принимая во внимание итоги прошедшего в2001 -2003 годах эксперимента по выборам сельских акимов следует признать ошибочной и попытку ввести местное самоуправление сразу и повсеместно. Очевидно, что «кампанейщина» здесь недопустима. Решение о административно-территориальной единице нужно принимать только тогда, когда есть уверенность в том, что их работа будет успешной.
Ввиду вышеизложенного, предлагается следующая концепция создания местного самоуправления в Республике Казахстан в рамках действующей Конституции.
- Органы местного самоуправления должны создаваться на уровне города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа, с распространением их юрисдикции на территорию соответствующей административно-территориальной единицы. Введение местного самоуправления в более крупных городах, районах и областях в обозримом будущем(пока не приобретем серьезный положительны опыт) неактуально и нецелесообразно.
- Решение о создании органов местного самоуправления в конкретной административно-территориальной единице должно приниматься Главой государства по представлению Правительства Республики, основанному на совместном предложении представительных и исполнительных органов соответствующей области.Принятию решения должно предшествовать тщательные расчеты, подтверждающие экономическую состоятельность будущего самоуправления. Если содержание органов местного самоуправления ляжет дополнительным бременем на государственный бюджет, а местное сообщество не получит никаких экономических преимуществ от их работы, это дискредитирует идею самоуправления в глазах населения.
- Конкретны оббьем полномочии, передаваемых органам местного самоуправления от органов местного государственного управления, а также объемов выделяемых из районного бюджета финансовых ресурсов, необходимых для реализации этих полномочии, должен быть отражен в Уставе местного сообщества, утверждаемой районным маслихатом в соответствии с типовым Уставом, форма которого должна быть определена Правительством Республики.
- Местное сообщество должно иметь собственный бюджет, утверждаемый высшим органом местного самоуправления, а также право на установление дополнительного местного сбора, но только в установленных законом пределах. Без такого дополнительного источника финансирования едва ли удастся сколько-нибудь заметно улучшить жизнь людей и сделать местное самоуправление привлекательным для граждан. А установленные законом пределы нужны для того, чтобы обезопасить население от чрезмерной налоговой нагрузки.
- Структура органов местного самоуправления должна быть максимально простой и эффективной: Высший орган- коллегиальный (7-9 членов),избираемый непосредственно населением путем тайного, прямого, равного и всеобщего голосования сроком на 2-3 года, из числа кандидатов, соответствующих установленным законом квалификационным требованиям. Исполнительный орган -единоличны, избираемый Высшим органом на срок его полномочии, из числа претендентов, соответствующих установленным законом квалификационным требованиям. Необходимость такой структуры органов местного самоуправления обусловлена особенностями менталитета сельских жителей, которые сами эффективный контроль деятельности исполнительного органа осуществлять не могут. Для этого нужен вышестоящий орган, достаточно полно представляющий разнообразные интересы большинства групп и слоев населения местного сообщества.
- Компетенция между органами местного самоуправления должна быть поделена таким образом, чтобы решение всех основных вопросов находилось в ведении высшего органа местного самоуправления. Исполнительны орган должен только исполнять принятые высшим органом решения, обладая для этого полномочиями по заключению трудовых, коммунальных и иных хозяйственных договоров
- Отношения органов местного самоуправления с органами местного государственного управления должны строиться в соответствии с принципами четкого разделения между ними компетенции и невмешательства в дела друг друга.
Полагаю, что создание системы органов местного самоуправления в соответствии с вышеперечисленными принципами позволит эффективно реализовать соответствующие положения Конституции Республики Казахстан без изменения других норм Основного Закона и без создания каких-либо острых политических, экономических или социальных проблем.
Литература
- Конституция Республики Казахстан. (п 1 ст 89, стр35. п 3 ст 89, стр36. п 2 ст 92 стр38)
- Сапаргалиев Г.С. Становление Конституционного права в Казахстане. (стр 121)
- Комментарии к Конституции РК- Сапаргалиев Г.С. - Алматы 2007. (стр 156, 159)