Проблемы законодательного регулирования статуса педагога в Республике Казахстан

В современных условиях реализации Государственной программы развития образования в Республике Казахстан на 2011-2020 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 7 декабря 2010 года № 1118, приобретает новое звучание институт педагога, имеющий достаточно долгий путь своего формирования и развития. Как известно, названная программа рассматривает статус педагога в качестве одного из основных направлений или путей достижения целей, предполагаемых достичь в результате выполнения данного документа. [1] Развитие образования в направлении статуса педагога имеет специфической целью повышение престижа профессии педагога. Как вытекает из Программы, для достижения приведенной цели предстоит решение двух задач: обеспечение системы образования высококвалифицированными кадрами; усиление государственной поддержки и симулирование труда педагогических работников.

Необходимо признать, что решение обеих задач требует системного и комплексного подхода в силу их многовекторности, объемности, значимости и необходимости их сопровождения обеспечительными механизмами. В качестве таких механизмов могут выступать нормы права в соответствующей сфере общественных отношений, а также правовые гарантии, создающие прочную основу для обязательного выполнения субъектами отношений своих обязательств и реализации корреспондирующих прав. Очевидно, что, если анализируемая программа сама по себе является одним их видов актов государственного управления, то вполне логично, что отдельные ее аспекты нуждаются в непосредственном законодательном сопровождении. Данное обстоятельство объективно требует проведения краткого правового экскурса в область форм и уровней регулирования общественных отношений, связанных с педагогической деятельностью.

В целом развитие образования в стране осуществляется на программной основе. Так, в 2000 г. была введена в действие Государственная Программа «Образование», которая функционировала до 2005 года. Затем, на основе анализа, обобщения и оценки достигнутых результатов была сформирована новая Государственная программа развития образования в Республике Казахстан на 2005-2010 годы, утвержденная Указом Президента РК от 11 октября 2004 года № 1459. Примечательно, что в соответствии с названным актом одной из задач в процессе развития национальной системы образования обозначено «повышение социального статуса педагогических работников, совершенствование финансового, кадрового обеспечения системы образования, подготовка менеджеров образования». В качестве ожидаемого результата при решении этой задачи закладывалось усиление государственной поддержки и усовершенствование труда педагогических работников. Одновременно ставилась такая общая задача, «как совершенствование нормативной правовой базы функционирования национальной системы образования на основе дальнейшей демократизации управления образованием». Однако, в ожидаемых результатах формы решения данной задачи не были отражены. Вместе с тем, определенная законодательная работа была осуществлена, но она не затрагивала напрямую вопросы повышения социального статуса педагогических работников.

Справедливости ради необходимо отметить, что в разделе 5 «Основные направления и механизмы реализации Программы» анализируемого акта было приписано следующее: «Образовательные программы будут ориентированы на подготовку полиязычного учителя, владеющего инновационными педагогическими технологиями, навыками поисковой, исследовательской и творческой деятельности, информационными и дистанционными технологиями обучения». Однако каких-либо разъяснений, правовых толкований новым понятиям (полиязычный учитель; навыки исследовательской, поисковой деятельности учителя и т.д.) в законодательном порядке не было дано. Между тем представляется целесообразным их законодательное закрепление постольку, постольку речь идет о таких новых характеристиках педагогической деятельности, которые должны оказать существенное влияние на статус педагога в правовом смысле.

Дальнейшие шаги государства в плане развития института педагога, его статуса мы связываем с Концепцией развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы, утвержденной Указом Президента РК от 25 июля 2006 года №154. В данной Концепции указывается, что предпосылками «развития гражданского общества является появление у граждан экономической самостоятельности при многообразии форм собственности и возрастание статуса человеческой личности». Последние представляется важным в той мере, в какой профессиональный статус, в том числе и педагога, является составной частью статуса человеческой личности в общегражданском понимании. Более того, статус педагога целесообразно рассматривать в гражданско-правовом субъектном смысле в качестве представителя гражданской службы. Иными словами, педагог должен признаваться гражданским служащим, что значительно усиливает гарантии, определяющие его статусные признаки.

Как известно, Закон РК «Об образовании, принятый 27 июля 2007 года, содержит самостоятельную Главу 7 «Статус педагогического работника», где идея об отнесении педагогических работников государственных организаций к категории гражданских служащих нашла свое реальное воплощение (ст. 50). В целом обозначение статуса педагогического работника на законодательном уровне необходимо расценивать как несомненное завоевание в сфере регулирования общественных отношений. Вместе с тем, есть основания полагать, что для полноценного закрепления статуса педагога недостаточно тех общих положений, которые нашли свое отражение в упомянутой Главе 7 3 РК «Об образовании», о чем подробно будет сказано ниже.

Опыт самостоятельного законодательного регулирования статуса педагога в практике стран СНГ имеется. Так, в 2000 г. принят Модельный закон «О статусе учителя». На его основе соответствующий закон принят в Кыргызской Республике (14.01.2001 г.).

Анализ норм как Модельного, так и национального закона КР свидетельствует о том, что восприятие статуса учителя, хоть и способно восполнить имеющийся пробел в исследуемом аспекте правоотношений, все же не исчерпывает проблемы в полном объеме. Понятия «учитель» и «педагог», будучи достаточно близкими, не совпадают в своих отдельных параметрах и особенностях содержательного характера. А это в свою очередь означает, что принятие на основе Модельного закона «О статусе учителя» аналогичного закона в Республике Казахстан не будет являться полновесной реализацией цели, обозначенной в действующей Государственной программе развития образования по следующим соображениям.

Во-первых, понятия «педагог» и «учитель» соотносятся между собой как род и вид. Отнесение понятия «педагог» к категории вида предполагает его более широкую содержательную основу, что подтверждается лексическим анализом рассматриваемых понятий. Понятие «учитель» является производным, составляет часть понятия «педагог», в связи с чем, оно рассматривается как понятие видовое. Так, согласно лингвистическому толкованию: учитель - это наставник, преподаватель; профессор; обучатель; [2, с. 577] педагог - воспитатель. [3, с. 369] Очевидно, что воспитание как процесс может осуществляться как самостоятельно, так и во взаимосвязи с обучением.

Во-вторых, сопоставление структуры Модельного закона со структурой Главы 7 «Статус педагогического работника» ЗРК «Об образовании» свидетельствует о том, что оба акта не содержат нормы, включающей в себя правовые определения основных понятий, имеющих хождение в интересующей нас сфере отношений. Более того, в ст. 1 ЗРК «Об образовании», где дано 61 определение разных понятий, относящихся к образованию, нет определений собственно самих субъектов отношений: учителя, воспитателя, педагога, педагогического работника и т.п. Представляется нелогичным законодательное регулирование статуса учителя или педагога (педагогического работника) в условиях отсутствия определений таковых. Вместе с тем, Модельный закон включает в себя норму «Содержание статуса учителя» (ст. 1), где приведена формула понятия «учитель». Спорность такой конструкции заключается в том, что правовое понятие субъекта отношений и статус субъекта отношений - это разные категориальные ценности, не заменяющие и не восполняющие друг друга. Статус изначально предполагает формулирование определения понятия, на основе которого возможно конструирование статуса постольку, поскольку статус -это совокупность прав и обязанностей, которые носят динамичный характер, а определение -известная база, отличающаяся статичностью и консервативностью.

В-третьих, широта охвата отношений в пределах современной интерпретации социального феномена «педагог» предполагает не только количественные вариации, но и значительные качественные отличия. Их полновесный учет позволит максимально универсализировать нормы, определяющие статус педагога. Так, на наш взгляд, требуют законодательного регламентирования такие понятии, как: педагогическая династия (семья);   педагог  в  поколении;   педагог-новатор;   педагог-экспериментатор; педагог­ исследователь; педагог-наставник; педагог классического типа; педагог-репетитор; педагог-гувернер; педагог-совместитель и т.д. Не нашли еще своего правового закрепления такие явления, как педагогическая школа, преемник педагогической школы и т.д.

В-четвертых, с учетом того, что педагогическая деятельность осуществляется кругом специалистов очень широкого охвата, и направлена в своей доминирующей части на оказание целевого воздействия на процессы формирования человека как личности начиная с младенчества и до достижения возраста социальной зрелости, представляется необходимым законодательное закрепление принципов педагогической деятельности, а также ограничений и запретов в данной сфере.

Изложенное позволяет предложить модель структуры Закона Республики Казахстан «О статусе педагога» в следующем виде. 

Примерная структура Закона Республики Казахстан «О статусе педагога» 

Раздел 1. Глава 1. Общие положения. Законодательство Республики Казахстан в сфере педагогической деятельности. Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем законе. Статья 2. Законодательство о статусе педагога.

Статья 3. Применение в сфере педагогической деятельности правовых норм, имеющих преимущественную силу.

Статья 4. Осуществление педагогической деятельности на лицензионной основе. 

Глава 2. Цели, задачи и принципы. Статья 5. Цели педагогической деятельности. Статья 6. Задачи педагогической деятельности.

Статья 7. Принципы организации и осуществления педагогической деятельности. Статья 8. Соблюдение законности в сфере педагогической деятельности. Статья 9. Осуществление педагогической деятельности на профессиональной основе. Статья 10. Свобода выбора педагогической деятельности.

Статья 11. Соблюдение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, прав и законных интересов юридических лиц при осуществлении педагогической деятельности. Статья 12. Уважение чести и достоинства педагога. Статья 13. Соблюдение профессиональной этики. Статья 14. Преемственность в педагогической деятельности. Статья 15. Толерантность. Статья 16. Гуманность.

Статья 17. Социальная защищенность педагога. Статья 18. Правовая защищенность педагога.

Статья 19. Гарантии соблюдения прав, свобод и законных интересов педагога.

Раздел 2. Статус педагога. Глава 3. Субъекты педагогической деятельности. Статья 20. Лица, осуществляющие педагогическую деятельность. Статья 21. Квалификационные требования, предъявляемые к педагогу. Статья 22. Педагог-учитель.

Статья 23. Педагогическая династия (семья). Педагог в поколении.

Статья 24. Педагог-новатор.

Статья 25. Педагог-экспериментатор.

Статья 26. Педагог-исследователь.

Статья 27. Педагог классического типа.

Статья 28. Педагог-наставник.

Статья 29. Педагог-стажер.

Статья 30. Педагог-совместитель.

Статья 31. Педагог-репетитор.

Статья 32. Домашний воспитатель (гувернер).

Статья 33. Педагог-ветеран труда.

Статья 34. Иные лица, осуществляющие педагогическую деятельность. Статья 35. Права лица, осуществляющего педагогическую деятельность. Статья 36, Обязанности лица, осуществляющего педагогическую деятельность. Статья 37. Ограничения и запреты в сфере педагогической деятельности. Статья 38. Юридическая ответственность педагога. 

Глава 4. Педагогическая школа.

Статья 36. Основания и порядок признания (присвоения) статуса Педагогической школы. Статья 37. Права и обязанности обладателя статуса Педагогической школы. Статья 38. Условия поддержания статуса Педагогической школы. Статья 39. Преемник статуса Педагогической школы. 

Глава 5. Социальная и правовая защита субъектов педагогической деятельности. Статья 40. Право на материальное обеспечение. Статья 41. Право на социальное обеспечение.

Статья 42. Право на обращение в суд за защитой своих прав, свобод и законных интересов. 

Глава 6. Подготовка, повышение квалификации и переподготовка педагогических работников. Статья 43. Подготовка педагогических работников. Статья 44. Повышение квалификации педагогических работников. Статья 45. Переподготовка педагогических работников. 

Глава 7. Контроль и надзор за законностью педагогической деятельности. Статья 46, Ведомственный контроль. Статья 47. Прокурорский надзор.

Статья 48. Участие общественности и неправительственных организаций в контроле за педагогической деятельностью.

 

Литература

  1. Государственная программа развития образования Республики Казахстан на 2011­2020 годы. *-Утверждена Указом Президента РК 7 декабря 2010 года №1118//Каз. правда. 14 декабря 2010 г.
  2. Даль В. Толковый словарь русского языка: Современная версия. - М.: Эксмо - Пресс. 2002.
  3. Словарь иностранных слов. - 14-е изд.. испр. — М.: Рус. яз.. 1987.
Год: 2011
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция