Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан не наделен правом изменять решения государственных органов, он может только концентрировать внимание на тех требованиях, которые выдвигаются в жалобах, убеждать государственные органы изменить их прежние решения. Омбудсмен лишь информирует об ошибках, пробелах, различного рода нарушениях, но не решает вопросы по существу. Он напоминает администрации об обязанностях перед членами общества, испытывающими дискомфорт при общении с административными органами. Омбудсмен лишен государственно-властных полномочий и не может самостоятельно восстановить попранные права человека и гражданина. Следовательно, восстановить положение заявителя может только аппарат исполнительной власти, либо Парламент, если это касается несовершенства законодательный актов. Если обращение к органам исполнительной власти неэффективно, Уполномоченный по правам человека вносит соответствующую информацию в отчет, направляемый Президенту и Парламенту Республики Казахстан.
В соответствии с пунктом 25 Положения об Уполномоченном по правам человека по результатам проверки обращений омбудсмен вправе направить должностному лицу, действиями (бездействием) которого нарушены права и свободы заявителя, рекомендации относительно мер, которые надлежит принять для восстановления нарушенных прав. [1]
Одним из основных недостатков в работе государственных органов по запросам Уполномоченного являются: предоставление неполных ответов, в которых не содержится запрашиваемая информация, немотивированных ответов.
На протяжении пяти лет деятельности Уполномоченного по правам человека в РеспубликеКазахстан с помощью его рекомендаций и запросов права заявителей были восстановлены органами прокуратуры в случаях неправомерного возбуждения, прекращения или отказа в возбуждении уголовных дел. Кроме того, в сотрудничестве с Генеральной прокуратурой Республики Казахстан были восстановлены права, нарушенные сотрудниками акиматов, правоохранительных органов, уголовно-исполнительной системы, органов таможенного контроля, работниками медицинских и строительных организаций.
В числе государственных органов, восстановивших права граждан по запросам института омбудсмена, также находится Верховный Суд Республики Казахстан.
Большая часть положительно решенных совместно с Комитетом по судебному администрированию при Верховном Суде Республики Казахстан обращений касается длительного неисполнения решения суда, вместе с тем права заявителей восстанавливаются и в других случаях.
Более эффективной стала совместная проверка фактов, изложенных в обращениях граждан по вопросам возбуждения, прекращения, расследования уголовных дел, неправомерных действий сотрудников правоохранительных органов.
При работе с обращениями граждан встречаются также случаи, когда в результате расследования, проведенного учреждением Уполномоченного по правам человека, восстанавливается право заявителя на получение информации, однакоего основная просьба не может быть удовлетворена, так как полученные материалы не подтверждают факта нарушения прав заявителя.
Важной формой реагирования являются рекомендации Уполномоченного по правам человека, которые могут содержаться в экспертных заключениях, информации о результатах мониторинга посещения специализированных учреждений, обращениях к государственным органам.
В соответствии с пунктом 21 Положения об Уполномоченном по правам человека в случаях, имеющих, по мнению Уполномоченного, большое общественное значение, он вправе направить свое обращение непосредственно Президент, Парламенту или Правительству Республики Казахстан.
В 2007 г. было подготовлено два обращения Уполномоченного по правам человека в Правительство РК - по вопросу окончательной отмены смертной казни в Республике Казахстан и поддержки инициативы Итальянской Республики о введении всеобщего моратория на смертную казнь, представленного на рассмотрение Совета Безопасности ООН; и по итогам мониторинга прав человека в Алматинской области. [2]
К актам реагирования Уполномоченного по правам человека относятся рекомендации, направляемые в адрес государственных органов. В рассматриваемом периоде рекомендации наиболее часто направлялись в Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде Республики Казахстан Комитет по миграции, Министерство труда и социальной защиты населения, в Министерства здравоохранения, юстиции, акиматы.
Рекомендации касались вопросов обеспечения прав детей, осужденных, трудовых прав, права на охрану здоровья, на обращение в государственные органы, на всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств, необходимых для правильного разрешения уголовного дела.
В соответствии с Положением об Уполномоченном по правам человека, должностное лицо, получившее рекомендации Уполномоченного, обязано в течение одного месяца со дня их поступления рассмотреть рекомендации и направить сообщение о результатах рассмотрения. Однако не всегда ответы на рекомендации Уполномоченного направляются за подписью надлежащего должностного лица.
Проблемными вопросами, связанными с исполнением рекомендаций Уполномоченного по правам человека, являются непредставление информации по постановленным вопросам, отсутствие внимания к приводимой в рекомендациях аргументации.
В соответствии с Положением об Уполномоченном по правам человека, утвержденным Указом Президента Республики Казахстан от 19 сентября 2002 г. №947, омбудсмен осуществляет свою деятельность с помощью Национального Центра по правам человека, который является его рабочим органом В 2008 году учреждение работало со штатной численностью 14 человек, из которых 3 (специалисты по бухгалтерским и хозяйственным делам и делопроизводитель) не занимаются правозащитными функциями.
В своей деятельности при осуществлении наблюдения за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, Уполномоченному по правам человека трудно обойтись без аппарата, который необходим для обеспечения их деятельности. Как отмечает М.С. Башимов, в разных странах аппарат может называться по-разному (секретариат, бюро, управление, национальный центр), но главное, что он осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного по правам человека. [3]
Особого внимания оебует вопрос расширения штата аппарата Уполномоченного и улучшение материального положения института, без которого невозможно полноценное выполнение возложенных на омбудсмена функций.
Во всех странах мира, за исключением некоторых стран постсоветского пространства, омбудсмен формирует и возглавляет бюро или офис, штат которого он определяет, как правило, самостоятельно в пределах выделенного бюджета. Обычно офис омбудсмена состоит из нескольких специализированных отделов и штата следователей, а также необходимого технического персонала. Практика работы омбудсменов ряда государств, например, Литвы, Кыргызской Республики, Азербайджана, Армении, Грузии, Узбекистана, Чехии, Словакии, Венгрии, Эстонии, показывает, что, несмотря на небольшую численность населения и территорию этих стран, штат офисов составляет не менее 50 человек, что считается оптимальным вариантом полноценной деятельности аппаратов омбудсменов.
При этом если штат офиса омбудсмена Испании достигает 180 человек, омбудсмена Греции -140, то в ряде стран СНГ - Российской Федерации, Украине - число сотрудников составляет 250. В Швеции штат работников только Национального Парламентского омбудсмена составляет 50 человек, тогда как, кроме основного омбудсмена имеются несколько других, например по борьбе с этнической дискриминацией - со штатом сотрудников около 40 человек. В малочисленных государствах штат аппарата омбудсмен составляет около 50 человек без учета региональных представительств. [4]
Восстановление нарушенных прав конкретного гражданина ценно тем, что это стимулирует пересмотр практики деятельности государственного учреждения, допустившего нарушение права человека.
Работа с жалобами, прием граждан - первостепенная составляющая деятельности института, позволяющая совершенствовать деятельность государственных органов в целях создания системы надлежащего администрирования.
Практика обращений граждан различна: личный прием, письменные обращения, звонки, по факсу. Все обращения, даже не имеющие подписей и поступившие через интернет принимаются в производство, и по каждому проводится конкретная работа.
Помимо работы с обращениями Национальный центр по правам человека осуществляет большой объем экспертно-аналитической работы: подготовку периодических отчетов о деятельности Уполномоченного, а также ежегодного специального тематического отчета; участие в подготовке страновых отчетов, что предполагает активизацию работы по проведению мониторинга и предоставлению в комитеты и международные организации достоверной и объективной информации по всем направлениям правозащитной деятельности;
К выводу о необходим ости расширения штата и усиления (повышения) его статуса пришли также международные эксперты, работавшие с Национальным центром по правам человека в рамках Программы двухстороннего партнерства казахстанского, испанского и греческого омбудсменов «Усиление учреждения омбудсмена в Казахстане», финансируемого Европейским Союзом. Аналогичного характера рекомендации были выработаны на прошедшей 16-17 мая 2006 года в Сенате Парламента Республики Казахстан международной конференции «Устойчивое развитие прав человека в з :ловиях эффективно действующего института омбудсмена».
Вместе с тем, рекомендовано рассмотреть возможность создания региональных центров, поскольку нередко заявители запрашивают информацию о местных представительствах, в которые они хотели бы обратиться.
Таким образом, в условиях малочисленного штата обеспечить полноценное и оперативное реагирование на сообщения о нарушениях прав человека, а также отследить процесс наказания виновных в нарушении прав должностных лиц. полноту выполнения рекомендаций Уполномоченного, продолжить работу, если рекомендация не была выполнена, очень сложно и, иногда ввиду большой загруженности сотрудников в ущерб качеству.
Невозможным в условиях ограниченного штата сотрудников становится и выполнение других не менее важных функций: регулярное посещение регионов, мониторинг сообщений в средствах массовой информации, совершенствование законодательства.
Реализация возросшего объема работы штатом Национального центра из 14 человек, в котором 1 - руководитель, 5 - технических сотрудников, затруднена. Следует отметить высокую текучесть кадров по причине отсутствия перспективы карьерного роста. Так, за 5 лет работы учреждения из его штата уволилось 40 человек, из которых 5 в отчетном году. 28 из них причиной увольнения указывали низкую оплату труда. Вместе с тем, во исполнение поручения Главы государства, данного Правительству в январе 2008 года, при принятии закона о трехлетнем республиканском бюджете, Парламентом было поддержано предложение об увеличении численности штата учреждения Уполномоченного на 17 единиц, которые предназначены для открытия представительств Уполномоченного в областях и городах Астане, Алматы и Байконыре. [5]
Безусловно, положительным фактом представляется принятое решение о создании представительств Уполномоченного в городах республиканского значения и областных центрах. Вместе с тем, нельзя не сказать и о том, что в условиях малочисленного штата обеспечить на должном уровне полноценное и оперативное реагирование на сообщения о нарушениях прав человека представляется весьма затруднительным. В этой связи считаем обоснованным увеличение штата сотрудников аппарата до 50 человек, что является оптимальным количеством, апробированным опытом функционирования офисов омбудсменов других стран. Тогда как Уполномоченный должен иметь достаточный, как с точки зрения числа, так и квалификации, штат сотрудников, который должен соответствовать охватываемой им территории и количеству лиц, которые могут обратиться за его услугами. Как отмечает С.Мектепбаева, специалист отдела гражданских и политических прав аппарата Уполномоченного по правам человека, «расширение возможностей отечественного института Уполномоченного может быть обеспечено и через элементарные количественные возможности, посредством увеличения числа сотрудников аппарата». [6]
В настоящее воемя учреждение Уполномоченного испытывает серьезные сложности в подборе персонала, поскольку специфика работы предполагает не только знание законодательства, согласно квалификационным требованиям, но и наличие специфических знаний, международных принципов и стандартов.
Повышение уровня должностей государственных служащих учреждения Уполномоченного с категории «С» до категории «В» также послужит эффективной деятельности аппарата. Повышение статуса служащих Национального центра отвечает логике Указов Президента Республике Казахстан, касающихся деятельности Уполномоченного и Национального центра, которые осуществляют функцию наблюдения за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами. Повышение категории даст возможность Уполномоченному вкладывать в содержание отношений с иными государственными органами более весомое рекомендательное значение. Категория государственных служащих - один из оценочных критериев статуса учреждения Уполномоченного для государственных органов и международных организаций. В данный период работы Национальный центр по правам человека не располагает возможностью предложить потенциальным работникам карьерный рост и поэтому работники государственных органов не принимают приглашения их на работу в Центр. Также, находясь в категории «С» Национальный центр по правам человека не имеет возможности отбора грамотных сотрудников, имеющих достаточный опыт работы в судах, министерствах, правоохранительных органах, поскольку движение по горизонтали не является привлекательным для государственных служащих, уже имеющих солидный опыт работы и перспективы роста в своем учреждении.
На начальном этапе формирования института Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан возникла необходимость его децентрализации, поскольку немногочисленная центральная служба Уполномоченного не в состоянии эффективно разрешать гражданские жалобы в стране, насчитывающей 15 млн. человек. В 2004 г., когда в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2004 г. №1474 «О дальнейшем совершенствовании системы защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина», была расширена компетенция Уполномоченного по правам человека ему, к сожалению, было отказано создавать свои представительства в регионах, а также в городах Алматы и Астане. Ж.Д. Бусурманов считает, что Правительство «при рассмотрении этого вопроса выступило стороной, радеющей больше чем кто-либо, за сохранность государственного бюджета. При этом оно абсолютно не сочло нужным учитывать мнение общества и граждан, которые больше заинтересованы, как раз, в приближенности и доступности правозащитных институтов (в виде представительств Уполномоченного по правам человека) по месту жительства. С одной стороны, это позволяло им рассчитывать на оперативное реагирование Уполномоченного на факты нарушения прав человека. С другой - позволяло им избежать больших финансовых затрат и издержек, связанных с гостиничными расходами, проездом в столичный центр». [7] Из сказанного видно, что доводами против создания филиальных отделений института омбудсмена могут являться лишь прагматические соображения экономии государственных средств, но не доказательства несостоятельности самой идеи. Аргумент экономии недопустимо использовать при обсуждении проблем прав человека, ибо экономия здесь породит громадные потери человеческих и материальных ресурсов. Ценность публичной деятельности омбудсмена нельзя измерять рыночными категориями.
Институт омбудсмена отличает высокий уровень публичности (гласности). Доклады Уполномоченного по правам человека, которые являются одной из форм его деятельности, должны быть доступными для граждан. Эти доклады, к примеру, могут распространяться большими тиражами и продаваться в газетных киосках. В зарубежных государствах омбудсменовские отчеты перед парламентом являются настольной книгой для парламентариев, политиков, судей, государственных служащих. Помимо того, что выступления омбудсмена, его доклады и брошюры выполняют важную информационную и образовательную роль, апелляция Уполномоченного по правам человека к общественному мнению - это серьезное «оружие», направленное против тех государственных органов, которые игнорируют его предложения.
Большое значение имеет задача повышения образовательного уровня и квалификации сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека в Казахстане. Продолжилась практика участия сотрудников учреждения Уполномоченного в образовательных правозащитных программах, среди которых уже традиционным стало обучение в институте им. Р.Валленберга по правам человека и гуманитарному праву (Лунд, Швеция), в ходе ежегодной летней программы Канадского фонда пс правам человека, а также в ходе программы «Международные визитеры», организованной Государственным департаментом США.
Итак, взаимодействие Уполномоченного по правам человека с государственными органами по обеспечению реального восстановления прав граждан способствует эффективному использованию возможностей системы государственной защиты прав человека, и, в целом, улучшению ситуации с соблюдением прав человека. Однако анализ реагирования государственных органов на запросы и рекомендации Уполномоченного по правам человека свидетельствует о наличии таких нарушений, как направление ответов не на поставленные вопросы, несоблюдение сроков представления ответов, отсутствие мотивировки в ответах.
Национальный центр по правам человека, аппарат Уполномоченного оказывают информационно-аналитическое, организационно-правовое обеспечение деятельности омбудсмена. Однако, в целях повышения эффективности работы, полноты выполнения рекомендаций Уполномоченного, оперативного pea ирования на сообщения о нарушениях прав человека, необходимо увеличить штат данного института. Развитие материально-технической базы института омбудсмена также является фундаментом и залогом его успешного функционирования на ниве правозащитной деятельности.
Литература
- Указ Президенте, Республики Казахстан «Об учреждении должности Уполномоченного по права человека в Республике Казахстан» от 19 сентября 2002 года №947/1САППРК. - 2002. -№30. - С. 328.
- Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в 2007 году // ombudsman. kz
- Башимов М.С Аппараты омбудсменов мира // Вестник КазНУ. Серия «международные отношения и международное праве 2002. -№2(8). - С. 65-71,
- Национальные омбудсмены. Свод правовых положений (по состоянию на 01.01.1998). - Варшава, 1999. - С
- Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека за 2008 год // ombudsman, kz
- Мектепбаева С, Перспективы института омбудсмена // Юридическая газета. -2004. -21 июля.
- Бусурмано- Ж.Д. Евразийская концепция прав человека. - Монография. — Алматы: КазГЮУ, 2006. -С 481.