Анализ реализации политических реформ в Казахстане в условиях модернизации политической системы будет неполным без важнейших компонентов конституционного механизма государства, одним из которых является вертикаль исполнительной власти, возглавляемая Правительством Республики Казахстан.
В Казахстане происходят процессы, свидетельствующие о сокращении сфер деятельности исполнительной власти в экономике, социальных отношениях и др. Но это не дает оснований для утверждений об умалении роли исполнительной власти в функционировании политической системы страны. Известно, что общественное производство требует регулирование со стороны исполнительной власти в целях обеспечения управляемости общественных отношений во всем их многообразии.
Достоверен также вывод об изменении форм и методов осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов. Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более многообразными и гибкими. Правительство согласно ст. 64 Конституции 1995 г осуществляет руководство системой исполнительных органов государства. Отметим, что концепция исполнительной власти, воспринятая Основным Законом страны, принципиально отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции 1993 г. Суть новизны состоит в том, что отныне Президент не возглавляет единую систему исполнительной власти Республики (ст. 75 Конституции 1993 г.). Идея отделения исполнительной власти от законодательной и судебной нашла свое выражение в выделении в Конституции 1995 г. самостоятельного раздела "Правительство". Помимо данного раздела компетенция, порядок организации и деятельности данного органа регулируется Конституционным законом "О Правительстве Республики Казахстан "от 18 декабря 1995 г.
В конституционной характеристике Правительства последовательно выражены основные прерогативы исполнительной власти в рамках принципа разделения властей, - самостоятельность и ответственность Правительства в разработке основных направлений социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организации их осуществления. Организует и руководит деятельностью Правительства Республики Казахстан, персонально отвечает за его работу Премьер-министр.
В соответствии с национальным законодательством Правительство образуется Президентом Республики в составе Премьер-министра, заместителей Премьер-министра, руководителя Аппарата Правительства, министров, председателей комитетов Республики. Высший исполнительный орган страны действует в пределах срока полномочий Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом Республики. Правительство Республики исполняет свои обязанности до утверждения нового состава Правительства Республики.
Президенту предложения по структуре и составу Правительства, речь идет о формировании системы органов государственной власти, призванной обеспечивать фактическую и юридическую реализацию исполнительной власти на всей территории Казахстана. Также Премьер-Министр вносит предложения Президенту об образовании, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, по кандидатурам для назначения на должность Руководителя Аппарата Правительства и других руководителей. Здесь же заметим, что в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан входят местные исполнительные органы, обеспечивающие проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий. Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и Правительства Республики. Законодательство предусматривает, что акимы областей, города республиканского значения и столицы назначаются HI должность Президентом Республики по представлению Премьер - Министра.
Анализ положений Конституции, а также Конституционного закона "О Правительстве Республик* Казахстан" позволяет сделать вывод о том, что исполнительная ветвь власти самостоятельна и независима в отношениях с законодательной и судебной властями. Здесь следует согласиться с французским ученым Р. Драго, который отмечает: "В сфере своей деятельности администрация должна быть независимой, ибс полная самостоятельность действия является залогом эффективности" [ 1, с.43].
Правительство РК, по Конституции 1995 года, выступает по сути дела «президентской командой Сами функции главы государства у Президента неотделимы от его функции главы исполнительной власти. Формально таким статусом он не обладает, но фактически в руках у Президента все важнейшие рычаги государственного управления. Хотя при этом, как гласит пункт 2 статьи 47 Конституции. «Президент не несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей...*1 По мнению казахстанских конституционалистов, «столь неуклюжая формулировка конституционном нормы создает двусмысленное положение, ведь основополагающий принцип права - это корреспонденции прав и обязанностей» [2,с.36].
Отметим, что Конституция 1995 года стремится исключить коллизии между Президентом I Премьер-министром. Президент обладает конституционным правом освобождать от должности, как Премьер-министра, так и членов Правительства без согласия Парламента (п.п. 3 ст.44, п.п.7 ст.70).
Анализ конституционного законодательства позволяет утверждать, что правовое поле длі самостоятельной политической деятельности у Премьер -Министра ограничено. В этом плане, достаточно широкие возможности у Президента в сфере кадровой политики. Разделы Конституции, посвященные органам государственной власти, пронизывает мысль о единстве Президента и Правительства - в плане политическом - и об их четкой субординации - в административном. Стремление во что бы то ни стали избежать двоевластия внутри исполнительной ветви государственной власти вполне объяснимо. Этим обусловливается наделение Президента правом единолично определять «основные направлена внутренней и внешней политики государства « (п.1 ст.40).
Тем не менее, было бы не правильным умалять роль и значение Правительства в функционировании политической системы. Оно наделено достаточными для эффективной реализация исполнительной власти функциями и полномочиями. В соответствии с законодательством Правительств разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, era обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществлен г: разрабатывает и представляет Парламенту республиканский бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение бюджета; вносит в Мажилис проекты законов и обеспечивает исполнение законов; организует управление государственной собственностью; выполняет иные функц; возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента и др.
Заметим, что в отличие от компетенции Парламента, Конституцией предусмотрен открыты! перечень полномочий Правительства, которое "выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента". Кроме того, из вышеуказанного перечня видно, что предмет и сфера деятельности органов исполнительной власти отличается от деятельности органов других ветвей власти. Основное назначение Правительства - это организация исполнения актов законодательном власти и других нормативных актов. Функция исполнительной власти "состоит в осуществлений управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом или его представительными органами" [3, с. 122].
Современный этап функционирования органов исполнительной власти связан с постепенным переходом к компактному Правительству с четкой системой балансов прав и ответственности, подотчетности и подконтрольности каждого органа. С учетом достигнутого и новых перспектив развит?:* требуется дальнейшее реформирование исполнительной власти, основными направлениями которое остаются децентрализация власти, а также упорядочение и повышение эффективности систем государственного управления.
В этом русле представляется приоритетным сокращение излишне большего числа государственных функций на центральном уровне власти, передача части полномочий местным органам Структура Правительства должна быть выстроена в соответствии с приоритетами государственной политики, а министерств - на основе четкого функционального распределения по типам государственных функций.
Как свидетельствует практика, органы исполнительной власти еще не утвердили в качестве стратегической линии своей деятельности защиту и охрану конституционных прав и свобод граждан. В их деятельности превалируют вопросы административно-хозяйственного и финансового характера. Нельзя игнорировать конституционное положение о том, что права и свободы граждан являются непосредственно действующими. Именно они определяют смысл, содержание и реализацию законов и в этом заключается деятельность исполнительной власти в центре и на местах.
Судебная система Республики Казахстан. Основные позиции, касающиеся конституционной характеристики судебной системы Казахстана, ее роли в укреплении политической системы и формировании институтов гражданского общества основываются на анализе объективных условий современного Казахстана и попытке осмысления динамики судебного реформирования в контексте политической модернизации страны.
Структура судебной власти Казахстана охватывает систему судов общей и специальной юрисдикции. Само понятие судебной системы рассматривается как совокупность: судебных учреждений государства, основанных на единых принципах организации и деятельности, связанных единством целей и задач, с четко обозначенной компетенцией каждого звена, позволяющей выделить высший суд.
В Республике Казахстан систему судов составляют Верховный Суд и местные суды. К последним относятся областные и приравненные к ним суды (городские суды столицы и городов республиканского значения, специализированный суд - Военный суд войск Республики Казахстан и др.), районные и приравненные к ним суды (городские, межрайонные, специализированные суды - военные суды гарнизонов, экономические суды, административные суды).
Анализ действующего законодательства в области судоустройства и судопроизводства дает основания для вывода о том, что принципиальные положения, определяющие роль и место судебной власти в политико-правовой системе, а также процедуру отправления правосудия и проблемы правового статуса судейского корпуса, обрели законодательное закрепление. Решающие шаги в этом направлении уже реализованы. Это - принятие Указа Президента Республики Казахстан «О мерах по усилению независимости судебной системы Республики Казахстан» и Конституционного Закона «О судебной системе и статусе судей в РК».
Положения Конституции Республики Казахстан 1995 года, позволяют выделить следующие основные признаки судебной власти:
- является ветвью единой государственной власти, закрепленной конституционно. В связи с этим не совсем обоснованно определять ее видом государственной деятельности. Многие государственные органы выполняют деятельность, не совсем укладывающуюся в природу ветвей власти (например, Конституционный совет, прокуратура).
- принадлежность судебной власти только специальным государственным органам - судам, учрежденным в порядке, установленном Конституцией.
- независимость судебной власти, которая предлагает ее организационную, функциональную и финансовую самостоятельность.
Независимость этой власти означает ее неподчиненность другим государственным органам: Президенту Республики Казахстан, Парламенту Республики Казахстан, Правительству Республики Казахстан. В то же время не существует абсолютной, полной независимости судов, так как они должны подчиняться требованиям Конституции Республики Казахстан и других законодательных актов. Незаконные решения суда может отменить только суд, другие государственные структуры данным правом не обладают.
Все носители судебной власти призваны действовать в относящемся к их юрисдикции правовом пространстве в качестве потенциальных защитников Конституции, хранителей законности и гражданского мира. В то же время независимость судебной власти не означает ее полной оторванности от других ветвей власти. Вместе они составляют единый конституционный механизм государственной власти. Единство последнего предполагает, что суды, наряду с законодательным и исполнительными органами, руководствуются и применяют в своей деятельности одну и ту же Конституцию, одно и то же законодательство, взаимодействуют с ними с использованием системы сдержек и противовесов.
Исполнительная власть, которая до недавнего времени занималась материально-техническим, организационно-кадровым и финансовым обеспечением деятельности судов, сейчас утратила свое прямс* монопольное влияние на них, хотя говорить о полной независимости судебной власти от исполнительной было бы поспешным. В частности, косвенная зависимость продолжает сохраняться из-за участи Министра юстиции в процедуре назначения судей, а представителей органов юстиции - в составе Квалификационной коллегии юстиции в органе, занимающимся отбором судейских кадров и рекомендацией для назначения на должности.
Судебная власть, не занимаясь законодательной и управленческой деятельностью, оказывает свсе влияние на законодательные и исполнительные органы. Это выражается в том, что суды, при разрешена конкретных дел вправе не применять противоречащие Конституции и законам нормативные правовьк акты законодательной и исполнительной власти. Они могут обращаться в Конституционный Совет і признании неконституционными законов и нормативно-правовых актов центральных исполнительньд органов, ущемляющих конституционные права и свободы граждан, а также в пределах своей компетенцм отменять действие подзаконных нормативных актов.
Следует отметить, что в становлении судебной власти в Казахстане как самостоятельной ветая имеется ряд актуальных проблем:
- отсутствие соответствующего кадрового и ресурсного обеспечения плохая продуманность намеченных изменений в судебной системе;
- зависимость судов территориальных властных структур; втягивание органов правосудия в разрешение политически проблем;
- несоответствие отраслевого законодательства конституционному;
- нерешенность на законодательном уровне проблем управляемости в рамках самой судебной системы и др.
Как известно, важнейшим принципом судебно-правовой реформы является конституционна законность, т.е. неукоснительное соблюдение Конституции и основанных на ней законов. В этом пл. приобретают значимость наряду с самой проблемой правосудия вопросы взаимодействия судебной власти Конституционного Совета Республики в процессе осуществления и развития конституционн законодательства.
Полагаем, что необходим такой уровень законодательной регламентации полномочий судебной власти, который бы соответствовал роли суда как регулятора отношений между субъектами общества правовом государстве. Конституционные положения о санкционировании судом ареста и содержании ir стражей, о возможности лишения кого-либо имущества только по решению суда, должны нал отражение в отраслевом законодательстве. К этому Казахстан подводят и его международн обязательства. Эффективная судебная защита конституционных прав и охраняемых законом интер личности, юридического лица и самого государства, актуализирует необходимость совершенствов процессуального, административного и других отраслей законодательства.
Изложенные выше проблемы и направления реформирования судебной власти конкре отражены в Послании Президента народу Казахстана [4]. Принятие новых законодательных акт корректировка имеющихся законов, направленных на повышение статуса судебной власти - необходима условие комплексной политической модернизации механизма государственной власти.
Конституционный Совет представляет собой один из основных государственных орган республики, составную часть ее государственного механизма, в силу чего формирова-Конституционного Совета, его состав и порядок функционирования приобретает особое значение.
В Конституции Республики Казахстан Конституционному Совету посвящен специальный раздел в котором закреплены его полномочия, порядок образования и деятельности.
Особенностью формирования Конституционного Совета является участие Президента Председателей палат Парламента. Конституционный Совет состоит из семи членов, полномочия котор*-длятся шесть лет и не подлежат возобновлению. Право назначения Председателя и двух членов Со принадлежит главе государства, двух назначает председатель Сената Парламента и двух - председа~ Мажилиса Парламента. Поскольку в законодательстве не регламентирован порядок назначения члег Совета, то можно утверждать, что эти действия носят дискреционный характер, то есть Президент председатели Палат Парламента формируют состав Совета своими единоличными решения: руководствуясь при этом собственными политическими соображениями. Половина членов Сс~ обновляется каждые три года. В данном случае применяется принцип ротации, который позвс избежать резких изменений в составе данного органа и обеспечивает определенную стабильность преемственность в его работе.
Такая модель формирования органа конституционного контроля применяется в ряде зарубежных государств. Это по идее должно способствовать независимости Конституционного Совета. Депутаты обеих палат Парламента не выбирают членов Конституционного Совета, что является гарантией независимости от Парламента. Председатели Палат Парламента назначают четырех членов Конституционного Совета против трех человек назначаемых Президентом Республики Казахстан, иначе говоря, Председатели Палат Парламента назначают большинство членов Конституционного Совета, что гарантирует независимость от Президента.
Поставленные задачи Конституционный Совет Республики Казахстан рассматривает и разрешает только по обращению: Президента Республики Казахстан, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер - Министра. Конституционный Совет также рассматривает обращения судов в случаях установленных в Конституции.
Вопросы, связанные с выборами рассматриваются Конституционным Советом в плане или в порядке толкования Конституции Республики Казахстан. Изменения и дополнения принятые в Конституцию Республики Казахстан предусмотрели изменения в рамках полномочий депутатов Сената и Мажилиса Парламента соответственно с четырех до шести и с четырех до пяти лет, что породило вопрос о сроках полномочий уже избранных депутатов обеих Палат Парламента Республики Казахстан.
Таким образом, суды становятся субъектами обращения в Конституционный Совет по вопросу конституционности или неконституционности законов республики и иных нормативных правовых актов. Также полагаем, что в Республике Казахстан есть предварительный выборочный (по усмотрению субъектов обращения) конституционный контроль в отношении законов, а также последующий конституционный контроль за конституционностью законов и иных нормативных правовых актов. Последующий контроль говорит о широких возможностях судов Республики, с учетом доли совокупности законов в общей совокупности всех нормативно-правовых актов.
В целом, исходя из изложенного, а, также учитывая мировую практику, следует отметить, что наибольшую эффективность может обеспечивать сочетание предварительного и последующего конституционного контроля. Существенное же сужение полномочий по осуществлению последующего контроля у Конституционного Совета сильно снижает правовую ценность Совета как гаранта обеспечения конституционных основ политической системы Казахстана. Пределы конституционного контроля точно определены в Конституции Республики Казахстан. Со временем, статус конституционного контроля должен претерпеть изменения и дополнения. На наш взгляд, не только законы должны быть предметом рассмотрения в Конституционном Совете.
Конституционный контроль в некоторых странах имеет достаточно широкое понимание. Толкование и защита конституции может опираться лишь на понимание права. Конституционные суды других стран практикует отмену законоположений как несовместимых с принципом «правового государства», без определения при этом, каким конкретным нормам Конституции эти положения противоречили. На практике при рассмотрении судом дел могут встретиться нормы законов и иных нормативных и правовых актов требующие подтверждения Конституционным Советом Республики их соответствия Основному Закону. В Конституции довольно удачно сочетается в этом случае конституционный контроль и судебный контроль. За время существования Конституционного Совета было рассмотрено немало обращений судов такого рода, ряд обращений судов были признаны обоснованными. Эта мера судебного обращения в Конституционный Совет хорошо способствует процессам построения правового государства в Республике Казахстан. По своему юридическому значению обращения судов достаточно уникальны. Их можно рассматривать в качестве элементов последующего контроля [5, с.9].
Конституционный Совет Республики Казахстан дает официальное токование норм Конституции Республики Казахстан. Обращения по вопросу дачи официального толкования норм Конституции Республики Казахстан достаточно распространенная практика. Толкование норм Конституции необходимое явление, тем более профессиональное, квалифицированное официальное толкование. Закрепление за Конституционным Советом исключительного права толкования норм Конституции способствует укреплению конституционной законности и рассматривается как мера конституционного контроля, применяемая для защиты Конституции.
Подводя итоги анализа механизма государственной власти как составной части политической системы Республики Казахстана, следует отметить, что только народ является источником государственной власти. Механизм публичной власти материализуется не только в государственной власти. Публичная власть шире понятия «государственная власть». Государственные органы, осуществляют (народную власть) публичную власть «особого рода» и она не совпадает с обществом, что важно для уяснения сущности политической системы. В систему публичной власти в широком смысле входят и другие элементы политической системы: общественные организации и объединения (партии, союзы, движения, организации общественного самоуправления и самодеятельности и др.), выступающие как организации непосредственно самого общества. Заслуживает внимания позиция Дмитриева Ю.А.. который отмечает, что отличительной чертой государственной власти в демократическом правовое государстве являются правовые рамки его функционирования. Государственная власть может осуществиться только в форме, установленной законом [6, с.32].
Сущность демократического механизма государственной власти заключается в подчиненности праву, в подзаконноең трех ветвей власти, очевидно, что обособление властей является необходимым предположением правового государства. Только благодаря такому обособлению ... в лице подзаконны властей, государство является правовым субъектом, лицом публичного права [7, с. 17]. Это важная предпосылка стабильного развития политической системы любого демократического государства.
Литература
- Калиев Н. Парламент и политические партии: проблемы взаимодействия // Евразийское сообщество. - 2004.-№ 1(45). -С. 14-22.
- Баймаханов М.Т., Аюпова З.К, Ибраева А.С. Становление правового государстваIконституционной процесс в Республике Казахстан: Монография. - Алматы: КазГЮА, 2001.
- Ковачев Д.А. Принцип разделения властей в конституциях государств Восточной Европы. Конституционные реформы в государствах СНГ. - СПб, - С122.
- Послание Президента Республики Казахстан к народу Казахстана от 18 февраля 2005 года «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации» / Президент Парламент - Астана: Парасат Элем!, 2005.
- Бейбитов М Роль и значение Конституционного Совета Республики Казахстан в обеспечении конституционности нормативно-правовых актов// Тураби, -№ 1. - С. 9.
- Дмитриев Ю.А. Соотношение понятий политической и государственной власти в условиях формирования гражданского общества // Государство и право, -№ 7.- С. 32.
- Гессен В.М. Теория правового государства. - СПб., 1912. - С. 17.