Некоторые теоретико-правовые проблемы местного государственного управления и самоуправления.

Мировой опыт в области создания теории местного управления, изучение законодательства и практики государственного строительства является очень ценным для Казахстана и других постсоветских стран. Во многих зарубежных странах местное управление является важнейшим звеном государственного управления. Местное управление осуществляется выборными органами и исполнительным аппаратом. Руководители органов местного управления обычно наделяются широкими полномочиями. Законодательство ряда зарубежных стран подразделяет полномочия органов местного управления на обязательные и необязательные. К обязательным относятся вопросы, которым обычно придается общегосударственное значение, необязательными являются полномочия, которые реализуются по собственному усмотрению самих местных органов.

Сущностное наполнение системы самоуправления различных стран и ее генетические особенности зависят от господствующей у законодателей теории местного самоуправления. Однако при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые специфические признаки, свойственные ему и отличающие его от центральной правительственной власти.

• Различие в характере власти. Как уже отмечалось, государственная власть есть власть суверенная, верховная, органы же местного самоуправления действуют в порядке и в пределах, указанных ей центральной властью.
• Разграничение сфер компетенции и властей центральных и местных, т.е. определение круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно.
• Относительно самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте, обладающем правами по государственному управлению, если ему не предоставлены те или иные средства для осуществления своих функций.
• Наличие территориально-ограниченного выборного принципа; в то же время этот признак свойственен и центральной верховной власти, в связи с чем не может служить для разграничения двух понятий.

В Европе понятие «самоуправление» появилось в конце XIX - начале XX века, понимаемое, главным образом, как управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы без вмешательства со стороны иной власти.

Местное самоуправление гарантируется законодательством практически всех зарубежных стран, что зафиксировано Европейской хартией местного самоуправления, конституциями ФРГ, Австрии, земельными законами Швейцарии и отдельными законами Британии и США. Практически везде местному самоуправлению предоставлены относительно широкие компетенции.

Важно подчеркнуть, что самоуправление как участие граждан в управлении может успешно функционировать только в том случае, когда уже существуют элементы гражданского общества и самоорганизации. Именно поэтому партии, союзы и объединения граждан на местном уровне имеют большое значение. Задачи местного самоуправления невозможно выполнять как неполитические. Коммунальный уровень играет ключевую роль в строительстве демократической инфраструктуры всей политической системы. Деятельность на этом уровне расценивается гражданами как политическая деятельность.

В    зарубежных    странах    существуют   два    принципиально    разных    подхода    к местному самоуправлению. Первый предполагает свободу местного самоуправления, самостоятельное, под собственную ответственность, регулирование всех проблем местного сообщества. Второй предполагает выполнение общинами только тех задач, которые переданы им государством, - систему поручений, как, например, во Франции или в Англии. В рамках первого подхода с ограничительными законодательными рамками законодатель нуждается в легитимации каждого задания, которое не берет на себя община. Напротив, система поручений исходит из того, что общины обязаны принимать для исполнения задания от государства [1] . Задачи общин при этом разделяются на обязательные, выполнение которых необходимо для нормального протекания жизни коммун (водоснабжение, противопожарная охрана, уничтожение мусора, строительство и содержание в исправности дорог и т.п.), и добровольно возложенные на себя.

Во многих государствах Европы общины являются одновременно органами государственного управления нижнего уровня, что позволяет государству сэкономить на создании собственных органов управления и обеспечить принцип единства управления.

Вместе с тем основное требование, стимулятором которого выступает Европейский Союз, -уменьшение аппарата управления и «плотности» законодательных актов, связанных с государственным управлением и на уровне коммун. Это требования дерегуляции, приватизации и дебюрократизации [2]. Дерегуляция означает уменьшение количества регулирующих актов и их понятность для граждан. Приватизация означает передачу задач общины для выполнения частным фирмам. Дебюрократизация -максимальное вовлечение граждан в процесс управления в разных формах.

В Японии, Испании, России, Индии выборные органы местного управления признаются и составной частью представительной системы. В целом, как показывают исследования, органы местного управления остаются одними из наиболее сложных правовых институтов в государствоведении.

Формирование органов местного управления в современной России, имеет специфические особенности. В области экономики это становление рыночных отношений, формирование муниципальной собственности; в финансовой сфере несбалансированность местных бюджетов, ограниченность их доходной части; в социальной области - распад социальных связей, снижение уровня жизни; в политической сфере - противостояние политических сил, исполнительной и законодательной ветвей власти.

Детерминация идеи самоуправления привела к путанице терминов «власть» и «самоуправление», противопоставлению понятий «государственное руководство», «управление» и «местное самоуправление». Происходила подмена понятий, и с помощью категории «местное самоуправление» делается попытка трактовать органы, стоящие ближе всего к населению, как негосударственные, вывести их за пределы государственного механизма [3]. Одной из ключевых статей Конституции РФ 1993 года, регулирующей местное самоуправление, является ст. 12, где устанавливается, что «органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти» [4].

Вместе с тем, система местного самоуправления интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая определенной самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных вопросов, которые устанавливает Конституция. Государство должно в той или иной форме присутствовать на всех уровнях своего административно-территориального деления, а не заканчиваться на уровне субъекта федерации.

Как позициционируется в научно-правовой литературе, система местного самоуправления институировалась в Литовской Республике в числе первых. В Литве действует Закон местного самоуправления, в котором дается понятие местного самоуправления, предусмотрен общий порядок организации и деятельности институций самоуправления; определена их неподвластность институтам государственной власти; осуществлено разделение их компетенции на самостоятельную и делегированную государством; узаконена экономическая основа местного самоуправления -собственность самоуправлений, установлены общие требования к ведению финансового делопроизводства; определены правовые гарантии деятельности самоуправлений, обеспечивающие для них правовую защиту. Данным Законом решен отказ от принципа разделения представительной и исполнительной власти. Мэр является руководителем обеих ветвей власти, исполнительные институты образуются лишь из числа членов Совета. Совет обладает правом избрания модели исполнительных институтов - избрать лишь мэра и его заместителя или образовать коллегиальный исполнительный институт - Правление.

Вышеперечисленные модели организации местной власти относятся к одной их форм местного управления - местному самоуправлению, соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определятся историческими, географическими, демографическими особенностями, политическим режимом, а также конкретной правовой системой той или иной страны. Так, активная роль в местном управлении назначаемых сверху представителей центральной власти (так называемого «прямого государственного управления на местах»[5] или «местного государственного управления») характерна для стран континентального права.

Прямое государственное управление может функционировать как во всех административно-территориальных единицах, так и ни региональном уровне. В развивающихся странах, отличающихся большей степенью централизации власти, государственная администрация функционирует и на низовом уровне. В Индии, во главе области (наиболее крупное территориальное подразделение штата, охватывающего несколько округов) стоит комиссар, во главе округа - коллектор (заместитель комиссара), назначаемые губернатором по указанию правительства штата. Прямое государственное управление на низовом уровне осуществляется назначаемым властями соответствующего штата комиссаром муниципальной корпорации, он занимает свой пост в течение определенного срока, но может быть отозван правительством штата, если не справляется со своими обязанностями [6].

Как показывает анализ, не всегда можно провести четкую линию между представителями государственной администрации (прямым государственным управлением) на местах и исполнительными органами местного самоуправления (местной администрацией), поскольку последние зачастую наделяются государственными функциями.

Аналогично и в России, главы местной администрации зачастую рассматриваются, прежде всего, как элемент единой вертикали исполнительной власти, хотя они избираются населением. В регионах Российской Федерации функционируют полномочные представители Президента РФ, они содействуют Президенту РФ в реализации его конституционных функций; информируют главу государства о положении дел в соответствующем регионе; осуществляют взаимодействие с функциональными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, находящимися в соответствующем регионе, в целях обеспечения реализации основных направлений государственной политики, указов и распоряжений главы государства; координируют деятельность территориальных федеральных служб исполнительной власти; взаимодействуют с политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями, действующим в соответствующем регионе. Однако полномочный представитель Президента Российской Федерации не имеет весомого правового статуса, практически не осуществляет никаких значимых административных функций, он не вправе издавать распоряжения, обязательные на соответствующей территории. Государственная администрация на местах имеет важную функциональную роль, с точки зрения деятельности всего государственного механизма. Эта роль заключается, прежде всего, в усилении государственного начала в местном управлении [7], возможности направить деятельность местных органов на решение не только локальных, но и определенных общенациональных задач.

Соотношение властных полномочий и реальных функций, ради осуществления которых тому или иному государственному или негосударственному органу управления дается власть, определяет концепцию власти в государстве. Данную проблему можно обозначить более объемно, как перераспределение власти от государства гражданскому обществу, а также определение оптимальных объемов властных полномочий и взаимодействие органов между собой.

Анализируя возможные модели местного государственного управления и местного самоуправления в Казахстане, необходимо отметить, что существование различных видов населенных пунктов вызывает к жизни многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления и местного государственного управления.

Как уже указывалось выше, основными звеньями республиканского административно-территориального устройства являются область, район, и аул(село). Рассматривая в целом государство как управляющую систему большой размерности, его административно-территориальные единицы следует определить как управляющие подсистемы, созданные в целях приближения первого непосредственно к объекту управления - населению. Как показывает мировая практика, большое разнообразие организационно-правовых форм можно использовать на местном уровне.

Необходимо отметить, что в мире по сей день, продолжаются дискуссии между сторонниками «общественной» и «государственной» теорий самоуправления, которые, по-своему объясняли происхождение местного самоуправления и его соотношение с государственным управлением. К примеру, приверженцы общественной теории отстаивали право местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства. Вместе с тем, общественная теория самоуправления, обосновывающая притязания местных территориальных сообществ на определенную независимость от государства, не имела шансов быть реализованной в полной мере. В современной науке в настоящее время практически не встречается общественная теория в чистом виде.

Государственная теория самоуправления исходила из необходимости включения органов местного самоуправления в общую государственную систему. По мнению сторонников этой теории, органы местного самоуправления являются частью государственного механизма, и дела, передаваемые им, по своей природе остаются делами государственными.

Согласно этой теории муниципальные органы местного самоуправления самостоятельны только при решении сугубо местных дел. Но, осуществляя управленческие функции, эти органы выходят за рамки местных интересов и тогда должны действовать как элемент государственной администрации[8]. Это оправдывает вмешательство последней в дела, затрагивающие общегосударственные интересы, к которым в настоящее время относится просвещение, здравоохранение, экология, строительство. Большинство современных моделей местного самоуправления, и соответственно их научных интерпретаций исходят именно из дуализма природы локальных властей, что напрямую, влияет на состояние, систему и структуру местных государственных органов управления.

Исходя из данного факта, необходимо сделать заключение, что в системе местного государственного управления и местного самоуправления, в отличие от высших эшелонов власти, по всей вероятности, упор надо делать не столько на «разделении властей», сколько на их объединении не только в едином понимании проблем и задач, но и в единстве действий. Власть в поселке, селе, аильном (сельском) округе должна быть единой, выборные органы самоуправления, их исполнительные органы, местные органы государственного управления должны сливаться, соединиться в единое целое, что создаст удобства для населения и эффективную форму управления. Функции представительного органа местного самоуправления в данном случае будет осуществлять сход граждан или собрание граждан по месту жительства, а возглавлять исполнительную власть и председательствовать на сходах или собраниях граждан, возглавлять Совет должен аким. Следовательно, на уровне поселка, крупного села, аильного (сельского) округа аким избирается непосредственно сходом граждан (или собранием их уполномоченных), возможно, по представлению акима районного звена. Здесь самоуправление максимально должно совпадать по своему субъекту и объекту.

При таком подходе местное самоуправление сохранит свои главные признаки, к числу которых можно отнести: выборность; самостоятельность в управлении делами в рамках конкретной административно-территориальной единицы. Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, следует иметь в виду, что это должно осуществляться в соответствии с законами; объем передаваемых или делегируемых полномочий не может быть слишком велик; наделение полномочиями должно сопровождаться передачей необходимых для осуществления материальных и финансовых средств; государство должно оставлять за собой право контроля за реализацией этих полномочий [9].

Деятельность органов местного государственного управления, местного самоуправления, реализация их прав и полномочий невозможна без соответствующих государственных гарантий. К числу основных гарантий местного самоуправления необходимо отнести: экономические гарантии - в основе которых лежат принципы свободы экономической деятельности, предпринимательства и труда, равноправие форм собственности; политические гарантии - это политико-правовой режим государства, система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, самостоятельность местного самоуправления в переделах своих полномочий, полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина; духовные гарантии - это система духовных ценностей и ориентации деятельности человека и общества в целом, уровень культуры, правосознания в обществе.

Помимо вышеперечисленного, существуют и юридические гарантии местного самоуправления, которые представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления, а также собственные нормативные акты, которые также содержат правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления.

Одной из проблем, касающейся местного самоуправления остается уровень, на котором должно быть представлено местное самоуправление. Надо отметить, территори&чьное общественное самоуправление - самостоятельная организационно-правовая форма системы местного самоуправления, ее отличительными признаками является: территориальный принцип организации и деятельности; общественная форма; самоуправленческая природа[10]. Территориальный принцип организации и деятельности территориального общественного самоуправления означает, что основой его образования являются территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, жилых комплексов, многоквартирного дома с прилегающим участком. Такое территориальное общественное самоуправление 'может обладать определенными полномочиями, так, оно вправе осуществлять экономическую деятельность, располагать собственностью, финансовыми ресурсами, защищать свои интересы в суде. К отличительным признакам территориального общественного самоуправления относят общественную форму его осуществления, общественный характер которого выражается в том, что основной организационной формой осуществления территориального общественного самоуправления является непосредственное волеизъявление граждан по месту жительства; также в том, что работа в органах территориального общественного самоуправления осуществляется на общественных началах, без получения заработной платы; в том, что территориальное общественного самоуправление призвано решать общественные вопросы обеспечения жизнедеятельности граждан.

Литература 

1. Зеевалъд Оттфрид: Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах.
   Местное самоуправление: теория и практика /Под общей ред. Г.  Люхтерхандт.   - М.:   Фонд  Ф. Науманна,- С. 10.
2. Штобер: Значение местного самоуправления и его модели в европейских странах. Местное самоуправление: теория и практика /Под общей ред. Г.Люхтерхандт. -М.: Фонд Ф. Науманна, 1996. - С. 27-30.
3. Местное самоуправление в России. Теория и практика. //Государство и право.   - М.,   1993,   - №6.
4. Конституция Российской Федерации.  /Комментарий/.    - М., 1994.
5. Пэюхенен А. Исполнительная власть в Финляндии. //Государство и право.   -   М.,   -№7.   - С.148-149.
6. Плешова М.А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправления. - М.,      - С. 60-62.
7. Слива А. Самостоятельность   не  есть   альтернатива   порядку.   // Муниципальная  власть.    - М.,
8. -№2. - С. 4-6.
9. Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм.   -М.,      -  С. 8-11.
10. Казанцев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России, - М.,      - С. 137-139.
11. Прохоров В.Т., Кагио B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления. //Государство и право. 1992. №7.   - С. 46-59.