Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные полномочия власти сосредоточивались на уровне центра. Однако невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинули в качестве важнейшей задачи децентрализацию управления. На это нацелена стратегия развития Республики до 2030 года, определенная в Послании Президента народу Казахстана. Речь идет о новой стратегии управления страной, в которой важное место должно быть отведено регионам [1]. Изменения, внесенные 7 октября 1998 года в Конституцию, направлены на демократизацию власти в Казахстане, повышение роли Парламента в решении многих вопросов. По-моему мнение именно с этих позиций должны быть переосмыслены и соответствующим образом переработаны действующие законы [2].
Вопрос о взаимодействии местных представительных органов власти с другими органами государственной власти всегда находился в центре внимания ученых-юристов. Местные представительные (маслихаты) органы власти наряду с местными исполнительными (акнматы) органами власти осуществляют местное управление в Республике Казахстан. Их деятельность регулируется VIII разделом Конституции Республики Казахстан и принятым 23 января 2001 года Законом О местном государственном управлении и самоуправлении в РК» [3].
Однако в новом Законе «О местном государственном управлении в РК» закрепляющих механизм регулирования взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами государственной власти. Между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий. В связи с этим, данное положение требует законодательного закрепления. Это обусловлено рядом причин социально-экономического, политического и идеологического характера. В частности, это объективные потребности развития экономики — необходимость совершенствовать координацию деятельности, контроль исполнения, правовое регулирование, организационные структуры управления; перераспределить компетенцию между центром и местными органами, отраслевым и территориальным управлением.
Местные представительные органы — маслихаты - выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях управления, маслихаты образуются только в областях, районах и городах областного и республиканского значения, и столице. В поселках, аулах, селах они не создаются.
Отсутствие вертикальной линии подчинения у маслихатов не означает их полной оторванности друг от друга. Ведь само административно-территориальное деление Казахстана в состав одних территориальных единиц включает другие. Области состоят из районов, городов, а районы — из аульных (сельских) округов. Поэтому естественно, что областные маслихаты проводят свою политику не только через собственные структуры и не подчиненные им исполнительные органы, но и через районные и городские представительные учреждения. Решения маслихата, принятые в пределах его компетенции и касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат официальному опубликованию в установленном законодательством порядке и обязательны для исполнения на соответствующей территории.
Однако законодатель подчеркивает, что решения должны приниматься в пределах компетенции маслихата. Следовательно, вышестоящий маслихат не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего органа. Даже принятие последним незаконного решения не влечет за собой в вертикальном порядке его отмены.
Необходимо задать вопрос, насколько местные представительные органы в своей деятельности автономны. Круг их полномочий в настоящее время достаточно сужен. Основная функция их заключается в принятии местных бюджетов, планов и программ развития территории и контроле над их выполнением.
Делегирование же представляет возможность областным маслихатам передавать свои полномочия даже по решению таких вопросов, хотя у районных и городских представительных органов аналогичные полномочия есть на собственном уровне. Учитывая централизованный характер нашего государства, значительный интерес вызывают отношения маслихатов с Парламентом.
В первую очередь отметим, что Парламент, как и маслихаты, является органом народного представительства. Но если последние отнесены к категории "местных представительных органов", то первый — это высший представительный орган Республики Казахстан. Нижняя Палата Парламента — Мажилис - также формируется на основе всеобщих, равных и прямых выборов [4].
В то же время, Конституция закрепляет участие местных представительных органов в формировании Сената Парламента. Согласно п. 2 ст. 50 Конституции, Сенат образуют депутаты, избираемые от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области города республиканского значения и столицы. Таким образом, депутаты маслихатов всех уровней от каждой области представляют собой коллегию выборщиков по избранию сенаторов Парламента. Подобный принцип избрания депутатов Сената (за исключением семи депутатов, назначенных Президентом) предполагает, что данная Палата является выразителем интересов территорий.
Об учете интересов территорий в законодательной деятельности Парламента свидетельствует и тот факт, что в Сенате образован постоянный комитет по вопросам регионального развития и местного самоуправления.
Однако участие маслихатов в законотворческой деятельности Парламента, как видим, все-таки косвенное или происходит непосредственно через депутатов Сената, избранных от той или иной области. Между тем, мировой опыт показывает, что в ряде унитарных государств выборные органы территориальных единиц высшего уровня могут быть субъектами права законодательной инициативы, инициаторами проведения общенационального референдума и т. д.
Отметим, что в литературе высказывалось мнение о целесообразности предоставления областным маслихатам права законодательной инициативы. Здесь возникают определенные опасения. Наделение местных представительных органов подобным правом может привести к дальнейшему расширению круга субъектов законодательной инициативы. Предоставления им подобного права могут потребовать общественные объединения, группы избирателей, различные государственные органы. В конечном итоге, все это приведет к тому, что Парламент захлестнет поток законопроектов, причем, не всегда хорошего качества. Даже Правительство, обладая огромными материальными, кадровыми, финансовыми ресурсами, зачастую вносит очень «сырые» проекты законов. Что же говорить о других субъектах, не обладающих таким потенциалом?
Между тем, правом вносить законопроекты наделены и депутаты Парламента. Но практика показывает, что фактически они этим правом не пользуются. Поэтому как раз можно было бы активнее использовать этот канал законодательной инициативы.
В этой связи, возникает проблема лоббирования в законотворческом процессе. Пункт 25 Регламента Мажилиса устанавливает, что проекты законов, исходящие от государственных органов, общественных объединений и отдельных граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Мажилис лишь через органы и лица, обладающие правом законодательной инициативы [5].
Областные маслихаты имеют все шансы активно участвовать в законотворческом процессе, лоббируя законопроекты через депутатов Мажилиса и Сената, избранных от данной области. Думается, что в случае подготовки качественных и отвечающих реалиям, чаяниям и нуждам соответствующих регионов проектов парламент не откажет в реализации данной инициативы.
Поэтому, дело заключается не в расширении круга субъектов, обладающих правом вносить проекты законов в Парламент, а в более эффективном использовании имеющихся возможностей.
Полагаем, что связь Парламента с областными представительными органами должна быть налажена не только по линии данного проекта, но и быть постоянной. Если не все законопроекты, то, по крайней мере, наиболее важные из них, особенно касающиеся социальной сферы, должны направляться не только в министерства, ведомства и другие центральные государственные органы, но и в областные, городские (города республиканского значения и столицы) маслихаты и акиматы. Обсуждение на местах, подготовка предложений местными депутатами и работниками аппаратов местных органов, знающих проблемы изнутри, будет способствовать не только совершенствованию актов, но именно станет реальным шагом к децентрализации.
Маслихаты верхнего уровня могли бы возглавить при необходимости и работу по формированию народной инициативы о проведении республиканского референдума. Как известно, подобная инициатива принадлежит не менее 200 тысячам граждан республики, обладающим правом на участие в республиканском референдуме, в количественном отношении в равной мере представляющим все области, столицу Республики и города республиканского значения, которые обращаются с инициативой о назначении референдума к Президенту Республики.
Скорее всего, первоначальный источник инициативы будет исходить от соответствующих политических партий, массовых движений, общественных объединений, которые в политически активных регионах возглавят эту работу. Но там, где население не политизировано или структурные подразделения партий, объединений не созданы, как раз в дело могут включиться маслихаты. Возможно, стоит подумать и о наделении областных маслихатов, а также маслихатов городов республиканского значения и столицы в количестве, скажем, не менее пяти, самостоятельно проявлять такую инициативу. Подобное право есть, например, у областных Советов в Италии [6].
В таком качестве роль областных маслихатов, как региональных представительных органов, реально участвующих в процессах как формирования общегосударственной воли, так и дальнейшей децентрализации управления, будет неоценимой.
Соответствующие отношения складываются между Парламентом и маслихатами в связи с правом Сената досрочно прекращать полномочия местных представительных органов.
Ни Конституция, ни конституционной закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» не закрепляют оснований для такого роспуска. По этой причине, Регламент Сената Парламента процедуру рассмотрения данного вопроса не установил, ограничившись указанием на право Сената предварительно поручить рассмотрение данного вопроса одному из комитетов Палаты. Принятие маслихатом решения о самороспуске могло осуществляться большинством не менее двух третей голосов депутатов данного маслихата.
Однако, данное основание необходимо дополнить указами Президента, в том числе, имеющими силу закона, и постановлениями Правительства. Надо учитывать, что сейчас законодательная функция Парламента ограничена, и нормативное регулирование ряда вопросов осуществляется правовыми актами Президента и Правительства. Последние могут быть направлены на реатизацию законов и, к тому же, имеют обязательную силу на всей территории Республики Казахстан. Кроме того, в случаях, определенных Конституцией, Президент наделяется правами законодателя: издавать законы и указы, имеющие силу закона, юридическая сила которых приравнивается к законам, принятым Парламентом и на республиканском референдуме.
Требуют уточнения правовые основы взаимоотношений маслихатов и между собой. На протяжении многих лет Верховный Совет и его аппарат оказывал определенную методическую и консультативную помощь местным представительным органам. Эта работа должна быть продолжена и новым Парламентом. В то же время, необходимо усиливать их взаимодействие по вертикали. Характерно, что собрания депутатов разных уровней начинают все больше сотрудничать друг с другом, предпринимать какие-то совместные акции. Многие областные маслихаты оказывают помощь районным и городским выборным учреждениям в обучении депутатов, организуют для них семинары, направляют методические и справочные материалы. Этому все большее значение придается в Восточно-Казахстанской области. Словом, взаимодействия между собраниями депутатов разных уровней — требование самой жизни, оно отражает и нынешнее положение дел, и сложившиеся на протяжении десятилетий и веков писаные и неписаные установления, по которым органы власти довольно строго были соподчинены по вертикали.
Кстати, на необходимость укрепления связей маслихатов по вертикали указывают и практические работники. Так, предлагалось, чтобы областной представительный орган определял компетенцию нижестоящих органов по вопросам, не урегулированным законодательством, осуществлял в отношении их контрольно-распорядительные функции через формирование местного бюджета и контроля за его исполнением либо через суд.
Поскольку Казахстан в построении государственного механизма во многом опирался на французскую модель, небезынтересной является теория, выдвинутая французскими государствоведами.
Под регионализмом они понимают систему политической и административной децентрализации, предоставляемой каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти.
Следует отметить, что данная модель территориальной автономии существует в децентрализованных унитарных государствах с развитой экономикой, демократическими институтами, системой местного самоуправления, сложившейся в течение десятилетий. Несмотря на всю привлекательность выдвинутой идеи, механическое заимствование зарубежного опыта для Казахстана неприемлемо. Необходимо исходить из реалий сегодняшнего дня. А реалии таковы.
Казахстан, сравнительно недавно провозгласивший свою независимость, до сего времени является централизованным унитарным государством. Несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения — маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам, назначаемым сверху и возглавляющим исполнительные органы на местах.
Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих, начал на местах. Поэтому принятая в 1991 году попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус — органов государственной власти и местного самоуправления, была обречена на провал.
В Конституции Республики статус маслихатов как представительных органов местного государственного управления обозначен достаточно ясно.
Кроме того, резкий переход от централизованного государственного управления к полной децентрализации может повлечь за собой определенные негативные политические, экономические, социальные последствия. Очевидно, переход к децентрализации должен осуществляться постепенно.
На наш взгляд, маслихаты, конечно, нужно укреплять, наделять их властными полномочиями, -усилить их контрольные функции по отношению к акимам. Но все эти мероприятия нужно проводить в рамках конституционных установлений, в этом плане, прежде всего.надо укрепить статус областных маслихатов как региональных органов власти, постепенно вводя в нижестоящих территориальных единицах местное самоуправление.
Необходимость усиления и закрепления роли маслихатов во взаимоотношениях по вертикали не снижает остроты проблемы их отношений по горизонтали, перераспределения компетенции между представительными и исполнительными органами на местах. Кстати, некоторые из этих высказываний нашли свое законодательное закрепление в законе о местном государственном управлении, в частности, это два последних.
Сегодня компетенция маслихата сводится, в основном, к утверждению планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, решению отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства.
Мы вполне солидаризуемся с тем, что маслихаты формируют и утверждают состав территориальных и участковых избирательных комиссий. Правильно отмечается, что ранее существующий порядок, когда территориальные и окружные комиссии образуются решением центральной избирательной комиссии по представлению акимов, а участковые — вышестоящими избирательными комиссиями также по представлению соответствующих акимов, противоречил как логике построения избирательных органов, составляющих систему, действующую на принципах соподчиненноең, так и роли маслихатов как выразителей воли населения соответствующих административно-территориальных единиц. Действительно, если опять же провести аналогию с республиканскими структурами, избрание и освобождение от должности членов Центризбиркома является прерогативой Мажилиса Парламента, основанной на представлении Президента. Референдум и выборы —
это формы прямой демократии, являющейся одной стороной медали принципа народного суверенитета, закрепленного в Конституции. Другой его стороной, или формой реализации, выступает представительная демократия, выраженная, в том числе, и в учреждении местных выборных органов. Поэтому участие последних тем или иным образом в утверждении состава территориальных и участковых избирательных комиссий является необходимым и правильно нашло свое законодательное оформление. Кстати, ранее в этом процессе на равных участвовали как исполнительные, так и представительные органы.
Если провести аналогию отношений между правительственными и исполнительными органами на местах и в центре, то контрольные полномочия Парламента имеют тенденцию к расширению. Каждая Палата вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращения к Президенту об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики [1]. Согласно поправкам, внесенным в Конституцию, если Президент отклоняет такое обращение, то депутаты Палаты по истечению шести месяцев со дня первого обращения могут вновь поставить перед главой государства этот же вопрос. В этом случае Президент обязан освободить от должности члена Правительства.
Логично наделить таким правом и маслихаты, если не в отношении любых должностных лиц исполнительного аппарата, то, по крайней мере, тех, которые назначались бы с согласия. В то же время, освобождение таких должностных лиц по инициативе акима должно осуществляться с согласия представительного органа.
Практически отсутствуют реальные права по контролю у постоянных комиссий, хотя ранее контрольная функция была одной из основных. Например, они уже не вправе проводить проверки исполнения законов и иных нормативных актов местными исполнительными органами. Законом о местном государственном управлении им предоставлено право вносить в маслихат предложения о заслушивании на сессии отчетов должностных лиц местных исполнительных органов, а также заслушивать информацию руководителей местных исполнительных органов по вопросам исполнения нормативных правовых актов, решений маслихатов. Но заслушивание информации не адекватно проверке, да к тому же, не влечет никаких правовых последствий для должностного лица.
За невыполнение решений маслихата, решений постоянных комиссий или предоставление им заведомо недостоверной информации, в случае неоднократного игнорирования законных требований депутатов, секретарь маслихата ранее мог вносить представления в соответствующие органы, в том числе, и в местные исполнительные, о привлечении виновных должностных лиц к ответственности [7]
Ослабление контроля маслихатов за деятельностью местных исполнительных органов может стать фактором усиления нарушений законности со стороны исполнительного аппарата. Об этом же свидетельствуют и данные обобщения судебно-прокурорской практики.
Децентрализация управления, передача от центра на места дополнительных полномочий должны сочетаться с дальнейшей оптимизацией административно-территориатьного деления страны. Административно-территориальная реформа преследует цели совершенствования государственного управления территорий и создания эффективного механизма взаимодействия центральных и местных органов власти (управленческий и правовой аспекты реформы) и более экономичной системы государственного управления (экономический аспект), обеспечения непрерывности процессов регулирования общества в целом, расширения географии реформ, переноса их центра тяжести в регионы, поддержки курса реформ населением (политический и социально-психологический аспекты).
В заключении хотелось бы отметить, что расширение полномочий маслихатов, усиление самостоятельности и их связи с высшим представительным органом страны Парламентом, расширение их контрольных функций, по отношению к исполнительным органам власти, создаст предпосылки для их более эффективной деятельности, роста доверия населения к проводимым ими реформам, расширения конструктивного диалога различных общественно-политических сил, мобилизации их усилий для совместного решения задач, способствует сбалансированию государственных интересов и потребностей территорий и местного населения, возрастанию инициативы местных органов власти в результативности реформ.
Литература
- Конституция Республики Казахстан (с изменениями и дополнениями от 21 мая.2007 г.) -Алматы, 2010.
- Стратегия развития «Казахстан - 2030: процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев». - Астана: ИКФ "Фолиант", 2000 г. - С. 63-106.
- 0 местном государственном управлении и самоуправлении в Республики Казахстан: Закон Республики Казахстан № 148-ПЗРК от 23 января 2001 г. //Казахстанская правда. - 2001. - 30 января.
- 0 Парламенте Республики Казахстан: Конституционный Закон РК от 16 октября 1995 г. // Конституционные законы РК. —Апматы: «Юрист», -СП-32
- Сапаргалиев Г. Правовые проблемы унитаризма в Республике. Казахстан. - Алматы: ЖетыЖаргы, - 312 с.
- Регламент Мажилиса Парламента от 8 февраля 1996 года. - Ведомости Парламента Республики Казахстан, 1996 г., № 12