К вопросу о роли парламента в политической системе соединенного королевства Великобритании и северной Ирландии

На современном этапе ведущую роль в английской политической системе играет институт парламента. Этот орган власти формируется и действует на основе сохранения специфики, присущей британской политической системе в целом. Имеется в виду сохранение традиционных ценностей в сегодняшней политической действительности. Законодательный орган является по своему структурному устройству двухпалатным. Верхняя его палата известна как Палата лордов. Этот институт сложился как отражение бытовавших в прежние времена наследственных и назначаемых законодательных организаций при королях. Возглавляет верхнюю палату лицо, назначаемое монархом по представлению Премьер-Министра по традиции из числа пэров, что не является узаконенным ограничением. [1] В последнее время участились предложения о введении выборности председателя палаты ее членами. [2]

Палата лордов состоит из пэров, которые разделены по различным признакам: во-первых, духовные лорды, представляющие элиту духовенства - это представители англиканской церкви (епископы, архиепископы Кентерберийский и Йоркский, которые уходят в отставку при достижении 70-летнего возраста, за исключением архиепископа Кентерберийского); во-вторых, представителей знатного происхождения или наследственные лорды. В 1999 г. было принято решение о ликвидации института наследственных пэров. Из их числа только 92 лорда продолжили занимать свои кресла в Палате, при этом их полномочия пожизненны. Это правовые лорды или ординарные лорды по апелляции, назначаемые на пожизненный срок; пожизненные пэры, статус которых регулируется Актом о пожизненных пэрах 1958 г. В их состав вошли представители политической, культурной и бизнес элиты. Акт о пэрах 1963 г. позволил женщинам стать пожизненными членами верхней палаты Парламента. Безусловно, данная категория заседателей Палаты лордов стала возможной в условиях современной демократической Англии, стремящейся учесть новые требования и привлечь авторитетные личности на службу короне.

Палата лордов в своем функциональном назначении представляет следующее. Длительное историческое время палаты Парламента находились в равных по политическому влиянию категориях, даже с некоторым превосходством Палаты лордов. Со временем это положение изменилось. В 1911 г. был принят Акт о Парламенте, который придал верхней палате статус консультативной структуры. В ее компетенцию входит завершающая «шлифовка» законов, принятых нижней палатой, рассмотрение второстепенных вопросов. Для обсуждения вопроса достаточно 3, для принятия решений - 30 парламентариев. Однако Палата лордов в политическом значении весьма не так проста и номинальна, как может показаться. Благодаря отсутствию жесткого партийного разделения она играет роль регулятора в возникающих политических трениях. Ее участие в обсуждении законопроекта можно рассматривать как решение «третьей стороны», возвышаю­щейся над партийным противоборством. Кроме того, представители верхней палаты имеют право непосредственного доступа к монарху, в нижней палате это право предоставлено только ее спикеру. Посредством создаваемого «апелляционного комитета» Палата лордов исполняет роль Верховного суда. Депутатский труд члена Палаты лордов не оплачивается, за исключением апелляционных пэров. Таким образом, верхняя палата Парламента отражает собой консерватизм англий-ской политической системы. Вместе с тем ее деятельность пытаются подвести под современные требования, что может стать основой ее дальнейшего эффективного функционирования [2].

Совсем иное положение занимает Палата общин. На сегодняшний день именно она играет важнейшую роль в процессе законотворчества. Как было отмечено ранее, статус ее стал таковым в силу объективных условий. Численный состав нижней палаты включает 650 членов. Формирование ее проходит почти повсеместно на основе проведения всеобщих, прямых и равных мажоритарных выборов по принципу относительного большинства (в Шотландии и Уэльсе выборы проходят по смешанной системе).

Такая система выборов сконструировала двухпартийную систему, которая приводит к поочередной победе лейбористов и консерваторов и дает им возможность формировать собственное Правительство парламентского большинства. Этот механизм бесперебойно работал, начиная с 1945 г. Однако возникновение в 1988 г. Либерально-демократической партии, набиравшей с тех пор с завидным постоянством политический вес в государстве от выборов к выборам, привело к тому, что на выборах в июне 2010 г. консерваторы не смогли получить привычного квалифицированного большинства палаты, хотя и выиграли у лейбористов, и потому вынуждены были создать правительственную коалицию в содружестве с либерал-демократами. [3]

Причины, способствовавшие такому повороту, лежат в плоскости слабости мажоритарной системы выборов. Поскольку эта формула обеспечивала победу тому, кто набрал большинство голосов, т.е. лейбористам и консерваторам, третьи политические партии оставались практически «за бортом» политики, получая совместно не более 10% мест в британском Парламенте. В связи с этим в обществе постепенно актуализировалась и в итоге материализовалась идея о создании третьей партии, которая может противостоять традиционным победителям на выборах.

Палата общин получила статус «народного представительства». И сегодня ее влияние на политический процесс является превалирующим в сравнении с верхней палатой. Срок временных полномочий депутатов нижней палаты составляет пять лет. Ее членами могут быть исключительно граждане Великобритании. Представители духовенства, члены Палаты лордов (кроме пэров Ирландии), а также нарушители некоторых законов не имеют права быть членами Палаты общин. Кроме того, действие Акта о дисквалификации членов Палаты общин от 1975 г., предписывает невозможность совмещения конкретных государственных должностей наряду с членством в нижней палате. Среди них верховные судьи, действующие военные, гражданские служащие. Вместе с тем глава министерства обязан быть коммонером.

Палата общин возглавляется спикером, который обладает рядом традиционных престижных преимуществ. Он главенствует на проводимых заседаниях палаты, облачен в торжественную одежду, все выступающие обращаются к его персоне лично, соблюдается традиционный этикет. Данная политическая фигура является посредником между коммонерами и монархом, другими властными институтами и гражданами государства. Спикер в случае отставки не может быть переизбран рядовым коммонером, следовательно, автоматически получает титул лорда и право быть членом верхней палаты Парламента. Законопроекты вносятся на обсуждение партийными фракциями, но порядок соблюдения формальных правил заседаний контролирует председатель нижней палаты. В этих целях спикер выходит из партии и голосует только в случае разделения голосов поровну.

Основу деятельности членов нижней палаты Парламента составляет Билль о правах, принятый в 1689 г. Вплоть до 1911 г. коммонеры служили Его Величеству без денежного вознаграждения. Таким образом, подразумевалось, что только материально обеспеченные люди могут полноценно исполнять государственную службу. Вместе с либерализацией британского общества это положение стало рассматриваться как некое препятствие для выходцев из малоимущих слоев, поэтому, начиная с указанного времени, коммонеры начали получать заработную плату.

Законотворческая деятельность Палаты общин осуществляется согласно следующим требованиям:

• необходимый кворум составляет 40 депутатов;
• во время парламентских прений запрещено переходить на личности;
• чтение любой литературы, а также прессы во время заседаний запрещается;
• прения прекращаются тогда, когда председатель палаты встает со своего места.

Деятельность нижней палаты законодательного органа Великобритании основана на партийном фракционном разделении. Уже упоминалось, что в данной политической системе борьбу за власть ведут две ведущие политические партии - консерваторы и лейбористы. Правительство формирует партия парламентского большинства. Партия, получившая меньшее количество депу-татских мандатов, осуществляет функции официальной оппозиции. Интересным фактом является то, что работа лидера политической оппозиции оплачивается из государственной казны, т.е. за ним признается исполнение обязанностей государственного чиновника. Как правило, правящая партия располагается справа от председателя Палаты общин. Слева от него находится официальная оппозиция.

Взаимодействие партий-конкурентов осуществляется путем прений между официальным Кабинетом Министров, члены которого являются одновременно депутатами нижней палаты, и сотрудниками так называемого «теневого кабинета». Последний включает в свой состав лидеров официальной оппозиции, специализирующихся в конкретных областях деятельности каждого из министерств. Таким образом, официальная оппозиция ведет дебаты с действующим Правитель-ством на конструктивной основе, формируя собственную политическую программу для следую-щей выборной кампании. Безусловно, это один из позитивных факторов, присущих британской системе властных институтов и ее законодательному органу.

Одной из наиболее важных политических фигур, организующих внутрипарламентское фракционное взаимодействие, является связующие лица между лидерами партии и ее рядовыми членами, между партией большинства и партией оппозиции, известные как «кнуты». При их помощи процесс внутрифракционной деятельности находится в постоянном активном режиме, включая в рабочий процесс всех членов партии. Кроме того, посредством переговоров с «кнутами» особо острые вопросы, вызывающие бурные дебаты между правящими силами и оппозицией, решаются на компромиссной основе.

Британский парламент включает в свою структуру систему комитетов, каждый из которых имеет свое собственное функциональное назначение. Предлагаем исследовать их более подробно, поскольку за счет этих внутренних структур Палаты общин организуется эффективная деятельность самого законодательного органа политической системы.

Основными комитетами нижней палаты Парламента являются следующие:

• комитет всей палаты, который возник самым первым из остальных. В особых случаях, требующих безотлагательного принятия решения по какому-либо вопросу, Палата общин объявляет себя именно данным комитетом и пропускает соблюдение некоторых процедур. Спикер передает свои полномочия заместителю и включается в общий состав комитета. Однако принятое решение принимается исключительно общим собранием коммонеров;
• выборные или специальные комитеты создаются по конкретным сферам. Их основные задачи заключаются в контроле Кабинета Министров, сборе и предоставлении информации депутатам, проведении расследований. Выборные комитеты могут прекратить свое существование вместе с окончанием текущей сессии, временных полномочий действующего Парламента, с разрешением проблемы.

Вместе с тем есть и постоянно функционирующие специальные комитеты. Это комитет по отбору, распределяющий парламентариев по специальным и постоянным комитетам; комитет по государственной отчетности, возглавляемый членом официальной оппозиции и проверяющий правильность расходных ассигнований; 12 комитетов, контролирующих деятельность министерств; комитет парламентского комиссионера, созданный для принятия решений по гражданским обращениям в адрес деятельности Правительства.

Следует отметить, что постоянные выборные комитеты стали таковыми за счет решения вопросов, входящих в их компетенции. Кроме того, они раскрывают основные направления политического процесса, касающегося курса и деятельности Правительства, расходования средств, учета политических прав граждан:

• постоянные комитеты создаются для облегчения функций законодательства. Данные комитеты созданы по аналогии с общим собранием нижней палаты. В них происходит предварительное обсуждение вносимых законопроектов. Время существования постоянных комитетов такое же, как и у выборных комитетов;
• соединенные комитеты включают в себя равное количество депутатов от каждой из палат Парламента, могут действовать на постоянной основе или прекращают существование с разрешением проблемы.

Учитывая ведущий статус Парламента в английской политической системе, становится понятна и роль всех видов комитетов, входящих в состав Палаты общин. Кроме того, явное сосредоточение основных контролирующих функций в нижней палате еще раз подчеркивает ее приоритетную политическую значимость.

Английский Парламент по-прежнему выполняет две основные функции: контроль деятельности Правительства и принятие законов. Контроль деятельности Правительства осуществляется посредством Палаты общин и представлен в следующих видах:

1. Политическая ответственность Правительства перед Парламентом государства.
2. Потеря парламентской поддержки и высказанный оппозицией вотум недоверия, процедура импичмента могут прервать полномочия действующего Кабинета Министров.
3. Система исследованных парламентских комитетов также осуществляет контроль над испол-нительным органом власти.
4. Используются отчеты министров и институт специального парламентского уполномочено-го (1967 г.) -назначаемая Правительством персона, формально независимая, но в отдельных случаях может подвергнуться импичменту, еженедельно информирует специальный парламентский комитет об имеющихся проблемах, связанных с деятельностью Правительства.

Таким образом, фактически получается, что одни и те же политические силы, т.е. фракция большинства и Правительство, им формируемое, контролируют сами себя. Создается впечатление о малоэффективности этой меры. Однако не стоит забывать, что данный рычаг системы сдер-жек и противовесов исследуется на опыте английской модели государственной властной инсти-туционализации. Существование в данной политической системе прочных традиций и ценностей демократии и либерализма автоматически устраняют потенциальную негативную тенденцию. Кроме того, официальная оппозиция всегда потенциально готова принять политическую власть и проводит для этого соответствующую работу. В целом наличие этих факторов, несомненно, позитивно для функционирования институтов государственной власти.

Вторая основная функция Парламента - это законодательство. Правовые акты имеют несколько видов. Во-первых, это публичные билли, т. е. правомерные на всей территории государства. Во-вторых, частные билли, носящие местный характер или персональный. В-третьих, гибридные билли, совмещающие общие нормы и интересы отдельных лиц.

Процесс принятия законов в британском Парламенте включает в себя несколько этапов:

• предпарламентский этап, является наиболее важным. В Британии основной поток законопроектов зарождается в Правительстве. В последующем они становятся реальными законами, т. к. Парламент - это институт, где наибольшее политическое влияние принадлежит фракции, участники которой являются одновременно членами Кабинета Министров. На данном этапе на принимаемый законопроект наибольшее влияние оказывают лидеры парламентского большинства, правительственные правоведы и заинтересованные лица, известные как лобби-группы. Английский вариант лобби показывает, что эти группы пытаются воздействовать на уровне Правительства, а не Парламента, как это происходит в США. Это заставляет задуматься о том, что высший институт исполнительной власти более компетентен в вопросах выбора приоритетных законопроектов;
• парламентский этап, включает в себя законодательную инициативу, несколько чтений, рассмотрение в комитетах, принятие палатой, преодоление возможных межпалатных разногласий, выработку окончательного варианта, легитимацию монаршей подписью и промульгацию, т. е. опубликование для применения в политическом процессе;
• этап комитета, после успешного прохождения законопроекта во втором чтении он передается на углубленный анализ комитету, который вносит только поправки, ведь закон уже одобрен палатой. Однако предлагаемые уточнения могут существенно повлиять на содержание данного проекта;
• этап доклада комиссии о результатах проведенной работы. В случае возвращения законопроекта в палату без изменений он проходит третье чтение. Если же есть вносимые предложения, то доклад информирует об этом депутатский корпус для принятия им следующих конкретных решений;
• этап третьего чтения, в котором принимается решение об утверждении законопроекта в целом. Спикер зрительно определяет большинство проголосовавших, если это невозможно, то проводится голосование «разделения». Отдавшие голос «за» выходят в правый коридор, «про­тив» - в левый, и клерки составляют поименный список коммонеров. Специальные счетчики объявляют о полученных результатах. Учитывая партийную структуру Парламента, процесс голосования становится прогнозируемым.

Затем принятый нижней палатой законопроект отправляется в Палату лордов. В случае отсутствия поправок лордами он легитимируется монархом. Если же поправки вносятся, то начинается процесс взаимодействия между палатами. В политической практике стороны стремятся к достижению компромиссного решения. Затем принятый проект санкционируется Королевой. В завер-шении процесса принятия законопроекта необходима его промульгация и затем он вступает в законную силу.

Необходимо отметить, что Парламент Великобритании представляет собой симбиоз традиций и современности. Многие из сегодняшних действующих процедур законотворчества были заложены еще в начале появления Парламента. Однако много изменилось под воздействием факторов укрепления либерально-демократических ценностей.

Несомненно, законодательный орган Соединенного Королевства является примером вообще существования парламента в политической системе. Кроме того, он воплощает классический двухпалатный и двухпартийный пример реализации парламентаризма. Исследованный английский Парламент представляется как эффективный опыт институционализации законодательной ветви государственной власти, поэтому обращение к его практике уместно для многих сообществ.

Литература

1. Палата лордов в Великобритании//http://www.rian.ru/world/20091 111/html.
2. Британская Палата лордов потеряла полномочия Верховного суда //http: //lenta.ru /news /2009/07/31/lords/.
3. Палата общин Великобритании - Википедиа //ru.wikipedia.org/.../Палата общин Великобритании.