Государственные концепции, стратегии и программы развития местного самоуправления в Кыргызстане

В конце 80-х - начале 90-х годов XX века во всех бывших республиках Советского Союза начались процессы либерализации и роста национального самосознания, что позднее выразилось в провозглашении государственной независимости всеми пятнадцатью субъектами СССР.

Процессу либерализации и демократизации управления способствовали некоторые документы, принятые руководством бывшего СССР. Сферу местного управления регламентировал Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый в апреле 1990 года Верховным Советом СССР.

По существующей тогда традиции, Закон был «спущен» «для копирования» и принятия во все тогда ещё не суверенные республики Союза, что повсеместно и произошло.

Закон, о котором речь пойдёт в следующей главе, явился одновременно и концепцией и руководством к действию в сфере преобразований местного управления.

Документ по своему содержанию был паллиативным, нес характерные черты издержек переходного периода. К примеру, коммунальная (позднее получившая название муниципальной) собственность там трактовалась исключительно как часть государственной собственности, но не как самостоятельный вид собственности.

Но для того времени его принятие и национальные клиширования явились прогрессивным шагом к началу реформы местной власти и осуществления децентрализации государственного управления.

Аналогичный Закон был принят и в Кыргызстане 19 апреля 1990 года под названием «Закон о местном самоуправлении в Республике Кыргызстан» (то есть ещё до провозглашения государственной независимости бывшей Киргизской ССР, которое состоялось 31 августа 1991 года), а 4 марта 1992 года со значительными поправками он был трансформирован в «Закон о местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан» [1].

Важнейшим концептуальным аспектом Закона стало провозглашение принципа дуализма организации местной власти, надолго ставшего главенствующим в практике осуществления управления территориями. Этот принцип действует в Кыргызской Республике и поныне, где в муниципалитетах во взаимодействии сосуществуют и функционируют органы местного самоуправления и территориальные подразделения министерств и ведомств. На ранних же стадиях реформы, когда был принят хронологически первый Закон о местном самоуправлении, то есть в 1990­1991 годах, этот принцип действовал ещё более рельефно. До 1995 года в городе Бишкеке одновременно функционировании представительный орган самоуправления - городской кенеш, депутаты которого избирались населением первоначально по одномандатным округам, а также государственный исполнительно-распорядительный орган - городская государственная администрация. До мая 2001 года, когда был принят соответствующий Указ Президента республики, эта схема организации управления действовала и в городах областного подчинения.

Вторым концептуальным документом, принятым уже на следующем этапе реформы (некоторые теоретики кыргызского самоуправления называют его первым этапом, считая принятие первого Закона о местном самоуправлении формальным актом) можно назвать Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике, утвержденное Указом главы государства в сентябре 1994 года [2].

Положение обозначило направления реформы и дало толчок к её продвижению. Концептуальный взгляд, обозначенный в положении, был оригинален и необычен для страны, привыкшей жить в условиях тотальной регламентации «сверху». Признавалось, что местное самоуправление осуществляется местными сообществами в населенных пунктах. Районы и области трактовались как территориальные объединения местных сообществ. За несколько лет до имплементации понятия «субсидиарность» положение определяло, что управление в стране, в условиях децентрализации, должно формироваться «снизу»: местное самоуправление выполняет те полномочия, которые эффективно могут реализовываться именно на местном уровне; те же полномочия, которые местное самоуправление не в силах" осуществлять качественно, в полной мере и эффективно, должны передаваться на верхние «эшелоны» управления.

Субсидиарный подход (антипод дефиниции «децентрализация»), очень популярный в странах Запада, особенно в теории, нашёл отражение в идеях, изложенных в Положении и задало задачу для будущей реформы. Дело в том, что дефиниция «субсидиарность» больше используется в теории, нежели в практике западного местного самоуправления, так как крайне сложно выстроить рациональные механизмы реализации этого подхода. Исключение составляют Соединенные Штаты Америки, где государство формировалось снизу, и там не существует вопросов, как выстраивать пирамиду управления, используя принцип субсидиарности. В остальных странах развитие местного самоуправления происходило, как правило, путем децентрализации функций и полномочий.

Исходя из имеющихся трудностей технологического и политического свойства, в полной мере идею субсидиарности, заложенную в Положении, реализовать не удалось, то есть превратить области, районы республики в территориальные объединения местных сообществ[3].

В   числе   программ   развития   самоуправления   отдельно следует выделить документ, разработанный в 1997 году Правительством республики[4].

В соответствии с Указом Президента от 20 марта 1996 года Правительством республики была разработана и утверждена постановлением Программа государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике [5].

Программа состоит из трех разделов, а её реализация была рассчитана на 1997- 1998 годы.

Первый раздел излагает общие положения и цель Программы. В частности говорится, что она разработана с целью обеспечения становления и развития местного самоуправления в Кыргызской Республике в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, указами Президента Кыргызской Республики от 20 марта 1996 года "О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и местного самоуправления", от 24 октября 1996 года "О мерах по дальнейшему совершенствованию местного самоуправления в Кыргызской Республике", соответствующими постановлениями Правительства Кыргызской Республики, определяющими основные принципы деятельности местного самоуправления и перехода от централизованных методов руководства к децентрализации управления путем правового, организационно-методического и финансового воздействия на формирование и развитие системы местного самоуправления, призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления.

Программой установлено, что органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития местного самоуправления и обеспечивать достаточность материальных и финансовых ресурсов местных сообществ для выполнения предусмотренных законом функций местного самоуправления.

Ещё одна важная задача Программы заключалась в том, что она была призвана объединить усилия органов государственной власти и местного самоуправления в решении стоящих перед ними задач, обеспечить внедрение и развитие принципов самоуправления на местах, защиту интересов местного самоуправления в процессе принятия решений и законов государственными органами, оказывать содействие процессу формирования правового государства и гражданского общества.

Второй раздел определяет основные направления государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике,

В разделе установлены следующие задачи местного самоуправления и его органов при решении вопросов местного значения:

• укрепление основ народовластия;
• обеспечение реализации конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, их широкого участия в осуществлении местного самоуправления;
• создание условий для обеспечения социально-экономического развития территорий и регионов, эффективного использования производственного потенциала, местных сырьевых и трудовых ресурсов, стимулирования предпринимательства, привлечения целевых грантов и инвестиций;
• формирование, владение, пользование и распоряжение коммунальной собственностью местных сообществ, ее финансирование в соответствии с законодательством;
• формирование региональных программ социально-экономического развития, местных бюджетов и организация их исполнения, заслушивание отчетов об их выполнении;
• содержание и ремонт объектов жизнеобеспечения, находящихся в коммунальной собственности, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство территории местного сообщества;
• укрепление собственной материальной и финансовой базы с последующим переходом на принципы самофинансирования и самоокупаемости;
• сбор налогов, тарифов, штрафов и страховых платежей;
• обеспечение строгого выполнения положений устава местного сообщества;
• обеспечение соблюдения законности и охрана общественного порядка на территории;
• соблюдение санитарных, противоэпизоотических, противопожарных правил, ветеринарное обслуживание;
• охрана окружающей среды;
• решение     комплекса     вопросов     местного энерго-тепло-водообеспечения;
• обеспечение муниципального здравоохранения, дошкольного, школьного и профессионального образования в соответствии с государственными стандартами;
• развитие культуры, физкультуры, спорта и туризма;
• создание условий для обеспечения бытового и торгового обслуживания населения, оказания платных услуг, защиты прав потребителей;
• осуществление контроля за деятельностью предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности по исполнению нормативных актов, действующих на их территории;
• внесение предложений в соответствующие органы об установлении и изменении границ территории, о переименовании населенных пунктов;
• решение вопросов землепользования, предоставления пастбищ:
• обеспечение эффективного использования земли, выделенной в личное пользование граждан, разрешение в пределах своей компетенции земельных споров;
• установление в соответствии с законодательством порядка передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья и нежилого фонда в аренду;
• утверждение планов и правил застройки населенных пунктов на подведомственной территории;
• организация работы по регистрации актов гражданского состояния, совершению нотариальных действий, выдаче справок гражданам, выплате пенсий и пособий согласно законодательству;
• обеспечение занятости и социальной защиты населения;
• предъявление в случаях, предусмотренных законодательством, в суд исков о признании недействительными актов вышестоящих органов государственного управления, предприятий, организаций и учреждений;
• проведение работы по воспитанию населения, сохранению и развитию лучших национальных, исторических и культурных традиций и обычаев, укреплению межнационального согласия и общественно-политической стабильности на территории;
• определение структуры органов местного самоуправления:
• участие в подборе, расстановке и воспитании кадров;
• рассмотрение иных вопросов, отнесенных законодательством и уставом местного самоуправления к его ведению.

Во втором разделе Программы также определены направления государственной поддержки местному самоуправлению:

• обеспечение правовой основы деятельности местного самоуправления,' создающей условия для более полного и эффективного выполнения возложенных на него функций и обязанностей;
• разработка и издание органами государственной власти законов и принятие в соответствии с ними нормативно-правовых актов Кыргызской Республики об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
• обеспечение перехода от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем разграничения предметов ведения и функций между органами государственной власти и местного самоуправления, передачи (делегирования) органам местного самоуправления отдельных государственных функций и полномочий в управлении социально-экономическим развитием территорий и регионов;
• делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
• заключение   органами   государственной   власти   и местного самоуправления соглашений и договоров;
• порядок формирования собственности и финансовых ресурсов местного самоуправления;
• права органов местного самоуправления на самостоятельное управление и распоряжение коммунальной собственностью и землей;
• разработка механизма взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, осуществление государственного контроля за их деятельностью;
• координация деятельности министерств и административных ведомств Кыргызской Республики по вопросам реформы местного самоуправления; 
• оказание научно-методической и практической помощи органам местного самоуправления в организации их деятельности;
• обеспечение информационной поддержки деятельности органов местного самоуправления;
• создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления;
• разработка критериев оценки социально-экономического развития территорий, совершенствование учета и отчетности, формирование системы анализа, обобщение и обмен опытом работы органов местного самоуправления.

В разделе третьем, посвященном вопросам финансирования местного самоуправления, определены направления финансовой поддержки местного сам оуправления.

В частности, сказано, что финансовая поддержка местного самоуправления предусматривает:

обеспечение разграничения доходов и расходов между республиканским и местными бюджетами. Бюджеты каждого уровня местного самоуправления должны соответствовать возложенным на них полномочиям и функциям;

• гарантирование государством своевременного финансирования услуг, являющихся государственными приоритетами (здравоохранение, образование и др.), путем выделения органам местного самоуправления категориальных и выравнивающих грантов, отработки механизма передачи грантов из бюджетов вышестоящего территориального уровня нижестоящим;
• осуществление формирования местных бюджетов с учетом необходимых средств на финансирование объектов, переданных в коммунальную собственность местных сообществ; - проведение пилотных проектов в целях отработки финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• расширение доходных источников местного самоуправления, дифференцирование налоговых и других поступлений;
• запрет на изъятие свободных остатков средств местного бюджета, полученных в результате увеличения поступлений в бюджет или экономии расходов;
• передачу необходимых материальных, финансовых и иных средств при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
• внесение поправок в действующее законодательство Кыргызской Республики, в том числе в законы "Об основах бюджетного права в Кыргызской Республике", "О местных налогах и сборах", в Налоговый кодекс Кыргызской Республики и другие нормативные акты.

Кроме того, постановлением Правительства установлено, что органы местного самоуправления наделяются правами:

• устанавливать на основе общих принципов, предусмотренных законодательством, местные налоги, сборы, штрафы и иные платежи, являющиеся источниками финансовых средств, для осуществления функций самоуправления;
• создавать финансово-кредитные организации, учреждения и предприятия (муниципальные банки, страховые, инвестиционные и иные предприятия), в том числе с использованием средств местных бюджетов, в порядке, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики:
• выпускать муниципальные займы и лотереи.

В дальнейшем многие из этих положениях нашли отражение в принимаемых законах по различным аспектам организации местного самоуправления.

В четвертом, заключительном разделе Программы определены этапы её реализации.

Дословно сказано следующее:

«Демократическая реформа местного самоуправления в соответствии с требованиями Конституции Кыргызской Республики не терпит отлагательств, но вместе с тем, предполагает взвешенность, осмотрительность в ее проведении.

В ходе выполнения' первого этапа реформы закладывается прочная основа для дальнейшего развития местного самоуправления на уровне сел и поселков. В рамках завершения первого этапа реформы намечен ряд конкретных мероприятий, конечная цель которых - создание подлинно самостоятельного управления на базовом уровне, в том числе бюджетной самостоятельности.

Следующий этап предполагает смещение центра тяжести реформ на другой уровень самоуправления - город.

Третий этап будет заключаться в осуществлении преобразований на уровне района и области.

При осуществлении реформы основной упор будет сделан на формирование правовой, финансовой и материальной баз этого уровня и реализацию принципа, при котором вопросы жизни населения территории, имеющие местное значение, должны решаться на началах местного самоуправления».

Этим же постановлением Правительства [6] утверждены Основные направления реформы местного самоуправления на уровне городов, районов, областей Кыргызской Республики на 1997-1998 годы.

Таких направления постановлением Правительства выделено четыре:

• создание нормативно-правовой основы местного самоуправления;
• формирование   материальной   и   финансовой   базы местного самоуправления;
• разграничение функций и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления;
• организационное, методическое и информационное обеспечение органов местного самоуправления, подготовка и переподготовка кадров.

Важным, хотя и не всеобъемлющим, концептуальным документом стала Концепция развития местного самоуправления [7], утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики в 1999 году. Концепция, наряду с ранее обозначенными в других документах, выделяла два важных направления реформы: необходимость демократизации местного самоуправления и осуществления дальнейших преобразований в городах областного значения, которые на тот момент ещё не были переведены на принцип местного самоуправления.

Наиболее всеобъемлющим и долгосрочным государственным документом, определившим направления развития местного самоуправления стала Национальная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утвержденная Указом Президента Кыргызской Республики 17 декабря 2002 года.

Стратегия была разработана при технической поддержке Программы развития Организации Объединенных Наций в Кыргызской Республике.

Текст Национальной стратегии содержит введение, семь глав и матрицу действий.

Во введении декларируются цели стратегии и дается некоторый взгляд на процессы происходящие в республике в сфере реорганизации устройства местной власти.

В частности, говорится, что целью Стратегии является определение основных направлений, путей и способов децентрализации государственного управления и развития эффективной системы местного самоуправления до 2010 года, как необходимого условия обретения Кыргызстаном качеств правового демократического государства.

Далее даётся следующая характеристика состояния развития самоуправления в Кыргызстане.

«За последнее десятилетие произошли значительные изменения в политической и социально-экономической жизни Кыргызстана, охватившие и сферу местного управления...

В результате принятых мер в 2001 году закончился процесс перевода всех населенных пунктов республики (сел, поселков и городов) на принципы местного самоуправления. В настоящее время на территории республики функционируют 487 [8] сельских, поселковых и городских органов местного самоуправления. Созданы и успешно действуют Ассоциация городов Кыргызской Республики и Ассоциация органов местного самоуправления сел и поселков Кыргызской Республики, объединенных в Конгресс органов местного самоуправления Кыргызской Республики [9], выражающий и защищающий интересы местных сообществ...».

Подробно во введении акцентируется внимание на существующих проблемах местного самоуправления.

По мнению разработчиков Стратегии, это следующие факторы, негативно влияющих на ход реформы.

«Несовершенство законодательной базы. Сегодня еще не создано необходимой правовой базы призванной обеспечить, прежде всего, оптимальную децентрализацию государственного управления, создание эффективных институтов управления на уровне местного самоуправления, эффективную экономическую и финансовую децентрализацию, создание системы муниципальной службы и развития их потенциала, социальной мобилизации и т.д.

Медленное осуществление процессов децентрализации государственного управления и недостаточная государственная поддержка органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления пока еще не получили достаточно власти и финансово-экономических средств для эффективного осуществления своих прав.

В законодательстве недостаточно четко определены функции и полномочия, ответственность различных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Затянулся процесс передачи функций и соответствующих финансово-экономических ресурсов органам местного самоуправления, отсутствует механизм их передачи. Это заметно сдерживает более углубленное внедрение демократических форм проявления массовой активности местного сообщества, замедляет ход развития органов местного самоуправления.

Одним из факторов препятствующих передаче достаточных полномочий, является многозвенность управления по вертикали,

Неэффективные механизмы финансово - экономического регулирования. Финансы и местный бюджет по-прежнему централизованы, не создана эффективная налоговая база, крайне ограничены бюджетные возможности органов местного самоуправления.

Не создана правовая база экономической и финансовой децентрализации.

Не урегулирован механизм передачи органам местного самоуправления финансово-экономических ресурсов в соответствии с их функциями и полномочиями.

Низкий профессиональный уровень муниципальных служащих, отсутствие действенной кадровой работы. Еще не принят закон о муниципальной службе, не создана система работы с кадрами муниципальных служащих, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации, а также их мотивации и социальной зашиты.

Отсутствует информационно-техническое и научно-методическое обеспечение кадров органов местного самоуправления. Недостаточность развития социальной мобилизации и развития человеческого потенциала.

Пока   еще   недостаточно   активно    осуществляется социальная мобилизация местных жителей в ассоциации, объединения и общинные организации. Органами местной государственной администрации и местного самоуправления не в полной мере оказывается поддержка в ходе их создания и развития, слабо привлекаются их личные сбережения и другие финансовые средства. Отмечается пассивность населения в процессе принятия решений, способствующих улучшению их жизни. Не развито эффективное партнерство и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления, гражданского общества и частного сектора».

Далее обозначаются ключевые принципы и приоритеты развития самоуправления в Кыргызстане:

«Верховенство закона. Интересы граждан, членов сообществ и местного самоуправления должны быть закреплены законодательно.

Разграничение полномочий. Это общий принцип институциональной организации власти и управления, устанавливающий, что "решения принимаются как можно ближе к гражданину". Согласно этому, все вопросы, которые можно решить на местах, должны передаваться из вышестоящего уровня управления на нижестоящие.

Исключительность. Полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть по возможности полными и исключительными.

Ограниченный контроль. Любой административный контроль местных властей может быть осуществлен лишь в тех случаях, когда это установлено законами Кыргызской Республики.

Значимость. Права и возможности органов местного самоуправления регулировать и управлять значительной долей общественных дел под их собственную ответственность и в интересах местного населения.

Фискальная децентрализация. Предоставление органам местного самоуправления адекватных экономических и финансовых ресурсов, соответствующие их функциям и полномочиям.

Партнерство, прозрачное и эффективное управление. Правительство Кыргызской Республики, органы местного самоуправления, гражданское общество, частный сектор, международные организации, страны-доноры на основе партнерства и согласия направляют свои усилия на реализацию целей и задач данной стратегии.

Превентивность. Направления и компоненты Стратегии включают упреждающие меры по преодолению ожидаемых потенциальных препятствий на пути достижения целей и задач Стратегии».

Первый раздел Стратегии посвящен вопросам эффективной правовой базы. В частности, утверждается, что действующая правовая база требует совершенствования, приведения нормативных правовых актов в строгое соответствие с Конституцией Кыргызской Республики, а также разработки и принятия в ближайшее время таких приоритетных законов, как "О финансово-экономических основах местного самоуправления в Кыргызской Республике" и "О муниципальной службе" [10], а в последующем - Реестра муниципальных должностей.

Ставится задача законодательным путем урегулировать вопросы, связанные с деятельностью общинных организаций, разграничением функций государственной власти и местного самоуправления, проведением референдума на местном уровне и регулированием административно-территориального устройства Кыргызской Республики.

Предлагается осуществить ревизию действующего Закона Кыргызской Республики "О Правительстве Кыргызской Республики" в целях урегулирования отдельных его положений с достижениями реформы местного самоуправления, с принятыми правовыми актами по местному самоуправлению, в том числе в части распределения полномочий между центральными и местными властями.

Необходимые изменения предлагается ввести в Налоговый кодекс Кыргызской Республики с целью урегулирования вопросов местных бюджетов и налогов. Далее предлагается принять правовые акты по вопросам создания местных фондов развития и муниципальных банков в городах и селах.

В рассматриваемом разделе Стратегии ставится амбициозная задача -разработать Кодекс о местном самоуправлении в Кыргызской республике, содержащий нормы, обеспечивающие эффективную деятельность органов местного самоуправления. Также определено, что необходимы меры по совершенствованию уставов городов, сел и поселков, правовых актов органов местного самоуправления и повышению их роли в деятельности органов местного самоуправления.

Второй раздел касается вопросов политических, административных реформ и государственной поддержки органов местного самоуправления.

В разделе говорится о необходимости обеспечить профессионализацию работников органов местного самоуправления осуществить функциональную реформу, организационные и структурные преобразования, включающие в себя разграничение функций и полномочий между территориальными уровнями управления; устранение параллелизма и дублирования, упразднение ненужных функций и полномочий местных органов государственного управления и местного самоуправления различного уровня; расширение функций и полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в целях создания эффективной, функционально сбалансированной системы органов местного самоуправления и государственного управления.

Предлагается на первом этапе реализации Стратегии необходимо четко определить цели и задачи каждого органа государственного и муниципального управления, разграничить законодательно их функции, полномочия и ответственность, обеспечить их соответствующими финансовыми и экономическими ресурсами и разработать механизм их передачи.  Стратегия предусматривает ограничение функций центральных органов государственного управления, в результате чего каждый уровень будет иметь свои четко определенные основные и дополнительные функции. Для этого необходимо преодолеть существующее положение, когда каждый уровень государственного управления выполняет по своему усмотрению функции, которые он считает наиболее важными, перспективны ми, выгодными, и передает менее важные полномочия на нижестоящий уровень.

Поэтому Стратегией определяется, что функции и полномочия, ответственность необходимо закрепить только за тем органом государственного управления или МСУ, который сможет реализовать их наиболее эффективно. На основе такого анализа должны быть созданы соответствующие структуры управления с учетом целей, задач, объема функций и полномочий.

В названном разделе ставится задача разработать и принять соответствующий правовой акт о разграничении функций, полномочий и ответственности органов государственного - управления и местного самоуправления, утвердить в законодательном порядке Государственный Реестр функций и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления.

При этом в документе предусматривается следующий принцип разграничения функциональных обязанностей:

Республиканский уровень ответственен за определение политики, минимальных стандартов, обеспечение тарифами, планирование и мобилизацию крупномасштабных инвестиций.

Местная государственная администрация обеспечивает управление государственной собственностью, контроль за выполнением органами местного самоуправления общереспубликанских и национальных государственных программ, а также исполнением делегированных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления занимаются непосредственно оказанием услуг населению местных сообществ.

Общинные организации помогают определить приоритетные потребности, мобилизовать финансовые ресурсы для частичного финансирования и рабочую силу для малых инвестиционных проектов по улучшению состояния объектов социальной инфраструктуры.

Должна быть обеспечена открытость и транспарентность системы государственного и муниципального управления на всех уровнях, а также действенный контроль со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления, прежде всего за работой глав местного самоуправления и мэров городов. В этих целях предусматриваются меры по повышению и усилению роли народного курултая, сходов и собраний членов местного сообщества.

Внимание во втором разделе Стратегии отводится вопросам подготовки и проведения качественных выборов депутатов местных кенешей и глав местного самоуправления, повышения политической активности населения местных сообществ.

Особо выделяется важность осуществления реформы административно-территориального устройства, которая определена в Стратегии как одна из наиболее существенных проблем, стоящих перед государством в среднесрочной перспективе, так как именно от этого зависит количество уровней управления по вертикали и горизонтали. Авторы Стратегии утверждают, что существующая четырехуровневая система административно-территориального устройства (республика, область, район и города, села, поселки), оставшаяся в наследство от советского командно-административного строя, начала не соответствовать развивающимся демократическим процессам и рыночным отношениям. По их мнению, эта проблема в будущем может стать одной из самых сложных и спорных в деле дальнейшего совершенствования системы государственного управления территориями. В связи с этим в рамках данной Стратегии предлагачось решить вопрос перехода с четырехуровневого административно-территориального устройства государства на трехуровневое.

Третий раздел отводится определению позиции в области экономической и финансовой децентрализации.

Утверждается, что действующая модель декокцентрированных межбюджетных отношений не способствует укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления, в результате чего существует резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие у органов местного самоуправления реальных стимулов в повышении собираемости начогов и других поступлений. Более того, территориальные административные органы вышестоящих уровней при утверждении бюджета ежегодно пересматривают нормативы отчислений от общегосударственных регулируемых налогов, что ведет к неопределенности в планировании социально-экономического развития и местного бюджета органов местного самоуправления [11].

Предполагается, чтобы местный бюджет составлялся в формате "Программного бюджета" и планировался на долгосрочную перспективу: процесс определения роли, целей и задач каждого учреждения и организации должен управляться руководством этих учреждений и организаций и органами местного самоуправления.

Другая мысль третьего раздела стратегии заключается в том, что политика государственных расходов должна строиться на принципе полноты обеспечения и доступности основных услуг для всех граждан с учетом поддержания в целом макроэкономического равновесия и с определенным экономическим ростом. Соответственно делается вывод, что в связи с таким подходом важным условием повышения эффективности межбюджетных отношений в значительной мере является четкое разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы и установление твердых нормативов отчислений по общегосударственным налогам и регулируемым на логам на постоянной основе, что предполагает совершенствование налогового и бюджетного законодательства Кыргызской Республики, разработку новой прозрачной методики расчета категориальных и выравнивающих грантов [12].

В разделе даются предложения по введению стимулирующих грантов непосредственно для аильного округа (а не для региона в целом), по повышению прозрачности бюджетного процесса, укреплению института коммунальной собственности и др [13].

Четвертый раздел Стратегии рассматривает вопросы становления муниципальной службы и совершенствования кадровой работы.

Ставится задача создать эффективную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Подчеркивается, что новые условия оказания услуг должны учитывать особенности системы местного самоуправления и способствовать привлечению и удерживанию кадров. В силу этого необходимо разработать и внедрить тренинговые руководства и материалы по вопросам децентрализации, местного самоуправления, социальной мобилизации, финансово-экономическим и кадровым, правовым, организационно-методическим и информационно-коммуникационным вопросам; необходимо установить сотрудничество с государственными и негосударственными академическими и образовательными структурами по вопросам организации систематической подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих; необходимо широко развить конкурсную систему заполнения вакантных должностей муниципальной службы, эффективную систему аттестации муниципальных служащих; повсеместно следует создать комиссии по этике муниципальных служащих, разработать и принять  Кодекс  профессиональной  этики  муниципального служащего.

Отмечается, что особое внимание должно уделяться: вопросам обучения и повышения квалификации прежде все го депутатов местных кенешей и глав айыл окмоту, старост сел, лидеров общинных организаций [14] и других руководящих кадров. Далее в разделе внимание уделено вопросам укомплектования органов местного самоуправления высококвалифицированными специалистами, которые будут успешно проводить реформы на местах, внедрению инновационных форм и методов их подготовки, поощрению и информированию сотрудников и граждан в качестве стимулов и средств их непрерывного образования и переподготовки. Отмечается важность обеспечения преемственности кадров муниципальных органов власти. Уже традиционно затрагиваются вопросы равноправного тендерного развития.

Внедрение новых информационных технологий, включая сеть Интернет, издание учебной литературы рассматривается как важное условие повышение эффективности муниципальной службы.

Пятый раздел отведён вопросам социальной мобилизации и развития человеческого потенциала. Речь идет о необходимости принятия Закона [15], регламентирующего правовой статус жамаатов - общинных организаций, которые на уровне микротерриторий занимаются вопросами самоорганизации граждан для решения вопросов, представляющий взаимный интерес: проведение водопроводов, газоснабжения, водоканалов и т.д. То есть тех вопросов, которые не всегда решаются муниципальными органами. Другая сторона деятельности этих организаций - оказание помощи отдельным членам общины. В разделе акцентируется внимание на необходимости широко распространить накопленный уникальный опыт проведения социальной мобилизации, формирования местных фондов развития, всемерно развивать системы микрофинансирования и микрокредитования населения.

В шестом разделе «Консолидация гражданского общества» утверждается, что для успешной работы органам местного самоуправления необходимо активное сотрудничество с государственной администрацией, с одной стороны, и с различными группами граждан, общественными и общинными организациями, частным сектором - с другой стороны.

Говорится о необходимости обеспечить стимулирование и содействие диалогу между органами местной власти и различными партнерами, общественными организациями, частным сектором посредством разработки и реализации совместных проектов и программ развития, проведения мероприятий, встреч, семинаров круглых столов и т.д.

В качестве одного из способов консолидации предлагается создание широкой сети и обеспечения деятельности ассоциаций в партнерстве с частным сектором и общественными объединениями, политическими партиями. Потенциал же этих организованностей предлагается направить на преодоление бедности, повышение уровня жизни членов местных сообществ, развитие социальной инфраструктуры, а соответственно - на поддержку малого и среднего бизнеса как средство создания рабочих мест и снижения уровня бедности.

События 2005 - 2010 годов подчеркивают актуальность идеи, заложенной в Стратегии, включить в программу действий формулирование методик превентивного развития для поддержки усилий Правительства и местных органов власти по организации мероприятий нацеленных на предупреждение конфликтов, мобилизацию людей для предотвращения конфликтных ситуаций в регионах; установление институционального механизма на низовом уровне для системы раннего предупреждения конфликтов.

Заключительный, седьмой раздел Стратегии определяет механизм её реализации. Он видится в принятии плана комплексных мероприятий, в котором следует предусмотреть конкретные мероприятия, ответственные органы и организации, сроки их выполнения.

И,  как  всегда,  реализация   Стратегии  упирается   в вопросы определения или поиска источников финансирования. Национальная стратегия «Децентр-ализация государственного управления и развитие местного самоуправления до 2010 года» на данный момент времени [16] является хронологически последним принятым официальным концептуальным документов, определяющим направления развития местного самоуправления в Кыргызской Республике.

Литература

1. До принятия Конституции Кыргызской Республики 5 мая 1993 года республика носила название Республика Кыргызстан.
2. Основные разработчики проекта положения - Т. Э. Омуралиев, Т.К. Кошоев, Д.И. Нарынбаев и др. 
3. Это является собственным выводом автора работы, который может не совпадать с мнением других экспертов и ученых по вопросам местного самоуправления.
4. Основные разработчики документа - Ю.С. Шкуропатов, Н.П. Давыдов и др.
5. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 28 апреля 1997 года «О Программе государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике и Основных направления реформы местного самоуправления на уровне областей, районов, городов Кыргызской Республики на 1997-1998 годы»
6. Постановление Правительства Кыргызской Республики от 28 апреля 1997 года «О Программе государственной поддержки местного самоуправления и его органов в Кыргызской Республике и Основных направления реформы местного самоуправления на уровне областей, районов, городов Кыргызской Республики на 1997-1998 годы» 
7. Основные разработчики - А. А. Карашев, О. С. Тарбинский
8. По состоянию на конец 2010 года в Кыргызстане по данным HaifUOHaibHого агентства Кыргызской Республики
9. В 2009 году была образована Ассоциация муниципалитетов Кыргызской Республики
10. Оба закона были приняты соответственно в 2003 - 2004 годах: Закон «О финансово-экономических основах местного самоуправления» принят 25 сентября 2003 года, Закон «О муниципальной службе» - 21 августа 2004 года [11] В 2004 - 2005 годах в Кыргызской Республике был проведён эксперимент апробации двухуровневой территориальной системы бюджетирования при наличии четырех уровней управления: республика — местный уровень (поселения - города, поселки, аилы). В последующем была введена трехуровневая модель бюджетирования: республика - район -местный уровень. Эта схема действует по настоящее время (конец 2010 года).
11. Такіьм образом, единственной административно-территориапьной единицей в республике является, область, в которой нет салюстоятельного бюджета территории, а существует лишь бюджет областной государственной администрации.
12. Министерством финансов разработана формула определения нормативов распределения бюджета между уровнями управления, которая апробирована на практике в 2004 - 2005 годах и продолжает использоваться.
13. С 2004 года коммунальная собственность носит название муниципальной собственности во избежание двоякого толкования слово «коммунальный»: это может быть понимаемо и как собственность коммуны, и как собственность в сфере коммунального хозяйства
14. Речь идёт о созданных в республике в конце 90-х годовXX века -нулевых годахXXI века добровольных общинных организациях - жамаатах. На тот момент времени в Кыргызстане было образовано 1,8 тыс. жамааатов, объединяющих свыше 50000 местных жителей. В дальнейшем количество общинных организаций увеличивалось, но этот процесс несколько остановился после прекраи\ения выделения Программой развития Объединенных Наций в Кыргызстане финансовой помощи для кредитных портфелей жамаатов
15. Закон «О жамаатах (общинах)» был принят 21 февраля 2005 года, но, вопреки ожиданиям, он получился предельно декларационным и не решил основной задачи - облегчения либо автоматической регистрации жамаатов, которые в любом случае регистрируются в соответствии с совершенно другим Законом «О государственной регистрации юридических лиц»