Правотворческая деятельность Президента Кыргызской Республики как форма обеспечения конституционных прав

Правотворчество в Кыргызской Республике является одной из важнейших сторон деятельности государства, формой активности, имеющей своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменения, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворчество обладает свои­ми особенностями, но везде оно направлено на создание и совершенствование единой, внутренне со­гласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнооб­разные отношения.

Правотворчество Президента Кыргызской Республики — сравнительно новое явление в право­вом пространстве КР. Оно выражается в издании актов Президента и в сотрудничестве с Жогорку Кенешем КР.

Осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаи­модействия главы государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдерж­ки и противовесы» [1; 16]. Существование такой системы позволяет предупредить бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой системы во многом и строятся отношения между Прези­дентом и ЖК Кыргызской Республики.

Многогранная деятельность Президента КР осуществляется через правовые акты, каковыми со­гласно Конституции КР являются указы и распоряжения. Полномочия Президента Кыргызской Рес­публики реализуются через принятие им нормативных правовых актов. Согласно ст. 65 Конституции Президент Кыргызской Республики издает указы и распоряжения [2], которые можно разделить на нормативные и индивидуальные.

Нормативные указы и распоряжения содержат общие правила поведения, рассчитанные на по­стоянное или многократное применение, и относятся к неопределенному кругу физических и юриди­ческих лиц, органов государственной власти и управления. Это, следовательно, нормативный акт.

Указ может носить и правоприменительный характер, а следовательно, не иметь нормативного значения. Указы ненормативного значения издаются, например, о назначении того или иного лица на определенную должность. Индивидуальные указы и распоряжения касаются только конкретных отношений либо определенных лиц: решения о назначении и освобождении от должности руководи­телей центральных структур системы исполнительной власти, награждении государственными на­градами, присвоении специальных званий и классных чинов, рангов, почетных званий Кыргызской Республики, о помиловании, о гражданстве.

Анализ указов и распоряжений Президента показывает, что в форме указов оформляются реше­ния Президента по значительно большему кругу проблем политического и общественного (социаль­но-экономического) характера, исходя из их значимости. В форме распоряжений, как правило, при­нимаются решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы аппарата Президента.

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики указы и распоряжения Президента обя­зательны для исполнения на всей территории Кыргызской Республики. Все государственные органы, должностные лица и граждане обязаны следовать предписанным в актах Президента правилам пове­дения. Указы и распоряжения Президента КР не называются в Конституции подзаконными актами, но они таковыми являются, ибо не должны противоречить как Конституции КР, так и государствен­ным законам [2]. Указы и распоряжения Президента КР подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Среди многочисленных указов Президента КР немало и таких, которые посвящены вопросам правового регулирования труда, например: указы Президента КР от 1 августа 2000 г. УП № 196 «Об условиях оплаты труда государственных служащих» 155, от 24 апреля 2001 г. УП № 136 «О ме­рах по профессиональной переподготовке высвобождаемых государственных служащих в Кыргыз­ской Республике», от 13 декабря 2007 г. УП № 548 «Об условиях оплаты труда государственных и муниципальных служащих Кыргызской Республики» 157 и др.

Акты Правительства КР. В соответствии со ст. 18 Закона КР «О нормативных правовых актах» Правительство КР на основе и во исполнение Конституции и законов КР, указов Президента КР при­нимает в пределах своих полномочий постановления и распоряжения. Если эти акты носят норматив­ный характер, то они вступают в силу одновременно на всей территории КР по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Такой строгий порядок, установленный Ука­зом Президента КР, имеет значение для единообразного применения актов главы государства по всей территории страны. Порядок подготовки указов и распоряжений Президента КР, предусматриваю­щий согласование в Правительстве КР и Администрации Президента, с помощниками Президента и юридическую экспертизу, установлен распоряжением Президента КР. Решение о готовности проекта акта к представлению Президенту принимает руководитель Администрации Президента КР. Указы, распоряжения и законы подписываются собственноручно Президентом КР.

Полномочия президентов стран СНГ подробно регулируются соответствующими конституция­ми. Президенты стран СНГ являются главами государств, гарантами Конституции, прав и свобод че­ловека и гражданина. В установленном Конституцией порядке они принимают меры по охране суве­ренитета страны, ее независимости и государственной целостности. Детальный анализ соответст­вующих положений конституций стран СНГ позволяет, в зависимости от правовой специфики пол­номочий президента, разделить их условно на шесть идентичных, как нам представляется, для боль­шинства президентов стран СНГ групп, которые рассмотрим на примере полномочий Президента Кыргызской Республики (ст. 46 Конституции Кыргызской Республики) [1;14].

Полномочия Президента Кыргызской Республики

Первая группа полномочий Президента Кыргызской Республики — это его права и обязанности, связанные с деятельностью Собрания народных представителей и Законодательного собрания Жо- горку Кенеша Кыргызской Республики. Он назначает выборы в Законодательное собрание и Собра­ния народных представителей; осуществляет досрочный роспуск Законодательного собрания и Соб­рания народных представителей в случаях, предусмотренных Конституцией Кыргызской Республи­ки; вносит законопроекты в Жогорку Кенеш; подписывает законы либо возвращает их со своими воз­ражениями в соответствующую палату Жогорку Кенеша для повторного рассмотрения; обнародует законы; вправе опротестовать в Конституционном суде Кыргызской Республики законы или ратифи­цированные Кыргызской Республикой международные договоры; вправе обращаться к народу с еже­годными посланиями о положении дел в стране, оглашаемыми на совместном заседании обеих палат Жогорку Кенеша; вправе досрочно создать заседание Законодательного собрания, сессию СНП и определить вопросы, подлежащие рассмотрению; в случаях и порядке, предусмотренных ст. 68 Кон­ституции Кыргызской Республики, осуществляет законодательные полномочия; назначает по собст­венной инициативе референдум; принимает решение о назначении референдума по инициативе не менее трехсот избирателей, большинства от общего числа депутатов обеих палат Жогорку Кенеша; назначает с согласия Собрания народных представителей Генерального прокурора Кыргызской Рес­публики; назначает с согласия Собрания народных представителей Председателя Правления Нацио­нального банка Кыргызской Республики; представляет Законодательному собранию и Собранию на­родных представителей кандидатуры для избрания на должности Председателя Конституционного суда Кыргызской Республики; представляет СНП кандидатуры для избрания на должности председа­телей Верховного суда Кыргызской Республики, Высшего Арбитражного суда Кыргызской Респуб­лики, их заместителей и судей Верховного суда и Высшего Арбитражного суда Кыргызской Респуб­лики; освобождает их от должности.

Вторая группа полномочий Президента Кыргызской Республики — его права и обязанности, связанные с деятельностью правительства. Президент Кыргызской Республики определяет структуру Правительства Кыргызской Республики; назначает, с согласия Собрания народных представителей, Премьер-министра Кыргызской Республики; назначает по консультации с Премьер-министром Кыр­гызской Республики членов Правительства Кыргызской Республики, а также руководителей админи­стративных ведомств; освобождает их от должности; принимает прошения Премьер-министра, Пра­вительства или отдельных его членов об отставке; по своей инициативе принимает решение об от­ставке Премьер-министра или Правительства; по консультации с Премьер-министром утверждает единую систему подготовки и подбора кадров для органов, содержащихся за счет государственного бюджета, финансирования государственных органов и оплаты труда государственных служащих; вправе приостановить или отменить действие актов Правительства Кыргызской Республики, актов других органов исполнительной власти; вправе передавать полномочия, предусмотренные подпунк­том 2 п. 3 ст. 46 Конституции Кыргызской Республики, Премьер-министру, членам Правительства и другим должностным лицам, а также ратифицировать подписанные ими международные финансовые договоры и кредитные соглашения.

Третья группа полномочий Президента Кыргызской Республики — его права и обязанности в области обороны. Президент Кыргызской Республики образует и возглавляет Совет безопасности Кыргызской Республики и иные координационные органы; формирует подчиненные ему службы го­сударственной охраны и Национальную гвардию; присваивает высшие воинские звания, классные чины и иные специальные звания; при наличии оснований, предусмотренных законом, предупрежда­ет о возможности введения чрезвычайного положения, а при необходимости вводит его в отдельных местностях, без предварительного объявления, о чем незамедлительно сообщает в Законодательное собрание; объявляет общую или частичную мобилизацию; объявляет состояние войны в случае аг­рессии или непосредственной угрозы агрессии на Кыргызскую Республику и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Законодательного собрания; объявляет в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамедлительно вносит этот вопрос на рассмотрение Законодательного собрания; является Главнокомандующим Вооруженными силами, назначает и смещает высшее командование Вооруженных сил Кыргызской Республики.

Четвертая группа полномочий Президента Кыргызской Республики — его права и обязанности в области внешних сношений.

Президент Кыргызской Республики осуществляет руководство внешней политикой Кыргызской Республики; ведет переговоры и подписывает международные договоры Кыргызской Республики; подписывает ратификационные грамоты; назначает и отзывает дипломатических представителей КР в иностранных государствах и международных организациях; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при Президенте КР глав дипломатических представительств иностранных государств и представителей международных организаций; решает вопросы предоставления граж­данства и выхода из гражданства Кыргызской Республики, предоставления политического убежища; присваивает дипломатические ранги.

Пятая группа полномочий Президента Кыргызской Республики — его компетенция, связанная с координацией деятельности соответствующих властных структур государства.

Президент Кыргызской Республики назначает Государственного секретаря Кыргызской Респуб­лики, определяет его статус и полномочия; формирует Администрацию Президента Кыргызской Рес­публики; назначает с согласия соответствующих местных кенешей глав государственных админист­раций областей, районов, городов; освобождает их от должности; образует и упраздняет исполни­тельные органы, не входящие в состав Правительства; назначает председателей, их заместителей и судей судов областей, города Бишкека, районов, городов, арбитражных судов областей и города Бишкека, а также военных судов Кыргызской Республики и в случаях, предусмотренных Конститу­цией и законами, освобождает их от должности; назначает выборы в местные кенеши и в предусмот­ренных законом случаях осуществляет их роспуск; назначает председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов и одну треть ее членов; назначает председателя Счетной пала­ты и одну треть ее аудиторов; издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Кыргызской Республики.

Шестая группа полномочий Президента Кыргызской Республики — его права и обязанности по специфическим вопросам.

Президент Кыргызской Республики награждает государственными наградами Кыргызской Рес­публики; присваивает почетные звания Кыргызской Республики; осуществляет помилования; вправе решать вопрос финансирования мероприятий, имеющих неотложный характер, за счет государствен­ных средств; учреждает фонды.

Итак, осуществляя свои полномочия, Президент КР издает два вида актов: указы и распоряже­ния. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ — акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение — документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то рас­поряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положе­ний о них).

Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отно­шении предоставления гражданства КР, выхода из гражданства и др.). Поэтому граница между акта­ми Президента КР порой условна.

Но, пожалуй, в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регули­рованием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы зако­ном; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.

Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее. Введя пост Президента КР, Конституция КР предусмотрела, что Президент издает свои акты на осно­ве и во исполнение не только Конституции и законов КР, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционных реформах, которые проводились неоднократно в нашей республике, осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конститу­ции и законам КР. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции КР и законам КР. Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента КР, а именно: в том случае, если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент КР обязан с ним считаться. Однако если вопрос в зако­не не урегулирован, Президент КР вправе его урегулировать своим актом. Причем на практике могут возникать такие ситуации:

• а) вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано, — за­коном, указом Президента КР, постановлением Правительства КР и т.д.;
• б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Пре­зидента КР, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй — для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отно­шения настоятельно требуют регулирования.

Указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны проти­воречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне ес­тественно и правомерно [3; 107].

Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента КР является опре­деление основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента КР могут считаться формой реализации этого полномочия.

В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает воз­можность издания Президентом КР нормативных указов для обеспечения действия Конституции КР.

Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента КР остаются полноцен­ной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

В соответствии с Конституцией Президент КР является гарантом Конституции КР и обеспечива­ет согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции КР издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулиро­вании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не проти­воречат Конституции и законам КР, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Таким образом, участвуя в законодательном процессе, при наличии полномочий по изданию правовых актов, Президент КР обладает широким диапазоном средств и форм участия в правотворческом процессе, в сотрудничестве с ЖК КР Президент Кыргыз­ской Республики становится непосредственным участником законотворческого процесса, что выра­жается:

• в наличии у него права законодательной инициативы и права на внесение предложений о по­правках к Конституции КР;
• в работе полномочных представителей и представителей Президента ЖК КР;
• в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;
• в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;
• в его праве налагать вето на принятые законы КР и возвращать их без рассмотрения, если на­рушен конституционный порядок их принятия;
• в промульгации законов.

Список литературы

1. Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. — 1997. — № 2. — С. 14-23.
2. Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010года.- [ЭР]. Режим доступа: rus.gateway.kg/content/gov/Constitution/41
3. СахаровН.А. Институт президентства в современном мире. — М.: Юрид. лит., 1994. — 176 с.