Институциональная структура ЕС в сфере проведения общей внешней политики

В данной статье проведен анализ институциональных структур, основы формирования общей внешней политики Европейского Союза. Обоснована необходимость совместного использо­вания Европейской стратегии безопасности, определены и углубленно рассмотрены функции основ­ных институтов Европейского Союза рамках ОВПБ.

Успехи Европейского Союза привлекают внимание многих государств, несмотря на кри­зисные явления. Однако с расширением ЕС за счет принятия новых европейских государств управление Союзом становится все более слож­ным. Поэтому ЕС ищет оптимальные формы и методы преобразования своей структуры. Систе­ма взаимодействия между основными инсти­тутами Европейского союза постоянно разви­вается, что выражается в эволюции процесса принятия решений и поиске баланса между институтами Союза.

Целью настоящей статьи является анализ ин­ституциональных структур Общей внешней по­литики и политики безопасности (ОВПБ) Евро­пейского Союза, участвующих в осуществлении ОВПБ, и их функции, а также анализ изменений полномочий и принципов взаимодействия его институтов.

Европейский союз поддерживает политиче­ский диалог по вопросам международной полити­ки с большим количеством стран, международных и региональных организаций. Между Европейским Союзом и ОВПБ существует партнерская идентич­ность, означающая то, что все члены - государства ЕС одновременно являются и участниками ОВПБ. Это подтверждает статья (J.1 I EUV), согласно ко - торой «Союз и его члены - государства» разраба­тывают и осуществляют ОВПБ.

В межгосударственной системе существенно возрастает значение государств, участвующих в ОВПБ. Они доминируют в Европейском Сове­те, ведущей корпорации ОВПБ. Доминирующая роль государств-членов прослеживается в опре­делениях, касающихся двух важнейших инстру­ментов ОВПБ (общие позиции и совместные действия): общие позиции являются следствием взаимного «обмена информацией между государ­ствами - членами и голосования» (J.2 I, II EUV) в Совете. Общие позиции, определенные Со­ветом - государства-члены должны обеспечить согласованность своих национальных политик с общими позициями. Общие позиции перекли­каются естественно с совместными действиями. Объединенные действия следуют в тех сферах, где затрагиваются важные общие интересы го­сударств-членов. Объединенные действия разра­ботаны Советом на базе основных направлений деятельности Европейского Совета (СТ. J.3 Nr.1 UA. 1 EUV), отражающих солидарность реше­ний глав государств и правительств государств - членов [1].

Государства-члены также координируют свою деятельность в международных организа­циях и на международных конференциях.

Таким образом, Европейский Союз и его государства-члены должны вместе определять и разрабатывать общую внешнюю политику и политику в области безопасности в духе лояль­ности и взаимной солидарности. Они должны отказаться от любых действий, противоречащих интересам Союза и, способных ослабить его эф­фективность как связующей силы в международ­ных отношениях.

Все основные вопросы общей внешней по­литики и политики безопасности проходят через Европейский Совет и через Совет Европейского Союза (далее - Совет).

Европейский Совет «определяет принципы и основные ориентиры общей внешней политики и политики безопасности, в том числе в вопро­сах, затрагивающих оборону» (ст. 13(1)). Евро­пейский Совет также вырабатывает общие стра­тегии ОВПБ в областях, где государства-члены имеют общие важные интересы (ст. 13 (2). Евро­пейский Совет представляет Общую внешнюю политику и политику безопасности на высшем уровне, регулирует политическую жизнь и раз­витие Европейского союза, придает тем самым необходимый импульс союзу, определяет прин­ципы политики и ее важнейшие приоритеты, ре­шает вопросы совместной деятельности и при­нимает большинство политических решений.

На основе общих ориентиров, выработан­ных Европейским Советом, Совет Европейско­го Союза «принимает решения, необходимые для определения и осуществления общей внеш­ней политики и политики безопасности» (ст. 13 (3)) [2].

Решения о совместных действиях и об­щих позициях, основанные на принятой общей стратегии или направленные на осуществление действий или общих позиций, уже одобренных Советом, решаются голосованием с принци­пом квалифицированного большинства (ст. 23 (2) Амстердамского договора). Если «член Со­вета заявляет, что по важным причинам нацио­нальной политики он намерен выступить про­тив принятия решения» квалифицированным большинством - голосование не проводится. В таком случае Совет квалифицированным боль­шинством голосов может передать вопрос для единогласного решения в Европейский Совет (ст. 23 (2)) [3].

Совет принимает необходимые решения, касающиеся формулирования и осуществления ОВПБ, на базе основных приоритетов, вырабо­танных Европейским Советом. Совет отвечает за согласованность, последовательность и эффек­тивность действий Союза.

Вопросы внешнеполитических отношений ЕС сводятся воедино в Совете по общим вопро­сам, независимо от того, идет ли речь о внеш­неполитических либо совместных действиях. Кроме того, существует структура, которая в докладе Тиндеманнса обозначена как «единый центр по решениям». Каждые шесть месяцев одно из государств-членов председательствует в Европейском Союзе. Председательство игра­ет в ОВПБ центральную роль, которая не была отражена в Люксембургском докладе в октябре 1970 г., но, получает развитие, начиная с 1974 г. с Парижской встречи на высшем уров­не [4]. Председательство направляет действия и обеспечивает преемственность.

Страна - председатель представляет Союз во внешнеполитических делах, касающихся ОВПБ и выражает позицию Союза в международных ор­ганизациях и на международных конференциях.

Кроме того, страна - председатель сообщает Европейскому парламенту о важнейших аспек­тах и основополагающих принципиальных уста­новках ОВПБ, и следит за тем, чтобы решения парламента учитывали данный фактор. Оно со­общает парламенту, наряду с комиссией ЕС о развитии общей внешней политики и политики безопасности.

Страна - председатель созывает Совет и готовит повестку дня. В случае принятие экс­тренного решения, она созывает внеочередное заседание (в 48 часов, а иногда и в более корот­кие сроки). Этот механизм оговорен со времени Лондонской встречи. Главным мотивом для вве­дения такого правила было советское вторжение в Афганистан в декабре 1979 г.

В своей деятельности председательствую­щее государство-член пользуется помощью Ге - нерального Секретаря Совета / Высокого Пред­ставителя (ст. 18 (3)), Комиссии (ст. 18 (4)) и будущего Президента Европейского Союза (так называемая «Тройка») [5].

Существует взаимная преемственность го­сударства, осуществившего президентство ра­нее, с действующими и будущими государства- ми-председателями Евросоюза. Формат Тройки приносит в международном общении свои ди­виденды тем, что наглядно представляет кол­лективную идентичность европейской внешней политики, приобретая тем самым большую зна­чимость. Формат Тройки служит лучшей коор­динации деятельности стран-участниц ЕС, так же, как преемственности и сплоченности, соли­дарности ОВПБ при переходе председательства от одной страны к другой.

Договор о создании Европейского Союза обеспечивает полную взаимосвязь Европей­ской комиссии с работой, происходящей в сфере ОВПБ. Такая взаимосвязанность необходима для обеспечения последовательности ОВПБ в отно­шении внешнеэкономических связей и развития сотрудничества, которые являются направления­ми политики Союза и в которых Комиссия игра­ет лидирующую роль.

Каждое государство - член ЕС выдвигает од­ного, максимум двух представителей. Ни один член комиссии не подчиняется указаниям наци­онального правительства. Руководит Комиссией председатель, не обладающий по сравнению с другими членами комиссии никакими чрезвы­чайными полномочиями - он первый среди рав­ных «Primus inter pares».

Председатель Комиссии присоединяется к главам государств или правительств в составе Европейского Совета. Комиссия участвует в со­браниях Совета и его предварительных меро­приятиях. Так же, как и государства-члены, она может выносить на Совет различные дела, затра­гивающие внешнюю политику и политику без­опасности, и вносить предложения для Совета. Тем не менее его право на инициативу не явля­ется эксклюзивным, как в случаях с политиками Сообществ. Договор также подразумевает, что Совет может попросить Комиссию предоставить ему на рассмотрение соответствующие предло­жения по обеспечению совместных действий.

Комиссия выполняет также функции между­народного представительства и осуществления совместных мер. Как и президентство, она ин­формирует Европейский парламент о развитии ОВПБ.

Согласно Амстердамскому договору была создана должность Высокого Представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, который одновременно является Генеральным Секретарем Совета. В Ниццском договоре названы его функции: оказание помо­щи Совету в вопросах ОВПБ, в частности, содей­ствие формулированию, подготовке и осущест­влению политических решений и выступление от имени Совета по просьбе председательствую­щего государства в политическом диалоге с тре­тьей стороной.

В распоряжении Высокого Представителя находится ряд специализированных структур: Генеральный Секретариат Совета, Политиче­ский орган, Военный Комитет Европейского Со­юза и Военный Штаб Европейского Союза.

Кроме того, существует такая структура, как Генеральный Директорат Внешних Отношений, занимающаяся экспертизой внешнеполитиче­ских отношений Европейского Союза. Пред­ставители группы участвуют в политических диалогах Европейского Союза и ответственны за их подготовку. Они действуют и в рамках меж­правительственных организаций - ООН, ОБСЕ, НАТО, Совета Европы.

И наконец, Специальные Представители Ев­ропейского Союза, назначаемые решением Сове­та для установления отношений в соответствии с прописанными в мандате полномочиями в рам­ках конкретного вопроса внешней политики.

Участие Европейского парламента во внеш­неполитическом сотрудничестве было обосно­вано в Люксембургском докладе - «придать политическому единению демократический ха­рактер» [6]. Полномочия совместного принятия решений парламенту не предоставлялись. Тем не менее определенные права он имеет. Пара­граф 1 статьи 21 Амстердамского договора обя­зал председательствующее государство-член в Совете консультироваться с Европейским Пар­ламентом по важнейшим аспектам и основным направлениям общей внешней политики. Кроме того, в Парламент направляются отчеты об осу­ществлении ОВПБ от Комиссии и Совета (пред­седательствующего государства-члена) (ст. 21 (1) Амстердамского договора) [7].

Центральными инструментами ОВПБ явля­ются а) регулярное сотрудничество государств - членов при проведении политики (голосование между государствами - членами, совместные за­явления и демарши, так же, как совместные по­зиции) и б) проведение совместных акций.

Эти инструменты находятся по отношению друг к другу в ступенчатой взаимосвязи. Первая ступень образует в рамках регулярного сотруд­ничества обмен информацией между государ­ствами - членами и совместный анализ и оценка современной международной ситуации (взаим­ное информирование и голосование в совете).

На второй ступени можно проводить регулярное сотрудничество в виде совместных заявлений, демаршей или выработке совместных позиций и наконец, на третьей ступени можно переходить к действиям от имени союза (проведение совмест­ных акций).

Отношение отдельных методов ОВПБ друг к другу не следует понимать так, что один будет необходимой предпосылкой для следующего. В большей степени совместные акции могут при­ниматься без того, чтобы прийти к общим пози­циям.

Регулярное сотрудничество образует тради­ционный инструмент проведения общей внеш­ней политики и нацелен на координацию наци­ональных внешних политик.

В совете между государствами-членами при­обретает все большее значение взаимное ин­формирование и голосование по любому внеш­неполитическому вопросу или вопросу по без­опасности. В рамках Совета проводится обмен информацией и консультации по всем случаям, касающимся общих интересов политики в об­ласти внешних сношений и безопасности, для того, чтобы убедиться в том, что объединенное влияние оказывается эффективным в плане со­гласованности и соответствия действий.

Государства-члены должны обеспечить со­гласованность своих национальных внешних по­литик с общими позициями. Они, в отличие от совместных деклараций не воспринимаются так пассивно. Все больше стран-членов ЕС устанав­ливают в общих позициях линии по внешнеполи­тическим вопросам или вопросам безопасности, которые они обязываются приводить к единому знаменателю (например, на международных конференциях или в международных организа­циях). Общие позиции содержат обязательную концепцию для постоянной внешней политики и политики безопасности стран ЕС в отноше­нии определенных вопросов географического или тематического рода. Область применения общих позиций, как показывает практика очень широка: она распространяется от определения в отношении экономических акций до принятия обширной политической стратегии в отношении страны или региона.

Итак, Европейский Совет является определя­ющим органом в регулировании ОВПБ. Однако он все менее способен эффективно исполнять весь спектр разнородных задач, возложенных на него, несмотря на создание системы вспомо­гательных структур, в рамках Совета Европей­ского Союза. В соответствии со стратегически­ми установками Европейского совета Совет ЕС выступает с заявлениями, принимает решения, проводит акции и определяет позицию ЕС. Не­обходимость преодолеть заложенные в структу­ру ОВПБ минусы ведет к расширению участия других институтов в процессе выработки ОВПБ, но, до сих пор, их роль в основном сводится к регулированию деятельности трех опор Евро­пейского Союза.

С принятием Лиссабонского договора в 2009 г., ЕС сделал шаг в развитии ОПБО, хотя в главном она осталась в компетенции межправительственного сотрудничества. Вме­сте с тем Лиссабонский договор породил и определенные сомнения. Во-первых, сказалась десятилетняя усталость политиков от попы­ток позиционирования ОПБО как движущей силы углубления европейской интеграции. Во- вторых, сохранялась неопределенность отно­сительно роли ЕС как актора в сфере евро­пейской безопасности. В-третьих, ОПБО не создала так называемого побочного эффекта, и миротворческие миссии не приобрели страте­гического значения в смысле их соответствия целям ЕСБ.

Лиссабонский договор улучшает функцио­нирование механизмов Европейского союза. Но кроме того, он дает государствам-членам воз­можность выбора и участия в тех или иных про­цессах или отказа от участия в них.

Очевидно, по замыслу авторов реформы до­говора ЕС, одной из его основных задач является превращение Европы в актора (активного игро­ка) на глобальной мировой арене путем комби­нации различных инструментов, которыми опе­рирует внешняя политика ЕС на этапе разработ­ки и применения новых политик.

В связи с этим высказано мнение, что благо­даря Лиссабонскому договору, Европа поставле­на в условия, когда она может с большей ясно­стью выражать свои позиции перед партнерами на международной арене. Для этого будут пу­щены в ход все экономические, гуманитарные, политические и дипломатические возможности Европы для того, чтобы обеспечить ее интере­сы и ценности во всем мире, уважая отдельные интересы государств-членов в рамках внешних отношений.

Лиссабонский договор наконец наделяет ЕС международной правосубъектностью, что значи­тельно усилит его авторитет на международной арене. Этому будут способствовать и председа­тель Европейского совета, который избирается на 2,5 года, и Высокий представитель по внеш­ним сношениям и безопасности, которому помо­гает Европейская служба внешних дел [8].

Новым моментом является то, что прежний ЕС и Европейское сообщество сливаются в еди­ную организацию - Европейский союз, чем ре­шается задача, которая была поставлена перед конституционным актом: создать новую единую международную структуру, объединяющую раз­личные политические и правовые концепции интеграции. Это решение - безусловно, пред­ставляет собой большой шаг вперед в политико­правовом развитии европейской интеграции.

Литература

1. Эрхарт Х.-Г. Становление политики без­опасности Европейского союза //Internationale- Politik.- - №3. - С. 29.
2. Smith M.E. Europe’s Foreign and Security Policy: The Institutionalization of Cooperation. Cambridge, UniversityPress, 2003.- S.51.
3. Die Europaische Union//Bericht von Leo Tin- demans an den Europaischen Rat vom 29.12.1975.- EA. - 1976. - D 59.
4. Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Au- Benminister an die Staats - und Regierungsschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27.10.1970.- ЕА.- Dok AA, S.31).
5. Londoner Bericht: Bericht der AuBenminister der Zehn vom 13.10.1981 in London uber die Eu- ropaische Politische Zusammenarbeit, Verfahren im Krisenfall .- ЕА.- dok AA, S. 59.
6. Luxemburger Bericht: Erster Bericht der Au- Benminister an die Staats - und Regierungsschefs der EG-Mitgliedstaaten vom 27.10.1970.- ЕА.- Dok AA, S.35.
7. Regelsberger А. Еuropa als international Akteur.- Berlin, 2003.- S. 410.
8. Энтин М.Л. Европейский Союз как один из ведущих мировых игроков //http://www. alleuropa.ru/evropeyskiy-soiuz-kak-odin-iz- veduschich-mezhdunarodnich-igrokov