Комиссии по делам несовершеннолетних в Республике Казахстан: правовая основа, задачи и эффективность деятельности

В статье отмечено, что среди органов, осуществляющих профилактическую работу с несовершенно­летними в Республике Казахстан, ведущую роль играют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. В ходе изучения правового регулирования деятельности названных комиссий автором выявлен ряд проблемных аспектов. В статье обосновывается необходимость пересмотра механизма формирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. По результатам исследова­ния сформулированы предложения по совершенствованию законодательного регулирования деятель­ности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. 

Построение правового и социального государства ставит на центральное место вопрос призна­ния общечеловеческих ценностей, к которым относятся жизнь, права, свободы, интересы, честь и достоинство, здоровье личности. Именно это и обусловило закрепление в ст. 1 Конституции РК, что Республика Казахстан утверждает себя «... демократическим, светским, правовым и социальным го­сударством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы» [1].

На протяжении всего периода социально-экономических преобразований, проводимых в Рес­публике Казахстан, дети оказались самой незащищенной социально-демографической группой насе­ления. Анализ статистических данных показывает положительную динамику в отношении детей, оставшихся без попечения родителей. В частности, по состоянию на 1 января 2015 г. в Республике Казахстан проживают и воспитываются в 188 организациях системы образования, здравоохранения и социальной защиты населения 33 682 (2012 г. — 34785) детей-сирот и детей, оставшихся без попече­ния родителей. Из них 23 803 ребенка находятся в семьях под опекой и попечительством, на патро-натном воспитании — 9 879 детей [2]. Однако и эти цифры нельзя назвать утешительными, поэтому в Республике Казахстан образована Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казахстан (далее — Комиссия). Именно данная структура призвана обеспечить выработку предложений и рекомендаций по обеспечению реализации государственной политики в сфере защиты прав несовершеннолетних, профилактики нарушений их прав, минимизации беспризорности и безнадзорности.

Для выработки унифицированного направления и формирования комплексного решения про­блем, связанных с выявлением, пресечением и профилактикой правонарушений среди несовершен­нолетних, противодействия росту беспризорности и безнадзорности среди детей, для обеспечения защиты их прав и законных интересов в 2001 г. Постановлением Правительства Республики Казах­стан было утверждено «Типовое положение о Комиссии по защите прав несовершеннолетних». В данном нормативном документе были определены и конкретизированы правовой статус, функцио­нальная направленность, компетенция и сфера деятельности Комиссии.

С ведением в действие в 2015 г. нового административного и уголовного законодательства, рас­ширившего применение к несовершеннолетним правонарушителям мер воспитательного характера, профилактическая роль комиссий по защите прав несовершеннолетних по устройству детей и подро­стков заметно усилилась. Значительно увеличилось количество рассматриваемых на их заседаниях дел.

В настоящее время в Казахстане осуществляют работу 214 комиссий. В их числе 14 комиссий областного уровня, 39 — городского, 161 — районного. Структура комиссий представлена следую­щими должностными лицами — председатель, заместитель председателя, члены комиссии и ответст­венный секретарь. Как показывает практика, Комиссии возглавляют заместители акимов областей, районов, городов по социальным вопросам, так как решение данных проблем находится в их компе­тенции. В свою очередь, членами комиссий приглашаются депутаты местных представительных органов, представители правоохранительных органов, сотрудники отделов опеки и попечительства, об­разования, юстиции, здравоохранения, труда, культуры, общественных и иных организаций. Именно они могут принять действенные, результативные и незамедлительные решения по имеющимся про­блемным аспектам.

В государстве имеется ряд государственных органов, деятельность которых носит профилакти­ческую направленность в работе с несовершеннолетними. В системе данных органов Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав занимает центральное место. Данные комиссии призна­ны важным, значимым и функционально необходимым звеном действующей в Казахстане совокуп­ности органов профилактики беспризорности, безнадзорности детей и пресечения правонарушений несовершеннолетних. Именно комиссии играют стратегически важную роль в ситуации, когда необ­ходима нейтрализация имеющихся или назревающих ключевых социально опасных явлений в среде несовершеннолетних. Анализ имеющейся юридической научной литературы показывает исключи­тельную роль комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав как центрального элемента в системе органов исполнительной власти, способного: оказывать влияние на формирование положи­тельного общественного мнения; выявлять обстоятельства отрицательного характера, отражающиеся на развитии ребенка; оказывать правильное противодействие всем негативным обстоятельствам, для того чтобы помочь ребенку в становлении его как полноправного и полноценного члена современно­го общества; оказать помощь в реализации права на защиту [3; 101].

Нормативную основу функционирования Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав составляет ряд нормативных правовых актов Республики Казахстан:

• Конституция Республики Казахстан от 30 января 1995 г.;
• Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 18 сентября 2009 г. № 193-IV;
• Кодекс Республики Казахстан «О браке (супружестве) и семье» от 26 декабря 2011 г. № 518-IV;
• Закон Республики Казахстан «О государственной молодежной политике в Республике Казах­стан» от 9 февраля 2015 г. № 285-V;
• Закон Республики Казахстан «О профилактике правонарушений среди несовершеннолетних и предупреждении детской безнадзорности и беспризорности» от 9 июля 2004 г. за № 591-11;
• Закон Республики Казахстан «О правах ребенка» от 8 августа 2002 г. за № 345-2;
• Положение «О Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казахстан» от 24 мая 2007 г. № 415;
• Концепция государственной молодежной политики Республики Казахстан от 28 августа 1999 г. № 73;
• иные нормативные правовые акты Республики Казахстан.

Создание такой широкой нормативной основы несомненно является определенным достижением государственной политики в области защиты прав несовершеннолетних. Однако следует также ре­шить вопрос о том, чтобы частью правовой системы Казахстана стали общепризнанные международ­ные правила и стандарты:

• Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила, 1985);
• Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Эр-Риядские руководящие принципы, 1990);
• Правила ООН, касающиеся защиты прав несовершеннолетних, лишенных свободы (1990);
• Стандартные минимальные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заклю­чением (Токийские правила, 1990) и др.

При использовании перечисленных международно-правовых документов следует внимательно изучить разницу между обязательными и необязательными международными правовыми нормами. Так, например, «Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних» (Пекинские правила), принятые резолюцией 40/33 Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г., очень важны, так как содержат минимальные стандарты, закре­пленные в Конвенции о правах ребенка. Вместе с тем они необязательны, так как представляют собой только рекомендации. Объясняется это тем, что в этом законопроекте есть прямые ссылки на эти правила. Но Конвенция о правах ребенка — это такие же обязательные международные правила, как Пакт о гражданских и политических правах, как Европейская конвенция по правам человека. Они обязательны к исполнению всеми казахстанскими судьями.

Наличие исчерпывающего законодательства, представленного Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях, законами и подзаконными актами, регламентирующими правовое положение, правовой статус, сферу компетенции и порядок деятельности комиссий по де­лам несовершеннолетних и защите их прав, вселило большие надежды и уверенность в том, что ко­миссии станут именно теми органами, которые будут координировать деятельность всех государст­венных органов и социальных служб, занимающихся проблемами несовершеннолетних. Данные про­грессивные изменения произошли в современное время, несмотря на то, что долгие годы советского периода в Комиссии по делам несовершеннолетних попадало не более 30 процентов дел о правона­рушениях несовершеннолетних. При этом среди них были и дела административного порядка, т.е. дела об административных правонарушениях несовершеннолетних в возрасте до 16 лет. Была преду­смотрена процедура освобождения несовершеннолетнего правонарушителя судом, с применением к нему предусмотренных законодательством мер принудительного воспитательного воздействия. Суд также мог направить материалы дела о совершенном несовершеннолетним правонарушении в комис­сию. В свою очередь, и сама Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав имела полное право самостоятельно рассматривать неправомерные действия подростков, а также право на само­стоятельное рассмотрение случаев уклонения несовершеннолетних лиц от учебы и работы.

Прогрессивным шагом вперед в деле обеспечения прав и свобод несовершеннолетних в Респуб­лике Казахстан является то, что на сегодняшний день РК ратифицирована Конвенция о правах ребен­ка, принятая резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 1989 г.

Таким образом, можно констатировать, что в основе деятельности Межведомственной комис­сии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казахстан ле­жит весьма солидная правовая база. Этими нормативно-правовыми актами должна руководствовать­ся Комиссия в рамках своей деятельности.

Комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав является консультативно-совещательным органом при Правительстве Республики Казахстан. Главной целью и основным на­правлением деятельности Комиссии является подготовка предложений и рекомендаций по таким во­просам, как обеспечение охраны и защиты прав и интересов несовершеннолетних, разработка соци­ально значимых программ профилактической направленности для противодействия правонарушени­ям несовершеннолетних, безнадзорности и беспризорности, их эффективной социализации и, конеч­но же, представление данных предложений заинтересованным министерствам и ведомствам, зани­мающимся проблемами, касающимися прав и интересов детей [4].

Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительст­ве Республики Казахстан на всех своих уровнях рассматривает весьма широкий диапазон вопросов в отношении правового положения несовершеннолетних в Республике Казахстан.

Основная часть проблемных аспектов на заседаниях Межведомственной комиссии по делам не­совершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казахстан посвящена следую­щим актуальным вопросам:

• организация устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи, на патронатное воспитание и поиск иных альтернативных форм;
• разбор дел несовершеннолетних, совершивших противоправные деяния;
• анализ положения несовершеннолетних, оказавшихся в сложной ситуации, оказание помощи в их социализации и реабилитации;
• разбор дел в отношении родителей/законных представителей, которые не исполняют, в силу определенных причин, своих обязанностей по воспитанию и обучению несовершеннолетних;
• поиск оптимальных форм трудоустройства несовершеннолетних, освобожденных из пенитен­циарных учреждений и специальных организаций образования;
• выполнение решений Комиссии, принятых на предыдущих заседаниях.

В соответствии с функциями, которыми наделены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, можно сказать, что они выполняют всю необходимую работу по защите прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. Кроме того, на них возлагается общая организация пре­творения в жизнь намеченных планов работы с несовершеннолетними в определенном регионе и проверка их исполнения. В целях четкого выполнения возложенных на них функций комиссии долж­ны заботиться о подборке и расстановке своих членов и общественного актива, о четком распределе­нии между ними обязанностей. Поэтому в планах работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав важно указывать лиц, ответственных за их исполнение, что обеспечивает конкрет­ность при проверке качества исполнения возложенных на членов комиссий функций.

Деятельность комиссий по защите прав несовершеннолетних по выполнению возложенных на них функций носит правовой характер. Выносимые ими постановления обладают юридической силой и подлежат обязательному исполнению. Они окончательны, т.е. не нуждаются в утверждении ника­кими другими органами. При этом необходимо указать и на то, что проверки исполнения деятельно­сти комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав должны занимать центральное место, так как важно не только принять правильное и развернутое постановление, но и организовать необ­ходимый контроль за его исполнением.

В числе основных функций, определяющих роль и юридическое значение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, в первую очередь, следует выделить функцию, которая за­ключается в обеспечении комиссиями оказания содействия несовершеннолетним в реализации и за­щите их прав, свобод и законных интересов. На наш взгляд, в широком понимании юридического значения данной функции ее можно назвать функцией комиссий по делам несовершеннолетних и за­щите их прав по правовой защите и охране детства, так как она охватывает все стороны жизненных интересов несовершеннолетних.

Наряду со сказанным комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав наделены, со­гласно законодательству Республики Казахстан, рядом особых функций. В частности, должны регу­лярно информировать все заинтересованные структуры о складывающейся ситуации в сфере работы по профилактике правонарушений, беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних. Кроме того, комиссии выявляют факты нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних и об этом также информируют всех заинтересованных лиц.

Своевременно предоставленная в соответствующие органы информация является залогом успеха в обеспечении дальнейшей деятельности государственных органов и социальных служб, занимаю­щихся решением проблем несовершеннолетних. Важная роль своевременности подачи информации лицам, занимающимся проблемами несовершеннолетних, подтверждается объективной необходи­мостью оказания помощи несовершеннолетним, занимающимся бродяжничеством, оказавшимися беспризорными, совершившими правонарушения. На наш взгляд, такая информация оказала бы влияние на снижение подростковой преступности, предупреждение бродяжничества и беспризорно­сти, искоренение фактов пьянства, наркомании, токсикомании, улучшение форм взаимодействия с государственными органами и общественными организациями, решение вопросов, связанных с тру­доустройством несовершеннолетних, правильной организацией досуга.

Одним из важнейших и значимых направлений деятельности Комиссий по делам несовершенно­летних и защите их прав становится выявление детей, находящихся в сложной жизненной ситуации, которая негативно отражается на состоянии их здоровья и представляет опасность для их жизни. Данная работа носит планомерный и систематический характер. Кроме того, комиссия выявляет и родителей (законных представителей), которые не исполняют своих обязанностей по содержанию, обучению, воспитанию несовершеннолетних, охране их жизни и здоровья. Большое значение прида­ется процессу выявления тех родителей (законных представителей), чье воспитание отрицательно влияет на нормальное физическое, психическое и моральное развитие несовершеннолетних. Особня­ком стоит функция выявления родителей (законных представителей), которые жестоко обращаются с детьми. Именно такая работа служит профилактической основой мероприятий по противодействию безнадзорности, беспризорности и правонарушаемости детей и подростков, так как эти три элемента — тот наиболее значимый и негативный социальный фактор, игнорирование которого представляет собой опасность для всего современного казахстанского общества в целом.

Важнейшей функцией комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является вне­сение в органы опеки и попечительства предложений о поддержке несовершеннолетних, нуждаю­щихся в помощи государства. Государство защищает интересы несовершеннолетних, оставшихся без родительского внимания и попечения. В соответствии с действующим законодательством формами воспитания таких детей могут быть усыновление, опека и попечительство, патронат, семейные дет­ские дома (приемные семьи).

Неоценима роль комиссий в принятии мер по защите прав детей от физического и психического насилия. Важность данной функции комиссий обусловлена ростом всех форм дискриминации, сексу­альной и иной эксплуатации, а также от вовлечения несовершеннолетних в совершение антиобщест­венных действий. Поэтому данная функция и позволяет характеризовать правовую сущность и соци­альную значимость комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав провели достаточно содержательную и объемную работу, о чем свидетельствуют статистические данные.

В первом полугодии 2014 г. оказана социальная помощь 45 517 несовершеннолетним, из них:

• 36148 детям из многодетных и малообеспеченных семей;
• 1357 детям из неблагополучных семей;
• 4766 детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей;
• 1708 безнадзорным и беспризорным детям;
• 1335 детям с девиантным поведением;
• 203 детям, страдающих алкоголизмом и наркоманией [2].

Деятельность комиссий тщательно проанализирована. Можно утверждать, что основная часть вопросов посвящена:

• родителям, которые уклоняются от воспитания и содержания своих несовершеннолетних де­тей, — 1188 дел (18,3%);
• поиску альтернативных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения ро­дителей, — 1144 дела (17,7%);
• несовершеннолетним, деятельность которых носит противоправный характер, — 1028 дел (15,9%);
• трудоустройству лиц, не достигших совершеннолетнего возраста, которые, испытывая матери­альные сложности, не могут продолжить обучение для получения специальности, — 194 дела (3%).

Именно деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их права позволила воз­вратить на обучение в школы более 800 детей, уклонявшихся от учебы; привлечь к уголовной ответ­ственности более 200 детей, совершивших общественно опасные деяния; помочь трудоустроить бо­лее 1100 детей; направить на лечение от алкогольной, наркотической зависимости в лечебно-профилактические учреждения более 200 несовершеннолетних и т.д. [2].

За 2014 г. комиссиями проведена работа по лишению родительских прав около 600 человек. Кроме того, более полутора тысяч человек привлечены к административной ответственности за не­исполнение обязанностей по воспитанию детей [2].

Изложенное свидетельствует о том, что деятельность комиссий по защите прав несовершенно­летних отличается высокой степенью рациональной и эффективной организации, что позволяет им решать широкий круг проблем в отношении несовершеннолетних.

Но, тем не менее, следует отметить, что комиссиям необходимо уделять особое внимание про­блемным задачам современного периода, таким как:

а)  осуществление систематического контроля органов, занимающихся профилактикой правонарушений среди несовершеннолетних;

б)  сбор, анализ и обобщение статистических данных, характеризующих работу всех органов, занимающихся профилактикой правонарушений среди несовершеннолетних;

в)  выявление проблем, требующих комплексного подхода, порой вмешательства различных ведомств и выработки рекомендаций для их решения;

г)   проведение мониторинга и выявление территорий с наиболее проблемными показателями и оказание им организационной, межведомственной, методической и практической помощи.

Кроме того, комиссии по защите прав несовершеннолетних, осуществляя свои полномочия на вверенных им территориальных единицах, сталкиваются со всевозможными трудностями при ре­шении вопросов, связанных с проблемами несовершеннолетних. Так, например, значительные труд­ности возникают при решении вопросов, связанных с занятостью несовершеннолетних, организацией и проведением их досуга, а также при решении различных вопросов, связанных с проблемами охра­ны иных прав и свобод несовершеннолетних.

Нельзя не отметить, что комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав сведена на нет деятельность по трудоустройству и бытовому устройству несовершеннолетних. Отсутствует со стороны комиссий контроль за исполнением региональных планов по профилактике правонаруше­ний, безнадзорности и беспризорности среди несовершеннолетних. Комиссии не уделяют особого внимания разработкам методических рекомендаций по совершенствованию деятельности государст­венных органов в рамках проведения профилактических мероприятий правонарушений подростков. Комиссии не организовывают проведение социологических исследований по вопросам современного состояния правонарушений, безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних. В работе комис­сии присутствует формализм, что, конечно же, влияет на качество тех функций, которые они призва­ны исполнять в системе профилактики правонарушений.

И в этом аспекте, в первую очередь, сказывается несогласованность нового законодательства Республики Казахстан, регламентирующего правовое положение несовершеннолетних (например, о браке и семье, об образовании, о занятости населения, о приватизации) и прав комиссий по защите прав несовершеннолетних, предоставленных им Положением «О Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казахстан» от 24 мая 2007 г. № 415.

Подводя итоги сказанному выше, необходимо отметить, что социальная ценность современных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав состоит, прежде всего, в охране общест­венных отношений, в которые вступают несовершеннолетние граждане нашей республики. То есть речь идет о том, что государством и казахстанским обществом на комиссии по делам несовершенно­летних и защите их прав возлагается задача по охране всей системы общественных отношений, цен­тральным звеном которых являются несовершеннолетние. Однако необходимо помнить и о том, что социально-ценностные возможности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав не беспредельны. Они имеют свои разумные ограничения, тем более в том случае, как это мы видим в объективной действительности, когда Типовое положение «О комиссиях по делам несовершенно­летних и защите их прав» не определило задачи этих органов. Полагаем, что основными и значимы­ми задачами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав являются:

• координация работы всех органов, учреждений и организаций, занимающихся проблемами не­совершеннолетних;
• обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних;
• организация работы по предупреждению безнадзорности, беспризорности и правонарушаемо-сти несовершеннолетних;
• рассмотрение различных дел несовершеннолетних, в том числе и дел о совершенных несо­вершеннолетними различных правонарушениях;
• осуществление контроля над условиями содержания и проведением воспитательной работы с несовершеннолетними в учреждениях воспитательного и исправительного характера.

Представляется, что включение названного пункта в структуру нового Типового положения «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» во многом поможет в процессах со­вершенствования деятельности названных комиссий в вопросах, которые касаются всех сфер соци­альной жизни государства, где одними из субъектов возникающих правоотношений являются несо­вершеннолетние, остро нуждающиеся в оказании правовой помощи и защиты как со стороны госу­дарства, так и со стороны общественных структур.

Действительно, ввиду сложившейся ситуации возникла острая необходимость в пересмотре ор­ганизации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. На основании сказанного выше значительное место имеют факты, свидетельствующие о том, что в настоящее время нарушились отлаженные ранее взаимоотношения комиссий по защите прав несовершеннолетних с предприятиями, школами, учреждениями здравоохранения, спорта и т.д. Поэтому в условиях сего­дняшнего дня первостепенной задачей Республики Казахстан является ускорение процесса разработ­ки и принятия нового нормативного правового акта о комиссиях по защите прав несовершеннолет­них, строго адаптированного к существующим социально-экономическим условиям современной Республики Казахстан, с обязательным учетом положительного опыта работы подобных формирова­ний в зарубежных странах. В первую очередь следует пересмотреть механизм формирования комис­сий по делам несовершеннолетних. Необходимо разработать принципиально новые подходы к кадро­вому составу комиссий. Для работы в комиссиях должны привлекаться на постоянной основе спе­циалисты в области юриспруденции, психологии, менеджмента, социологии, не занятые на основном месте работы.

Список литературы

1. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями). — [ЭР]. Режим доступа:http://online.zakon.kz
2. Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казах­стан — [ЭР]. Режим доступа:http://bala-kkk.kz/ru/node/360
3. Кирюхин В.В. Вопросы правового регулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав // Проблемы правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Сб. науч. ст. — М., 2013. — Вып. 4. — С. 101-106.
4. Положение «О Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Республики Казахстан» от 24 мая 2007 года № 415. — [ЭР]. Режим доступа:http://online.zakon.kz