Регулирование инвестиционной деятельности на основе государственно-частного партнерства

В статье рассмотрено регулирование инвестиционной деятельности на основе ГЧП, как одна из важнейших составных частей экономической политики государства. Определены основные задачи в процессе реализации инновационной политики. 

В современных условиях трудно переоценить роль и значение задачи подъема инвестиционной деятельности как в стране, так и на каждом казахстанском предприятии для перехода к устойчивому экономическому росту и модернизации промышленности и экономики в целом. Новые формы и методы организации инвестиционного процесса, соответствующие рыночной модели хозяйствования, поднимают на качественно новый уровень требования к управленческой деятельности, квалификации персонала, корпоративному управлению в целях привлечения инвестиционных ресурсов в отечественную промышленность.

Современный этап структурной перестройки казахстанской экономики может быть определен, как посткризисный, что выдвигает на первый план проблему привлечения прямых инвестиций. Однако в настоящее время в Казахстане сложилась непростая ситуация с привлечением инвестиций, и если в ближайшее время она радикально не изменится, страна не сможет приблизиться к западным стандартам экономического развития и материального благополучия населения. Тем не менее, с макроэкономической точки зрения Казахстан привлекателен для инвестиций: у него значительное положительное сальдо торгового баланса, а также значительные золотовалютные резервы. Макроэкономическая стабильность способствует снижению процентных ставок. Сохраняется стабильный и предсказуемый обменный курс, невысокая ставка заработной платы. Рост валового внутреннего продукта уже в несколько большей степени определяется ростом частного потребления, а не экспортом нефти. Все эти факторы говорят о том, что в стране имеются все предпосылки для того, чтобы кардинально изменить ситуацию с привлечением инвестиций, преодолеть инновационное и технологическое отставание и определить стратегические направления инвестиционной деятельности.

Таким образом, изменения внешних и внутренних условий хозяйствования, а также экономических, правовых, социальных, инвестиционных условий функционирования денежно-кредитной, бюджетной и других систем экономики Казахстана объективно привели к необходимости всесторонних исследований совершенствования организационно-экономических факторов инвестирования и развития организационно-экономического механизма управления инвестиционной деятельностью в казахстанской промышленности. Формирование новой организационно-экономической модели инвестиционного процесса является важнейшим и определяющим условием эффективного использования инвестиционных ресурсов в структурной экономике, что обеспечит устойчивое развитие ее отраслей, и выявит резервы роста прибыльности промышленного производства.

В целях оптимизации расходования и экономии бюджетных средств, повышения эффективности использования государственного имущества вместо традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры или повышение    качества общественных услуг органами государственного управления могут использовать механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП).

Государственно-частное партнерство в Казахстане только начинает развиваться, и термин «государственно-частное партнерство» в последнее время стал весьма популярным. Однако его содержание и уж тем более способы эффективного применения в современном казахстанском государственном управлении изучены недостаточно полно. Актуальность темы вызвана повышенным интересом к ней в органах государственной власти. Тема достаточно подробно рассматривалась в рамках Национального совета по конкурентоспособности и экспорту при Правительстве РК, особенно применительно к транспортным инфраструктурам [1]. Впоследствии для ее развития были осуществлены некоторые организационные мероприятия, например, созданы экспертные советы в рамках некоторых органов исполнительной власти. Теме развития ГЧП уделяется много внимания на государственном уровне, на ГЧП возлагаются большие надежды. По оценкам экспертов, ГЧП позиционируется как «новая технология развития экономики».

ГЧП понимается как форма взаимодействия государственного и частного секторов на условиях оптимального разделения ответственности, рисков и выгод, но при сохранении контроля со стороны государства, в целях решения широкого круга социально-экономических задач (такое определение понятия ГЧП содержится в проекте Концепции развития ГЧП на 2009-2015 гг.) [2].

Однако легальное определение понятия ГЧП, равно как и регламентация его форм, в настоящее время в законодательстве РК отсутствует. В то же время опыт реализации в Казахстане проектов с элементами ГЧП показывает необходимость законодательного определения понятия ГЧП и регулирования его форм. Это требуется, прежде всего, во избежание неверного понимания предпринимателями и чиновниками таких понятий, как «партнерство», «поддержка и стимулирование предпринимательства», и в целях исключить их смешения ими а также не допустить случаев произвольного отнесения государственными органами к ГЧП любых соглашений, заключаемых между государством (или государственными компаниями) и предпринимателями [3].

Программы по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 20112014 гг. выделяет следующие его компоненты [4]:

• совершенствование законодательства и нормативной правовой базы по ГЧП.

Частным компаниям, заинтересованным в участии в проектах ГЧП, требуется устойчивая и надежная нормативно-правовая база, т.е. меньшее количество, простота и качество норм. И в первую очередь необходимо определить направления совершенствования порядка взаимодействия участников процесса подготовки и реализации проектов ГЧП. Кроме того, нормативно-правовая база должна учитывать интересы получателей услуг и давать им возможность участвовать в юридических процедурах, защищающих их права и гарантирующих им доступ к процессу принятия решений;

• развитие методологической базы.

Для обеспечения высокого качества подготовки и реализации проектов ГЧП необходима подготовка соответствующих инструкций и методических рекомендаций для государственных органов – инициаторов и разработчиков проектов ГЧП, определение четких требований и стандартов для участников проектов ГЧП из частного сектора;

• усиление потенциала государственных органов в области ГЧП.

Государственно-частное партнерство в данный момент приобретает свою значимость как одно из важных условий успешного социально-экономического развития Казахстана. Так, согласно Концепции развития финансового сектора РК в посткризисный период [5] с учетом роста потребности общества в качественных объектах инфраструктуры, увеличения морального износа основных средств и отсутствия у государства достаточных ресурсов на обновление и создание объектов инфраструктуры, использование механизмов ГЧП должно стать важной составляющей процесса модернизации таких стратегически важных отраслей экономики, как транспорт, энергетика и жилищно-коммунальное хозяйство. Именно такое взаимодействие между органами государственной власти и бизнесом, которое в ходе процесса своей институционализации стало носить характер партнерства государства и частных предпринимателей рассматривается как необходимое условие развития эффективной рыночной экономики.

Развитие сферы ГЧП предполагает активизацию участия государственных органов во всех этапах подготовки и реализации проектов ГЧП. В свою очередь это требует наличия соответствующей подготовки и навыков у сотрудников государственных органов, что означает необходимость постоянного повышения квалификации по вопросам ГЧП.

Применение механизмов ГЧП в Казахстане осуществляется с 1991 г., в частности, корпоративная форма управления: приватизация, доверительное управление государственной собственностью (аренда). Позднее начал применяться термин «концессия», который можно выделить в отдельный блок взаимоотношений государства и бизнеса по передаче активов в управление [6].

Сейчас в Казахстане инвестиционная деятельность в системе ГЧП регулируется как общим законодательством – Гражданский кодекс, Бюджетный и Налоговый кодексы, законы «О государственных закупках», «Об естественных монополиях», так и специальным. К нему можно отнести Закон «О концессиях», а также отраслевые законы «О железнодорожном транспорте», «Об автодорогах» и другие. В настоящее время идет процесс совершенствования законодательства по вопросам концессии, в том числе по расширению сфер применения этого механизма.

Поэтому выявим основные тенденции развития законодательства о концессии в Республике Казахстан.

Развитие законодательства о концессии в РК проходило по определенным этапам. Первый закон о концессиях был принят на заре независимости Казахстана в 1991 г. [7]. Он состоял из 22 статей и призван был урегулировать организационные, экономические и правовые условия предоставления концессий только иностранным инвесторам на территории Республики Казахстан.

Законодательную модель концессионных отношений на первом этапе можно назвать комплексной, что проявлялось сразу в нескольких моментах [8].

Во-первых, концессия определялась как «сдача иностранному юридическому или физическому лицу – концессионеру – в аренду имущества, земли, природных ресурсов» (ч.2 ст.1 Закона о концессиях 1991 г.). Другими словами, концессия определялась через призму договора аренды (имущественного найма). Но одновременно в концессионных отношениях могли присутствовать элементы договоров подряда, страхования, трудового договора (например, ст.5, 11 и 19).

Во-вторых,  концессионные  отношения  содержали  в  своей  структуре  элементы  как  частного (гражданского), так и нормы публичного права. Чего стоит хотя бы определение концессии о том, что «это разрешение иностранному юридическому или физическому лицу на осуществление определенного вида хозяйственной деятельности» (ч.1 ст.1). О смешанном характере концессионных отношений свидетельствует указание закона на применимое право. Согласно п.1 ст.2 Закона РК «О концессии» 1991 г. общие условия концессионных соглашений регулируются указанным законом, а также законодательством РК об иностранных инвестициях, собственности, инвестиционной деятельности, разгосударствлении и приватизации, охране окружающей природной среды и другими применимыми законодательными актами РК. Таким образом, можно говорить о разноплановой комплексной модели концессионных отношений, реализованной в Законе РК «О концессии» 1991 г.

В рамках Закона РК «О концессии» внедрены такие виды ГЧП как передача в доверительное управление, аренду, контракты на недропользование, соглашение о разделе продукции, индивидуальные проекты по передаче объектов в концессию только для иностранных инвесторов. Позднее законодательное регулирование концессионных отношений осуществлялось в качестве одного из подвидов имущественного найма и регулировалось Гражданским кодексом РК.

Век Закона РК «О концессиях» 1991 г. был недолог, и уже в апреле 1993 г. года он был признан утратившим силу [9]. Но данное обстоятельство не означает, что концессионные отношения исчезли (второй этап). Они остались. Но остались в ином, уже специальном законодательстве. Так, например, п.1 ст.42 Закона РК «О недрах» 1996 г. устанавливает, что для проведения операций по недропользованию применяются следующие виды контрактов:

• о разделе продукции;
• о концессии;
• о подряде и возмездном оказании услуг (сервисный контракт). 

В зависимости от условий конкретных операций по недропользованию и других обстоятельств допускаются комбинированные и иные виды контрактов. До сих пор модель концессионных отношений в Законе РК «О недрах» предполагает отличия от модели, реализованной в действующем законе (ч.2 п.1 ст.2 Закона РК «О концессии» 2006 г.).

Элементы концессии содержал и Закон РК «Об инвестициях» [10], который в ст.18 предусматривал возможность выделения государством натурных грантов.

Таким образом, на втором этапе развития концессионные отношения регулировались разрозненными законодательными актами, а не самостоятельным законом. Определенные предпосылки для этого заложил Гражданский кодекс РК [11]. Ст.547 ГК называется «Объекты имущественного найма» и п.4 содержит правило о том, что законодательными актами могут быть установлены особенности сдачи в имущественный наем жилых помещений, земельных участков, участков недр и других обособленных природных объектов, в том числе на основе концессионных соглашений, а также в иных случаях. Данное правило позволяет сделать два важных вывода. Во-первых, законодатель, сознательно или нет, ушел от детальной правовой регламентации концессионных отношений в ГК. И, во-вторых, помещение указанного правила о концессионных соглашениях в §1 «Общие положения» главы ГК РК позволяет квалифицировать договор о концессии в качестве разновидности гражданско-правовых договоров имущественного найма (аренды) [8].

На сегодняшний день казахстанское законодательство признает и регулирует только отношения в рамках концессии, традиционно рассматриваемой в качестве одной из популярных форм государственно-частного партнерства. Так, 7 июля 2006 года был принят Закон РК «О концессиях», определивший правовое поле для внедрения в Казахстане механизма концессии, в том числе предусматривающий конкретные меры государственной поддержки концессионеров (третий этап).

Важно указать на некоторые события, которые предшествовали его появлению. Всего было подготовлено два варианта законопроектов: первый – инициированный Министерством экономики и бюджетного планирования Казахстана, и второй – группой ученых под руководством академика М.К. Сулейменова. Действующая редакция Закона «О концессиях» представляет собой определенный симбиоз законопроектов. Но моделью, взятой за основу, была все же модель законопроекта министерства.

По существу, действующий Закон «О концессиях» призван урегулировать соответствующие общественные отношения, определить условия и порядок заключения, исполнения и прекращения договоров концессии, а также предусмотреть гарантии и меры государственной поддержки концессионерам. Закон предусматривает возможность передачи любых объектов государственной собственности за исключением тех, перечень которых определяется Президентом РК [12] (ст.4 Закона РК «О концессии»). Большая часть норм закона (ст.8-20) посвящена публично-правому регулированию концессионных отношений. Роль гражданского права в регулировании концессии традиционно скромна [13].

С принятием в 2006 г. Закона РК «О концессиях» в новой редакции было создано правовое поле, позволяющее частному сектору инвестировать финансовые и технологические ресурсы в государственные активы; расширены меры государственной поддержки концессионеров; усилена институциональная составляющая путем создания специализированной организации по вопросам концессии, позволяющая обеспечить интересы государства в части оптимального распределения рисков при использовании государственной собственности.

На 2007-2008 гг. пришелся подготовительный период «обкатки» закона, а в 2008 г. он был усилен институциональной составляющей, в частности, появился Казахстанский центр ГЧП, единственным акционером которого является Министерство экономического развития и торговли РК. Миссия этой организации заключается в содействии развитию инфраструктуры, улучшения качества услуг, партнерству между государственным и частным секторами. Центр выполняет независимую экономическую экспертизу концессионных проектов на стадии их планирования, начиная от построения концепции, разработки ТЭО, конкурсной документации вплоть до заключения договора. После оформления сделки Центр ГЧП осуществляет оценку эффективности, мониторинг. Одна из основных задач заключается в предоставлении уполномоченному госоргану поправок в законодательство на основе получаемого опыта, проб и ошибок, без которых на первых порах не обойтись [14]. 

Наряду с Законом РК «О концессиях» был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам концессии» [15], который предусмотрел возможность предоставления в концессию объектов транспортной инфраструктуры. В Казахстане используется в настоящее время только один из видов (контрактов) ГЧП – концессия.

После принятия Закона РК «О концессиях» [13] последовало принятие ряда подзаконных нормативных правовых актов, в том числе постановления Правительства РК «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2007-2009 гг.) [19]. Данное постановление, принятое в развитие Закона РК «О концессиях», дало возможность министерствам транспорта и коммуникаций, энергетики и минеральных ресурсов и местным исполнительным органам начать работу по подготовке и организации конкурсов для выбора концессионеров. В настоящий момент такая работа ведется по перечню объектов, утвержденному постановлением Правительства РК «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2010-2012 гг.)» [17].

Необходимо подчеркнуть, что использование механизма ГЧП в различных странах начинается, как правило, с концессионных проектов в автодорожной отрасли (платные дороги, мосты, туннели). В процессе развития механизм ГЧП распространяется и на другие сферы, такие как социальная и жилищно-коммунальная.

Приказом Министра экономики и бюджетного планирования РК [18] создана Рабочая группа по выработке предложений по совершенствованию законодательства по вопросам ГЧП. В рамках деятельности рабочей группы инициирована разработка проекта Концепции развития государственночастного партнерства.

Также в настоящее время в рамках рабочей группы по дальнейшему развитию ГЧП в Казахстане проводится работа по разработке законопроекта об особенностях финансового обеспечения в проектном финансировании и ГЧП, в котором будет дано определение ГЧП и законодательно закреплены контракты, посредством которых возможно реализация проектов ГЧП [19].

Для усиления институциональной системы и экономической экспертизы концессионных проектов 17 июля 2008 года постановлением Правительства РК [20] создана специализированная организация АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» по вопросам концессии со стопроцентным участием государства в его уставном капитале в размере 350 млн тенге. Министерству экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан переданы права владения и пользования государственным пакетом акций (права акционера) центра ГЧП [3].

Основной целью центра ГЧП является содействие методологическому и методическому обеспечению реализации концессионных проектов. Перед Центром ГЧП стоит задача по проведению оценки эффективности концессионных проектов наряду с выработкой комплексных мероприятий по совершенствованию механизма ГЧП и проведению исследований в области ГЧП.

С начала деятельности в Центр ГЧП на экспертизу поступило 67 концессионных проектов. Но только 15 из них получили положительное заключение, т.е. всего 20% разработок соответствовали требованиям.

Кроме того, АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» совместно с Министерством экономики и бюджетного планирования РК разработал проект Концепции развития ГЧП в Республике Казахстан на 2009-2015 гг., в которой основной акцент сделан на контрактную модель ГЧП, на основании которых планируется реализация проектов ГЧП в социальной сфере и ЖКХ [13].

4 декабря 2008 г. был принят новый Бюджетный кодекс и внесены поправки в Закон РК «О концессиях», приняты подзаконные нормативные правовые акты в области концессии в реализацию Бюджетного кодекса. В целом же нормативно-правовое обеспечение ГЧП на сегодняшний день находится на начальной стадии, хотя и активно развивается. Органам государственной власти необходимо разработать и принять целый комплекс законодательных актов, закрепляющих и развивающих механизмы ГЧП, а также внести поправки в уже существующие законы и подзаконные акты [21].

В ходе практической реализации Закона РК «О концессиях» [14] был выявлен ряд следующих недостатков, как в законодательстве, так и в институциональной системе [3, 22]: 

• слабая коммерческая привлекательность объектов концессии;
• ограниченность инструментов государственной поддержки концессионеров;
• необходимость усиления институциональной составляющей и качества экономической экспертизы проектов ГЧП.

В связи с этим для совершенствования механизма ГЧП и привлекательности концессионных проектов 5 июля 2008 года был принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам концессии» [23], который позволил согласовать некоторые вопросы концессии в законодательстве республики.

ЛИТЕРАТУРА 

1. Постановление Правительства Республики Казахстан «О создании Национального совета по конкурентоспособности и экспорту при Правительстве Республики Казахстан» от 30 июня 2007 года № 552 (с изменения и дополнения от 29.10.2007 г.).
2. Концепция развития государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2009-2015 годы (проект). – Астана, 2008.
3. Кембаев Г. Обзор публичных источников по вопросам регулирования государственно-частного партнерства в Республике Казахстан. – www.zakon.kz/.../207317-obzor-publichnykh-istoxhnikov-po.html
4. Концепция развития финансового сектора Республики Казахстан в посткризисный период (одобрена Указом Президента РК от 1 февраля 2010 г. №923).
5. Информация о развитии государственно-частного партнерства в Казахстане. – www.minplan.kz/economyabout/8012/34509/.
6. Закон Республики Казахстан «О концессиях в Республике Казахстан» от 23 декабря 1991 года № 1021XII.
7. Законодательство Республики Казахстан о концессиях: состояние и перспективы. – www.zakon. kz/60507-zakonodatelsyvo-respubliki-kazakhstan-o.html.
8. Закон Республики Казахстан «О признании утратившим силу Закона Республики Казахстан «О концессиях в Республике Казахстан» от 8 апреля 1993 г. № 2090-XII.
9. Закон Республики Казахстан «Об инвестициях» от 8 января 2003 года №373-II.
10. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть) от 1 июля 1999 года № 409-I.
11. Указ Президента Республики Казахстан «О перечне объектов, не подлежащих передаче в концессию» от 5 марта 2007 года №294.
12. Закон Республики Казахстан «О концессиях» от 7 июля 2006 года №167-III.
13. Шатерникова А. Успешная реализация проектов на основе ГЧП во многом зависит от создания законодательной базы. www.wfin.kz/node/169012.
14. ЕС поддержит усилия Правительства Казахстана по разработке закона о государственно-частном партнерстве. st.zakon.kz/182444-es-podderzlut-usulija.html.
15. Постановления Правительства Республики Казахстан «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2007-2009 гг.) от 28 ноября 2006 года №1127.
16. Постановление Правительства Республики Казахстан «Об утверждении перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию на среднесрочный период (на 2010-2012 гг.) от 29 декабря 2009 года №2242.
17. Приказ Министра экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан «О создании Рабочей группы по выработке предложений по совершенствованию законодательства по вопросам государственно-частного партнерства» от 26 мая 2008 года №94 (с дополнениями от 18.07.2008 г.).
18. Прочие вопросы / Вопрос-ответ. – www.ppp-center.kz/rus/faq/q1other.
19. Постановление Правительства Республики Казахстан «О создании специализированной организации АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства» от 17 июля 2008 года №693.
20. Жуков А. Уже год в стране работает Казахский центр государственно-частного партнерства. – www. kz/144581-uzhe-god-v-strane-rabotaet.html.
21. Кусаинов М. Национальная политика развития государственно-частного партнерства в рамках реализации транспортных проектов. Матер. международ. конференции «Концессионные проекты транспортной отрасли РК», 25 сентября 2008 года, г. Астана.
22. Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам концессии» от 5 июля 2008 года №66-IV ЗРК.