Экспертная деятельность подразумевает ежедневное совершенствование работы эксперта и, соответственно, повышение уровня квалификации. В Казахстане в 2010 году был принят Закон «О судебно-экспертной деятельности», но отдельные положения последнего не выдержали «испытание» временем и настало время улучшить нормативную базу. Вместе с тем отдельные нормы нового проекта анализируемого закона требуют внимательного отношения на предмет корректировки.
Концептуально, Законопроект «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан», а также новеллы, вносимые в Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» соответствуют целям и задачам Государственной программы дальнейшей модернизации правоохранительной системы Республики Казахстан на 2014-2020 годы, утверждённой Указом Президента Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 720 «О мерах по дальнейшему развитию правоохранительной системы Республики Казахстан». В частности, в подразделе
2.4 «Модернизация судебно-экспертного обеспечения правоохранительной системы» раздела 2 «Совершенствование деятельности правоохранительных органов и судебно-экспертной службы» данной Программы констатируется, что «Централизация экспертных функций в одном ведомстве позволит кардинально повысить эффективность работы правоохранительной системы, исключить внутренние противоречия в судебно-экспертной деятельности. Совершенствование организации органов судебной экспертизы будет достигнуто посредством передачи из МЗ в МЮ функций по проведению судебно-медицинской, судебнонаркологической и судебно-психиатрической экспертиз.
Для повышения социальной защищённости судебных экспертов будут подготовлены проекты соответствующих нормативных правовых актов, предложения в законодательство».
При этом необходимо отметить, что интерпретация «совершенствования законодательства судебно-экспертной деятельности», отражённая в Проекте, не совсем приемлема с позиции финансового обеспечения поэтапной передачи компетенций из системы здравоохранения в Министерство юстиции Республики Казахстан (выделено автором). Так в статье 60 «Переходные положения» Проекта поэтапность отождествляется с двумя датами действия редакции отдельных статей: пункт 2 статьи 13 настоящего Закона начинает действовать с 1 июля 2015 года; статья 13 в новой редакции начинает действовать с 1 июля 2016 года. Правовая разница лишь в том, что из трех видов экспертиз – судебно-медицинской, судебно-наркологической и судебно-психиатрической, последняя передается в ведение МЮ с уполномоченного органа здравоохранения на календарный год позже.
На практике это приведет к ненужной трате финансовых средств, дезорганизации деятельности экспертных служб, не говоря уже об утрате архивов и т.д., что повлечет, в конечном счёте, утрату доверия к судебно-экспертной службе и, как следствие, деятельности правоохранительных органов.
Оставив за рамками настоящей статьи вопрос доверия, необходимо ответить на другие вопросы: целесообразна ли трата огромных финансовых средств впустую, будет ли способствовать такой нормативный правовой акт повышению социальной защищённости судебных экспертов. В Послании Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Нурсултана Назарбаева Народу Казахстана «Стратегия «Казахстан – 2050»: новый политический курс» отмечается следующее: «Мы должны вооружиться новым принципом бюджетной политики – тратить только в пределах своих возможностей и сократить дефицит до максимально возможного минимума. Необходимо наращивать резервы на «черный» день, обеспечив их сохранность в долгосрочной перспективе.
Отношение к бюджетно-финансовому процессу должно стать таким же бережным и продуманным, как к частным вложениям. Иными словами, ни один бюджетный тенге не должен быть потрачен впустую.
Бюджет государства должен быть сфокусирован на продуктивных, с точки зрения долгосрочной перспективы, общенациональных проектах, таких как, например, диверсификация экономики и развитие инфраструктуры».
Между тем, Концепцией новой бюджетной политики отмечается, что «с момента обретения независимости в Казахстане сформированы основы современной системы управления бюджетными средствами. Создана целостная система регулирования бюджетных правоотношений, установлены единые принципы бюджетной системы, внедрен механизм сбережения нефтяных доходов, выстроена система межбюджетных отношений.
Вместе с тем в формировании бюджетной политики существуют проблемы и негативные тенденции, которые в среднеи долгосрочном периоде могут негативно отразиться на ее эффективности».
В свою очередь, в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утверждённой Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года
№ 858, регламентировано следующее: «Одной из важных задач национального права является обеспечение модернизации системы государственного финансового контроля, поскольку именно контрольная деятельность государства в сфере финансов является одним из действенных инструментов, обеспечивающих эффективность процесса управления государственными активами и прежде всего финансовыми ресурсами. При этом необходимо укреплять правовые, в том числе процессуальные основы функционирования деятельности государственных органов финансового контроля.
Социально-правовая политика государства, носящая комплексный, многоотраслевой характер, направлена на решение целого спектра социально значимых проблем. Уровень социальной защиты и социального обеспечения будут систематически корректироваться в зависимости от роста финансовых возможностей государства, что предполагает непрерывный нормотворческий процесс в данной сфере».
Принимая Программные документы и выделяя под их реализацию определённые финансовые средства-гарантии со стороны государственного бюджета, надо, в первую очередь, соотнести такой документ с иными Стратегическими нормативными актами. В настоящее время такими актами выступают Стратегия «Казахстан – 2050»: новый политический курс», Концепция новой бюджетной политики и Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.
Таким образом, необоснованная экономически поэтапность в вопросе совершенствования деятельности судебно-экспертной службы приводит к мысли об одномоментном факте передачи функций от уполномоченного органа здравоохранения в компетенцию МЮ.
Нелишним тому подтверждением выступает следующий факт. В целях реализации Указа Президента Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 720 «О мерах по дальнейшему развитию правоохранительной системы Республики Казахстан» постановлением Правительства Республики Казахстан был утверждён от 1 апреля 2014 года № 292 «План мероприятий по реализации Государственной программы дальнейшей модернизации правоохранительной системы Республики Казахстан на 2014-2020 годы», где в пункте 2.4. «Модернизация судебно-экспертного обеспечения правоохранительной системы» в «Показателях результатов» закреплено:
«В 2016 году 100% органов судебной экспертизы будут централизованы в одном ведомстве».
Рекомендуется, с учётом вышеотмеченного, поэтапность заменить одномоментным фактом передачи функций от уполномоченного органа здравоохранения в компетенцию МЮ. Следовательно, необходимо внести в статью 60 «Переходные положения» Проекта изменения, где в новой редакции статья 13 начинает действовать с 1 июля 2016 года.
- Законопроект «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан» не корреспондирует нормам-требованиям, содержащимся в Плане мероприятий по реализации Государственной программы дальнейшей модернизации правоохранительной системы Республики Казахстан на 2014-2020 годы, утверждённым постановлением Правительства Республики Казахстан был утверждён от 1 апреля 2014 года №
- Так в пункте 129 Плана в качестве показателя, который нужно достичь, отмечается: «Проработка вопроса по созданию палаты частных судебных экспертов».
В проекте же в главе 4 (статьях 21-23) говорится о «Палате судебных экспертов Республики Казахстан».
Сама идея создания и функционирования таких палат не нова. В действующем законодательстве есть, по крайней мере, три отработанных примера. Во-первых, это Закон Республики Казахстан от 4 июля 2013 года № 129-V «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан», где Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан предстаёт, как некоммерческая, саморегулируемая организация, союз субъектов предпринимательства, созданный в целях обеспечения благоприятных правовых, экономических и социальных условий для реализации предпринимательской инициативы и развития взаимовыгодного партнерства между бизнес-сообществом и органами государственной власти Республики Казахстан, а также стимулирования и поддержки деятельности объединений индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц в форме ассоциации (союза). Во-вторых, это Закон Республики Казахстан от 14 июля 1997 года № 155 «О нотариате», где Нотариальная палата есть некоммерческая профессиональная самофинансируемая организация, создаваемая для выражения и защиты прав и законных интересов нотариусов, занимающихся частной практикой, а также для осуществления контроля за соблюдением законодательства о нотариате при совершении нотариальных действий. В-третьих, это Закон Республики Казахстан от 5 декабря 1997 года № 195 «Об адвокатской деятельности». В настоящем законе адвокатское сообщество самоорганизуется в форме Коллегии адвокатов. Коллегия адвокатов является некоммерческой, независимой, профессиональной, самоуправляемой и самофинансируемой организацией адвокатов, создаваемой для оказания квалифицированной юридической помощи физическим и юридическим лицам, для выражения и защиты прав и законных интересов адвокатов, выполнения иных функций, установленных настоящим Законом.
Главная отличительная характеристика вышеперечисленных некоммерческих организаций в том, что они изначально были самоорганизованы путём самофинансирования. Судебно-экспертная же деятельность, изначально государственная деятельность, и её финансирование осуществляются за счёт бюджетных средств. Поэтому в проекте речь должна идти именно о «Палате частных судебных экспертов» (подчёркнуто автором).
Рекомендуется видоизменить содержательную и организационно-правовую часть главы 4. В частности, необходимо изменить подпункты 7), 8), пункта 2 статьи 23, которые влияют на независимость судебного эксперта.
В статье 2 проекта регламентировано следующее: «Правовую основу судебно-экспертной деятельности составляют Конституция Республики Казахстан, Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы Республики Казахстан, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, настоящий Закон и иные нормативные правовые акты Республики Казахстан». При этом пункт 8) статьи 1 проекта, раскрывает дефиницию специальные знания: «специальные знания – система знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемые путем специальной подготовки и (или) профессионального опыта и реализованные в методиках судебно-экспертных исследований, либо в общенаучных и специальных методах познания».
Вместе с тем, предложенное содержание дефиниции «специальные знания» не в полной мере тождественно определению, встречающемуся в УПК РК, на основе которого судебно-экспертная деятельность функционирует. Так в статье 79 «Эксперт» УПК РК указывается: «1. В качестве эксперта может быть вызвано незаинтересованное в деле лицо, обладающее специальными научными знаниями» (подчеркнуто экспертом). Аналогичное требование закреплено в статье 270 «Назначение экспертизы» УПК, где отмечено:
«Экспертиза назначается в случаях, когда обстоятельства, имеющие значение для дела, могут быть получены в результате исследования материалов, проводимого экспертом на основе специальных научных знаний. Наличие таких знаний у иных лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве, не освобождает лицо, ведущее уголовный процесс, от необходимости в соответствующих случаях назначить экспертизу».
Между тем, в проекте все же имеется одно упоминание о таком требовании. Так в п.п. 1) п. 1 статьи 24 проекта наличествует обязанность специальных научных знаний: «1. Руководитель органа судебной экспертизы вправе: 1) возвратить органу (лицу), назначившему судебную экспертизу, без исполнения постановление, определение о назначении судебной экспертизы и представленные на исследование объекты с указанием соответствующих мотивов в случаях, если: в данном органе судебной экспертизы отсутствует судебный эксперт, обладающий необходимыми специальными научными знаниями». В связи с вышеизложенным рекомендуется изменить требования к пунктам 7), 8) статьи 1, п.1 статьи 14 проекта.
В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утверждённой Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, регламентировано следующее: «В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности необходимо продолжить работу по систематизации действующего законодательства, дальнейшей консолидации в разрезе отраслей законодательства; освобождению его от устаревших и дублирующих норм, восполнению пробелов в правовом регулировании, устранению внутренних противоречий в действующем праве; минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия в рамках круга вопросов, по которым в соответствии с Конституцией могут приниматься законодательные акты».
Необходимо отметить, что законопроект изобилует такого рода нормами, которые имеют бланкетную (отсылочную) природу. В результате появления последних будут иметь место коррупционные правонарушения, ущемление прав, свобод человека и законных интересов граждан и организаций.
Методологически общественная опасность таких бланкетных норм заключается в том, что принимаемые позже на основе «якобы» принятого Закона инструктивные нормы искажают смысл и содержание «родового нормативного правового акта», а, следовательно, органы исполнительной власти подменяют в своей функции власть законодательную.
В частности, проблему «искажённой» бланкетности можно проследить на следующем примере. Согласно подпункту 1) пункта 3 статьи 14 «Судебный эксперт» Проекта «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан», производство экспертизы в разовом порядке может быть поручено в случае назначения судебной экспертизы, не предусмотренной перечнем видов судебных экспертиз, установленным Министерством юстиции Республики Казахстан или уполномоченным органом в области здравоохранения».
Согласно приказу исполняющего обязанности Министра юстиции Республики Казахстан от 22 августа 2013 года №281 «Об утверждении перечня видов судебных экспертиз, производимых в Центре судебной экспертизы Министерства юстиции Республики Казахстан»: «Судебная экспертиза обстоятельств дорожно-транспортных происшествий и транспортных средств по специальности «Судебно-экспертное исследование обстоятельств дорожно-транспортных происшествий» входит в Перечень видов судебных экспертиз, установленных Министерством юстиции Республики Казахстан, а, следовательно, такой вид экспертизы не может быть проведён в разовом порядке.
Между тем, в пункте 11 статьи 1 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 2131 «О нормативных правовых актах» регламентировано понятие нормативного правового акта:
«Нормативный правовой акт – письменный официальный документ установленный формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие». Приказ исполняющего обязанности Министра юстиции Республики Казахстан от 22 августа 2013 года № 281 согласно статье 3 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года №213-1 «О нормативных правовых актах» классифицирован, как основной вид нормативного правового акта.
В правоприменительной практике происходит игнорирование приказа исполняющего обязанности Министра юстиции Республики Казахстан от 22 августа 2013 года №281. Отдельные специалисты, лицензированные МЮ на занятие судебно-экспертной деятельности, в обход вышеотмеченного приказа, и получив солидное вознаграждение, зачастую производят экспертизы в разовом порядке. Судья же административного суда, по делам о ДТП, не вникая в эту хитросплетённую правовую материю, принимает такие заключения специалистов-экспертов, как основное доказательство. Таким образом, вознаграждение «перетягивает» изначально запланированную проектом бланкетность, отсылочность норм. А это означает, что правоприменитель будет игнорировать и предложенный в проекте «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан» (опять же закреплённый) подпункт
1) пункта 3 статьи 14 «Судебный эксперт».
Что касается самого проекта «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан», необходимо выделить следующие нормы, имеющие отсылочную природу:
– последний абзац статьи 11 «Министерство юстиции Республики Казахстан выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией Республики Казахстан, настоящим Законом, иными законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан», который не несёт вообще никакой правовой нагрузки по отношению к данному проекту, и к этой конкретно статье, в частности; Подобное замечание относится и ко второму абзацу п.п.
- пункта 1 статьи 24 проекта, где отмечается, что «Руководитель органа судебной экспертизы имеет также иные права, предусмотренные законодательством».
- п. 4 статьи 41 проекта «Производство судебной экспертизы живых лиц в принудительном порядке допускается только в случаях, прямо предусмотренных законами Республики Казахстан»;
- п. 4 статьи 43 проекта «4. Нарушение срока пребывания в медицинской организации лица, принудительно помещенного в нее для производства судебной экспертизы, а также порядка продления этого срока может быть обжаловано указанным лицом, его защитником, законным представителем или иными представителями, допущенными к участию в деле, в порядке, предусмотренном законами Республики Казахстан»;
- п. 1 статьи 47 проекта «1. Присутствие участников процесса при производстве судебной экспертизы живых лиц определяется законодательством Республики Казахстан, а также статьей 32 настоящего Закона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи»;
- п. 1 статьи 48 проекта «1. Финансирование судебно-экспертной деятельности органов судебной экспертизы осуществляется за счет бюджетных средств, или иных средств, предусмотренных законодательством Республики Казахстан»;
- п. 5 статьи 55 проекта «5. Сотрудники органов судебной экспертизы, занятые на тяжелых (особо тяжелых) физических работах, работах с вредными (особо вредными) и (или) опасными условиями труда, проходят периодический медицинский осмотр и обследование в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан».
Рекомендуется пересмотреть и переконструировать бланкетные нормы, имеющие место в законопроекте, и детальнее прописать компетенцию и правовые последствия.
В соответствии с пунктом 16 Правила организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан, утверждённых постановлением Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года №840, «Содержание правовых норм должно быть логически последовательным и содержательно определенным, не допускающим различного понимания и толкования. При разработке проекта используется терминология, предусмотренная перечнем терминов, используемых в законодательных актах Республики Казахстан. Текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка и юридической терминологии. Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов, метафор, сокращение слов».
Согласно вышеотмеченным требованиям, во-первых, необходимо привести п. 4 статьи 10 проекта, где после слов «программных продуктов» закрепить следующее словосочетание: «утвержденных в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан». Во-вторых, в статье 27 проекта, в п. 1) после слов «ведущего уголовный процесс» и до «суда» пропущен термин «следственный судья». В-третьих, второй абзац пункта 4 статьи 18 проекта предложение «Контроль осуществляется в форме проверки и иных формах контроля» дополнить словами «в соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственном контроле и надзоре Республики Казахстан».
Рекомендуется устранить замечания вышеизложенным способом.
- В случае учёта предложения по пункту 1 настоящего заключения естественно отпадает надобность в статье 12 проекта «О полномочиях уполномоченного органа в области здравоохранения».
- Согласно подпункту 9) пункта 1 статьи 55 «Полномочия следственного судьи» УПК РК:
«1. В ходе досудебного производства следственный судья в предусмотренных настоящим Кодексом случаях рассматривает вопросы: 9) принудительного помещения не содержащегося под стражей лица в медицинскую организацию для производства судебно-психиатрической и (или) судебно-медицинской экспертиз». Следовательно, необходимо дополнить пункт 2 статьи 42 проекта после слов «только по решению суда» через запятую словами «следственного судьи».
- Пункт 3 статьи 17 проекта необходимо имманентно связать со статьёй 54 анализируемого проекта, чтобы не возникало сомнений, что у судебных экспертов, имеющих стаж работы в органах судебной экспертизы не менее 20 лет и не подлежащих, в связи с этим, аттестации, нет необходимости повышать свою квалификацию и поддерживать надлежащий профессиональный уровень.
- В отдельных нормах проекта имеется явно выраженная искусственная дискреционность.
Коррупциогенный потенциал дискреционных полномочий проявляется в тех случаях, когда не определены сроки, условия и основания принятия решения. Под сроком принятия решения следует понимать определенный промежуток времени, в течение которого должно быть принято соответствующее управленческое решение, а также момент наступления, исполнения данного решения. Условие принятия решения связано с каким-либо обстоятельством, от которого зависит его принятие. Основанием является причина, достаточный повод, оправдывающий что-нибудь. Их отсутствие может легитимировать длительное затягивание решения (или его отсутствие) какого-либо вопроса, затрагивающего права и законные интересы граждан и организаций. Неопределенность означает «точно не установленный, не вполне отчетливый, уклончивый. Неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, по сути, ничем не отличается от полного их отсутствия. Выступая своеобразным легальным прикрытием, такие формулировки являются питательной средой для всевозможных коррупционных проявлений, основанных на широких пределах усмотрения органов и их должностных лиц.
В нижеследующих пунктах проекта «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан» имеется возможность органом (должностным лицом) по своему усмотрению определять способ исполнения нормативного правового акта, то есть наличествует искусственность широты дискреционных полномочий:
- пункт 2 статьи 30 «Срок производства судебной экспертизы не должен превышать тридцать суток, кроме исключительных случаев, предусмотренных Министерством юстиции Республики Казахстан или уполномоченным органом в области здравоохранения»;
- третий абзац пункта 4 статьи 30 «Производство судебной экспертизы может быть приостановлено также в иных случаях, установленных Министерством юстиции Республики Казахстан»;
- пункт 1 статьи 43 «Лицо может быть помещено в медицинскую организацию для производства судебно-медицинской или судебно-психиатрической экспертизы на срок до тридцати суток, кроме исключительных случаев, предусмотренных законами Республики Казахстан».
Таким образом, необходимо отметить, что анализируемый законопроект на данном этапе ещё имеет существенные «шероховатости», требующие внимательного отношения со стороны законодательного органа государства при его принятии в окончательном виде.
Литература
- Закон Республики Казахстан от 20 января 2010 года № 240-IV «О судебно-экспертной деятельности в Республике Казахстан».
- Послание Президента Республики Казахстан – Лидера Нации Нурсултана Назарбаева Народу Казахстана «Стратегия «Казахстан – 2050»: новый политический курс».
- Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утверждённой Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858.
- Указ Президента Республики Казахстан от 31 декабря 2013 года № 720 «О мерах по дальнейшему развитию правоохранительной системы Республики Казахстан».