О реализации права человека на благоприятную окружающую среду в  Республике Казахстан

Введение

Право на благоприятную окружающую среду многими государствами отнесено к числу фундаментальных прав человека. К примеру, это право закреплено в Конституции Индии.

Право на благоприятную окружающую среду защищается Конституцией Республики Казахстан. Согласно официальному разъяснению Верховного Суда РК, понятие «защита права на благоприятную окружающую среду» подразумевает «эффективное применение законодательства об охране окружающей среды и обязанность уполномоченных государственных органов по обеспечению реализации прав граждан на благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду» [1].

Сегодня в Республике Казахстан вопроc реализации права на благоприятную окружающую среду представляет большую актуальность в связи с нижеследующими.

Во-первых, в Казахстане имеет место ухудшающаяся экологическая обстановка и экологические проблемы, такие как истощение, деградация природных ресурсов, истощение водных ресурсов, растущее количество промышленных и бытовых отходов, опустынивание, загрязнение атмосферного воздуха. Так, в отчете о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2013 год указывается: «Сегодня нерешенными остаются проблемы загрязнения и засорения земель отходами производства, несоблюдения природоохранного законодательства, нанесения вреда природной среде и ухудшение экологической обстановки в процессе хозяйственной деятельности» [2].

Во-вторых, реализация права на благоприятную окружающую среду в Республике Казахстан не обеспечивается в полной мере. По мнению экспертов, причиной этому  является «отсутствие единой государственной экологической политики, хищническая эксплуатация природных ресурсов, развал государственной системы охраны природы, несоблюдение норм международного и национального законодательства, несовершенство национального законодательства и системная коррупция» [3].

В-третьих, ратифицировав международные правовые документы в области охраны окружающей среды, как Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды [4], рамочная Конвенция ООН об изменении климата [5], Венская конвенция об охране озонового слоя [6], Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием [7], Тегеранская конвенция и др., Республика Казахстан приняла на себя обязательства по охране окружающей среды и соответственно по обеспечению реализации права человека на благоприятную окружающую среду. В связи с чем, согласно международным актам, Республика Казахстан должна выполнять принятые на себя обязательства в полной мере.

В-четвертых, необходимо изменить происходящее негативное воздействие граждан Казахстана на окружающую среду, чтобы избежать неблагоприятные последствия в будущем и сохранить природу для следующих поколений.

Что касается Республики Казахстан, то право на благоприятную окружающую среду является естественным, неотъемлемым и субъективным правом каждого на окружающую среду, являющейся экологически безопасной для жизни и здоровья человека. Право на благоприятную окружающую среду относится к общечеловеческим ценностям.

По мнению российского исследователя Воробьева С.Д., в юридической науке до сих пор остается дискуссионным вопрос о понятии и содержании конституционного права на благоприятную окружающую среду [8].

Широкое определение содержания права на благоприятную окружающую среду показывает, что это – возможность каждого человека:

• проживать в здоровой и экологически благополучной окружающей среде;
• употреблять в пищу экологические и натуральные продукты;
• иметь доступ к чистой питьевой воде и чистому воздуху;
• влиять на принятие экологических решений;
• быть в достаточной степени информированным о состоянии окружающей среды;
• получать возмещение за ущерб, нанесенный здоровью и имуществу вследствие нарушения этого права;
• осуществлять мониторинг за состоянием окружающей среды и др.

Научные дискуссии об определении содержания  права  на  благоприятную  окружающую среду обоснованно не включают в него «право на эмиссию в окружающую среду» или, другими словами, право на загрязнение окружающей среды. Иными словами, право на эмиссию в окружающую среду не должно ассоциироваться с правами человека [9]. Полагаем, что данный вывод является обоснованным.

В Республике Казахстан право на благоприятную окружающую среду закреплено в законодательстве. Так, в статье 1 Конституции Республики Казахстан предусматривается, что высшими ценностями государства являются человек, его жизнь, права и свободы, тем самым государством создаются предпосылки для реализации права на благоприятную окружающую среду. Согласно пункту 1 статьи 31 Конституции РК, охрана окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, является одной из основных целей государства. Конституцией также закреплена ответственность за сокрытие должностными лицами информации, угрожающей жизни и здоровью людей.

В пп. 1) п. 1 ст. 13 Экологического Кодекса Республики Казахстан закрепляется, что физические лица имеют право на благоприятную окружающую среду [10].

Право на благоприятную окружающую среду также закреплено в других нормативных правовых актах.

Исходя из изложенного, в Республике Казахстан право на благоприятную окружающую среду гарантируется Конституцией и относится к конституционным правам; оно присуще всем физическим лицам – гражданам РК, иностранным гражданам, а также лицам без гражданства; оно относится к экологическим правам и к правам третьего поколения.

Из содержания права на благоприятную окружающую среду также вытекают следующие права, которые дополняют его:

• право на экологически безопасную окружающую среду;
• право на охрану здоровья населения;
• право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (экологической информации);
• право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Как отмечается в Универсальном периодическом отчете ООН: «За период после представления первого Универсального периодического обзора ситуация в Казахстане в сфере прав на благоприятную  окружающую  среду  не претерпела значительных изменений. В Конституции Республики Казахстан по-прежнему не закреплено право на благоприятную окружающую среду, а отражено только то  обстоятельство, что государство ставит своей целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, но не наделяет таким правом. В этой связи жители Казахстана не могут реализовать в полном объеме свое право на свободу от загрязнения, экологической деградации и действий, неблагоприятно влияющих на окружающую природную среду или угрожающих жизни, здоровью, средствам к существованию и благополучию» [3].

Право на благоприятную среду обеспечивается государством разными способами, к числу которых относится нормирование, оздоровление окружающей среды, предупреждение и ликвидация последствий аварий, техногенных катастроф, государственный контроль за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства, выдача разрешений и лицензий.

Однако сегодняшняя ухудшающаяся экологическая обстановка в Республике Казахстан свидетельствует о том, что право на благоприятную окружающую среду в Республике Казахстан не обеспечивается и не реализуется в полной мере. По нашему мнению, помимо прочих причин, всецелой реализации права на благоприятную окружающую среду препятствуют нижеследующие факторы:

• отсутствие проводимой единой государственной политики, направленной на рациональное природопользование, восстановление загрязненной окружающей среды, становление устойчивого развития и развитие «зеленой» экономики;
• отсутствие действующей и эффективной системы по переработке и утилизации всех видов отходов (бытовых, твердых бытовых1, промышленных и отходов производства);
• отсутствие равного доступа к достоверной экологической информации;
• наличие слабого развитого института ответственности (административной/уголовной) за нарушение природоохранного законодательства. 

По словам экс-министра охраны окружающей среды РК Нургали Ашимова, «предприятиям  выгоднее платить за размещение отходов, чем предпринимать меры по их утилизации и использованию. Предприятия не несут материальной ответственности и не компенсируют материальный ущерб» // http://pravo.zakon.kz/199447-predprijatijamvygodnee-platit-za.html

В целях обеспечения реализации права на благоприятную окружающую среду в полной мере необходимо найти решение вышеуказанных вопросов. Ниже раскроем возможные пути решения вышеуказанных вопросов.

Касательно единой государственной политики по природопользованию, восстановлению загрязненной окружающей среды, устойчивому развитию и развитию «зеленой» экономики.

В Республике Казахстан государственная политика в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обращения с отходами разрабатывается Правительством.

Принятая «Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства» утвердила в качестве долгосрочного развития Казахстана такие направления, как «рациональное использование природных ресурсов, внедрение механизмов, стимулирующих промышленные предприятия инвестировать в защиту и восстановление окружающей среды» [11].

Для решения данной задачи необходимо осуществление целого комплекса мероприятий. В целом  само  экологическое законодательство и сопутствующие нормативные правовые акты Республики Казахстан должны быть направлены на восстановление загрязненной окружающей среды и ее воспроизводство. В этом вопросе особое место отводится осуществлению мероприятий по использованию возобновляемых источников энергии, поощрению строительства гидроэлектростанций, ветровых генераторов и солнечных установок и дальнейшее усовершенствование экологического законодательства.

Сегодня экологическое законодательство Республики Казахстан претерпело много изменений. Были приняты Лесной Кодекс, Водный Кодекс и Земельный Кодекс и Экологический Кодекс (2007 г.), Концепция Экологической безопасности Казахстана на 2004-2015 гг.

Однако, несмотря на внесенные изменения в экологическое законодательство Республики Казахстан, по мнению экспертов, оно не нацелено на восстановление загрязненной окружающей среды и ее улучшение. Напротив, правоприменительная практика превратила экологическое законодательство в инструмент пополнения бюджета, а взысканные средства, к сожалению, не расходуются на природоохранные и природовосстановительные мероприятия [12].

Полагаем, что необходимо доработать экологическое законодательство, взысканные средства  с  его  нарушителей  необходимо   направить на улучшение качества воздуха, воды, почвы, на сохранение и восстановление флоры и фауны, улучшение здоровья и условий жизни населения. Сегодня Республика Казахстан в долгосрочной перспективе поставила перед собой ряд задач,  способных  частично  решить вышеуказанный вопрос. К их числу относятся:

• развитие до 2020 года «зеленой» низкоуглеродной экономики;
• привлечение инвестиций на снижение эмиссий в окружающую среду;
• поиск решений экологических проблем;
• ужесточение ответственности природопользователей за нарушение экологического законодательства.

Еще одним положительным моментом в решении этого вопроса является принятие Республикой Казахстан Концепции по переходу к «зелёной» экономике [13]. Известно, что «зеленая» экономика – это сложный технологический, научный, инновационный и производственный процесс, который затрагивает вопросы применения новых видов энергетического сырья, внедрения малоотходного и безотходного производства, а также новых инновационных технологий.

Полагаем, что все вышеперечисленные задачи имеют верную направленность и вполне осуществимы. В данном вопросе необходимо согласиться с мнением зарубежного исследователя Карен Хиггинс, указывающей на необходимость

«поиска баланса между экономическим и устойчивым развитием государств и поиска возможностей их сосуществованию. Так, баланс можно установить не только развивая альтернативные источники энергии, но также установив спираль роста экономики, спираль роста численности населения и спираль роста предела истощения ресурсов, постепенно уменьшая их до состояния равновесия» [14].

Иными словами, основной задачей проводимой государственной политики Республики Казахстан должно быть установление баланса между экономическим и устойчивым развитием.

В целях стимулирования внедрения и использования в деятельности физических и юридических лиц возобновляемых источников энергии полагаем необходимым поощрять таких лиц на законодательном уровне:

• в части применения к таким лицам облегченного налогообложения;
• путем их финансирования за счет предоставления государственных натурных грантов на проекты, направленные на внедрение и использование возобновляемых источников энергии;
• необходимо стимулировать природопользователей на внедрение в своей деятельности новых технологий, направленных на  снижение вредных веществ, выбрасываемых в окружающую среду.
• Касательно решения вопроса обращения с отходами производства и потребления.

Данный вопрос представляет наибольшую актуальность, т.к. по оценке экспертов сегодня на территории Казахстана ежегодно скапливается огромное количество неконтролируемых токсичных отходов. Так, сегодня в республике уже скопилось 43 млрд. тонн твердых бытовых отходов, из них 600 млн. тонн – токсичных. При этом ежегодно объем накапливаемых твердых бытовых отходов увеличивается на 700 млн. тонн [15].

Что касается данных о промышленных отходах, то по состоянию на 1 января 2013 года на территории предприятий накоплено 26 млрд. тонн промышленных отходов, при этом процент утилизации промышленных отходов по республике в 2012 году составил 24% от образованных. В 2009 году данный показатель составлял 20% [16].

Основная масса твердых бытовых отходов без разделения на компоненты вывозится и складируется на открытых свалках, 97% которых не соответствуют требованиям  природоохранного и санитарного законодательства Республики Казахстан. Их размещение и обустройство осуществлены без проектов и оценки воздействия на окружающую среду [2]. Без принятия должных мер эта проблема будет только усугубляться.

Анализ действующего законодательства РК показывает, что вопрос о проведении обязательной утилизации отходов все еще остается открытым. Так, согласно пунктам 1 и 2 статьи 288 Экологического Кодекса Республики Казахстан, физические и юридические лица, в процессе хозяйственной деятельности которых образуются отходы, обязаны предусмотреть меры безопасного обращения с ними, соблюдать экологические и санитарно-эпидемиологические требования и выполнять мероприятия по их утилизации, обезвреживанию и безопасному удалению. Размещение и удаление  отходов  производятся в местах, определяемых решениями местных исполнительных органов по  согласованию с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды и государственным органом санитарно-эпидемиологической службы и иными специально уполномоченными государственными органами.

В данной норме не закреплена обязанность физических и юридических лиц по проведению обязательной утилизации отходов, т.к. в республике не налажен механизм по утилизации/переработке и повторного использования отходов в целом. Однако без решения этого вопроса не могут быть созданы условия для реализации права на благоприятную окружающую среду.

К сожалению, сегодня в Республике Казахстан государственными органами не проводится эффективное управление переработкой отходами, не разработан эффективный механизм государственного регулирования переработки отходов и не проводится официальная статистика по их учету.

В связи с этим полагаем необходимым осуществить следующее:

• создать систему по эффективной переработке отходов. С этой целью считаем необходимым закрепить за физическими и юридическими лицами обязанность по сортированию бытового мусора, разделяя его на перерабатываемые компоненты, такие, как пластик, полиэтиленовые пакеты, стекло, бумага, алюминий, асфальт, железо, ткани и органических отходов (остатков еды). Такая практика ранее отчасти присутствовала в СССР и сейчас успешно применяется во многих развитых государствах (Германия, США, Япония, Восточная Европа). Она позволит значительно снизить загрязнение на окружающую среду. Особое место отводится переработке пластика. Однако как показывают исследования, пластик является наименее перерабатываемым компонентом даже в США [17];
• внести изменение в действующее природоохранное законодательство в части применения санкций к физическим и юридическим лицам за несоблюдение требований по сортированию мусора на перерабатываемые компоненты;
• стимулировать сортировку мусора на перерабатываемые компоненты со стороны граждан и организаций и осуществляться его сбор;
• постоянно повышать информированность и сознательность всех слоев населения о пользе переработки мусора на разлагаемые компоненты, в частности в школах, университетах, учреждениях и организациях посредством СМИ (интернет, радио, газеты, телевидение);
• усилить контроль за состоянием окружающей среды посредством постоянного мониторинга за состоянием загрязненности воздуха, воды, почвы в крупных городах, на промышленных объектах. Отмечается, что этот вопрос находится на стадии «формирования и требует постоянной институциональной поддержки» [18];
• разработать механизм государственного регулирования переработки отходов и механизм обращения с отходами;
• на государственном уровне вести официальную статистику по учету количества отходов.
• Касательно обеспечения права на равный доступ к достоверной экологической информации. В статье 163 Экологического Кодекса РК закреплено положение об общедоступности экологической информации, которая предоставляется путем запросов физических и юридических лиц, распространения в средствах массовой информации, в специальных изданиях, размещения в Интернете, а также с применением иных общедоступных информационно-коммуникационных средств.

Так, право на доступ к экологической информации означает возможность для каждого человека получать полную и оперативную информацию о состоянии окружающей среды.

Однако сегодня в Республике Казахстан реализация права на получение экологической информации не всегда обеспечивается. Так, в некоторых случаях получаемая экологическая информация не является достоверной и оперативной. К примеру, экспертами были отмечены случаи, когда «государственные органы скрывали информацию либо взимали за ее предоставление плату, превышающую «разумный уровень», предписываемый Орхусской конвенцией; также на местном уровне из-за недостаточного финансирования уполномоченные органы не в состоянии определять все виды веществ, загрязняющих почву, воду, воздух, поэтому они вынуждены ограничиваться сбором только той информации, которую предоставляют предприятия-загрязнители, что не позволяет составить объективную картину загрязнения окружающей среды» [19].

Во избежание трудностей, связанных с реализацией данного права, полагаем, что на законодательном уровне необходимо закрепить механизмы гарантированного  информирования населения о событиях, затрагивающих актуальные экологические вопросы (к примеру, создать при уполномоченном органе по охране окружающей среды информационные центры, которые также занимались бы вопросами мониторинга), а также создать практику постоянного информирования людей о нарушениях экологического законодательства, экологических загрязнениях и пр. в надежных источниках в СМИ.

Касательно усиления ответственности за экологические правонарушения.

Как справедливо отмечают зарубежные ученные: «Государственно-правовой режим в вопросе урегулирования экологических правонарушений в большей степени опирается на процедуру применения денежных взысканий, при этом в меньшей степени уделяется интерес к процедурам, направленным на природовосстановительный и реабилитационный эффект и применение аналогичных практик» [20].

В целом по данному вопросу предлагается усилить уголовную и административную ответственность за нарушение природоохранного законодательства (загрязнение окружающей среды, массовое уничтожение животного мира, выбросы парниковых газов). При этом особое внимание необходимо уделить разработке механизма по возмещению вреда окружающей среде и внедрению экологических стандартов безопасности.

Известно, что сегодня в республике за нарушение природоохранного законодательства в основном применяются меры административного взыскания (штрафы), которые являются малоэффективными.

Однако полагаем что осуществление этой глобальной задачи невозможно без комплексного решения вышеуказанных вопросов.

Таким образом, учитывая пробелы, имеющиеся в законодательстве Республики Казахстан, необходимо привести экологическое законодательство Республики Казахстан в соответствии, учитывая сложившуюся практику, опыт работы неправительственных экологических организаций, результаты проведенных круглых столов, научных конференций, успешно реализованных пилотных проектов в этой области, новых наработок и проводимых научных исследований и изысканий в этой области.

Заключение 

Сегодня вопрос реализации права на благоприятную окружающую среду представляет большую актуальность. В Республике Казахстан право на благоприятную окружающую среду не обеспечивается в полной мере.

Так, в целях реализации права человека на благоприятную окружающую среду необходимо найти эффективное решение нижеследующих вопросов:

1. Наладить систему обращения с отходами производства и потребления.
2. Проводить государственную политику, направленную на восстановление и сохранение экологии, рациональное природопользование, восстановление загрязненной окружающей среды и устойчивое развитие.
3. Усилить ответственность за экологические правонарушения и вред, нанесенный окружающей среде.
4. Направить все силы на построение в Республике Казахстан «зеленой» экономики.
5. Осуществлять дальнейшее совершенствование экологического законодательства РК.
6. Необходимо все эти мероприятия осуществлять с учетом сложившейся практики и опыта работы неправительственных экологических организаций, результатов проведенных круглых столов, научных конференций, успешно реализованных пилотных проектов в этой области, новых наработок и результатов научных исследований.

Литература 

1. Постановление Пленума Верховного Суда Республики Казахстан от 22 декабря 2000 г. № 16 «О практике применения удами законодательства об охране окружающей среды» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/P00000016S_
2. Отчет о деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан за 2013 год // www.ombudsman.kz
3. Универсальный периодический обзор ООН. 20-я сессия Рабочей группы по УПО от 15 марта 2014 г. // http://www. kz/data.php?n_id=7097&l=ru
4. Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, Орхус (Дания) от 25 июня 1998 года // http://adilet.zan.kz/rus/docs/ Z000000092_
5. Указ Пpезидента Республики Казахстан от 4 мая 1995г. № 2260 «О pатификации pамочной Конвенции Оpганизации Объединенных Наций об изменении климата» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002260_
6. Закон Республики Казахстан от 30 октября 1997 г. № 177-I «О присоединении Республики Казахстан к Венской конвенции об охране озонового слоя» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z970000177_
7. Закон Республики Казахстан от 7 июля 1997 г. № 149-1 «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций по борьбе с опустыниванием» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z970000149_
8. Воробьев С.Д. Деятельность прокуратуры по защите конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду: автореферат диссертации к.ю.н. – Белгород, 2009. – 25 с. 
9. Tim Hayward (2007). Human Rights Versus Emissions Rights: Climate Justice and the Equitable Distribution of Ecological Space. Ethics & International Affairs. – Volume 21.Issue 04 / Winter 2007. – P. 431-450.
10. Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 года № 212 // Казахстанская правда. – 23 января 2007. – № 12 (25257).
11. «Стратегия «Казахстан-2050»: Новый политический курс состоявшегося государства» // www.zakon.kz
12. Елубаев Ж. О реформировании экологического законодательства Республики Казахстан // http://www.zakon. kz/4583740-v-atyrauskojj-oblasti-sozdadut-komissii.html
13. Указ Президента Республики Казахстан от 30 мая 2013 года № 577 «О Концепции по переходу Республики Казахстан к «зеленой» экономике» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/U1300000577
14. Karen Economic growth and sustainability – are they mutually exclusive? // Earth & Environmental Science. 6 Мая. 2013г. // http://www.elsevier.com/connect/economic-growth-and-sustainability-are-they-mutually-exclusive
15. Золотой мусор // http://www.kursiv.kz/1195209027-zolotoj-musor.html
16. Постановление Правительства Республики Казахстан от 31 декабря 2013 № 1592 «О стратегическом плане Министерства окружающей среды и водных ресурсов Республики Казахстан на 2014 – 2018 годы» // http://adilet.zan.kz/rus/docs/ P1300001592
17. Constantine The USA plastics recycling industry: a survey of manufacturers and vendors of recycled plastic products // Environmental Conservation. Issue 2. – June, 1999. – P. 125-135.
18. Окружающая среда и устойчивое развитие Казахстана // http://www.undp.kz/library_of_publications/files/2147-20803.pdf
19. Нарушение прав человека на благоприятную окружающую среду в Республике Казахстан // http://pravo.zakon. kz/156783-narushenie-prav-cheloveka-na.html
20. Burns Weston and David Bollier. (2013). The Human Right to a Clean and Healthy Environment. In: Green Governance. pp. 27-49. [Online]. Cambridge: Cambridge University Press. // http://dx.doi.org/10.1017/CBO9781139540582.004