Затратные и результирующие составляющие эффективности функционирования городских агломераций

Согласно существующим научным исследованиям, посвященным проблемам управления городских хозяйств, городское местное самоуправление можно толковать как важнейшее системообразующее начало конституционного строя государства, базовый принцип организации власти которого вкупе с принципом разделения власти определяет в целом все государственное управление. Общепринятое всем мировым демократическим сообществом определение термину «самоуправление» было дано Европейской хартией местного самоуправления, согласно которой самоуправление – право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

Управление городской агломерацией (ГА) должно основываться на учете интересов городского и сельского населения, проживающего как в центре агломерации, так и в населенных пунктах, расположенных в ее ареале. Гармонизация интересов населения ГА должна стать стратегической задачей всего региона. Следует учитывать, что и регионы, и города конкурируют между собой, предлагая места расселения, т.е. место обитания становится своеобразным товаром для жителей, а также для предпринимателя, который определяется с местом для бизнеса и размещения капитала. Направление местной политики определяет успех в этой конкурентной борьбе за внутренние и внешние рынки. Стратегическое развитие региона определяет тактические пути его составляющих, в том числе городских агломераций. Сложная система различного рода взаимоотношений (экономических, социальных и пр.) требует особой методологии реализации стратегических целей и решения тактических задач. Несогласованность в определении такой методологии может привести к системным ошибкам и сбоям в управлении ГА. Важнейшей единицей любого города является человек. У каждого жителя «свой» город. Причем признаки и характерные черты каждого «своего» города определяются характером самой личности и признаками и потребностями каждого отдельного домохозяйства. Каждый «свой» город требует определенной инфраструктуры. При накладывании всех таких  городов формируется инфраструктура как реальная, так и потенциальная, которая, в свою очередь, образует каркас города. Термин «каркас города» впервые был предложен П. Жоржем в 1950 году, он включал в себя такие инфраструктурные связующие элементы, как социальная сфера, предприятия и организации всех легитимных форм собственности, транспортная инфраструктура, связь, жилищно-коммунальное хозяйство, системы водои энергоснабжения, система образования и здравоохранения, система общественной безопасности и пр. Таким образом, инфраструктуру ГА можно определить как систему инфраструктурных элементов, образующих каркас ГА, который позволяет реализовывать реальные и потенциальные потребности и возможности субъектов и объектов ГА для свободного движения внутри агломерационных процессов. Необходимо отметить, что при наличии в системе всех инфраструктур такая система может полноценно функционировать.

Городская среда – это сосредоточение множества матриц инфраструктур. Такое множество объединяет в городской среде многообразие экономических агентов: физические лица, домашние хозяйства, разные уровни бизнеса (от индивидуального предпринимателя до ТНК) и т.д. Все эти экономические субъекты, двигаясь по своей личной матрице, пользуются общей городской инфраструктурой. Задача городских властей создать такую систему инфраструктуры, которая позволит каждому субъекту реализовывать свои интересы в полной мере и без борьбы между собой. Другими словами, позволит обеспечить:

  • предсказуемость городской жизни;
  • устойчивость и неизменность городской жизни;
  • возможность инноваций в процессе городской жизни;
  • возможность для индивидуальной свободы выбора того или иного вида городской жизнедеятельности.

Города, а особенно городские агломерации, благодаря своей сущности, внутренней содержательности расширяют не только для своих жителей, но и населения всего региона диапазон приложения своих умственных и физических усилий. Расширение такого диапазона, несомненно, ведет к увеличению ассортимента и количества товаров и услуг, предоставляемого данной территорией на общий рынок. Что, в свою очередь, не может не вызвать развитие как городской агломерации, так и всего региона в целом.

Успешное развитие городов, а особенно ГА, невозможно без тесного сотрудничества с окружающим регионом. Необходима постоянная координация действий в вопросах управления, использование общего бюджета для совместных проектов, использование крупных инфраструктурных объектов и т.д. Все это невозможно без единой региональной политики, что требует раздвижения территориальных границ, как города, так и городской агломерации, расширения экономического пространства для стратегического развития территории. Как известно, чем выше уровень урбанизации в стране, тем выше у нее уровень ВВП. Так, в странах с низким уровнем доходов города формируют 55% ВВП, в странах со средним уровнем доходов – 73%, в странах с высоким уровнем доходов – 85% [1].

Канадские ученые Марк Роузленд (Mark Roseland) и Лена Сутс (Lena Soots) считают, что «степень урбанизации страны прямо пропорционально влияет на доходы, стабильность экономики, ее защищенность от внешних рисков, действенность социальных институтов. Во всем мире города играют все более заметную роль в создании национального богатства, в социальном развитии стран, в процессе привлечения инвестиций и мобилизации людских и технических ресурсов, что, в свою очередь, ведет к беспрецедентному развитию производства и повышению конкурентоспособности [2].

Влияние   ГА   перестает    распространяться только на территорию, ограниченную формальными пределами ГА, оно уходит дальше сначала на близлежащий регион, а затем и еще дальше и приобретает глобальный характер. Из этого вытекает дуальность ГА. ГА является, с одной стороны, местом, которое обслуживает население и экономику в своих пределах, а с другой стороны, неким хабом различных инфраструктурных объектов, потребность в которых выходит далеко за пределы региона. Такая дуальность позволяет ГА играть как стабилизирующую, так и стимулирующую роль в регионе. Полагаем возможным согласиться с российскими учеными В. Лексиным и В. Карачаровским, которые считают, что цели, инструменты и субъекты управления регионом и региональным центром схожи [3]. К сожалению, существующая картина регионального управления в Казахстане показывает, что и местными, и центральными властями не до конца понимаются, а следовательно, используются свойства мощной аккумуляции экономического, социального и пр. потенциалов как города – центра региона, так и ГА.  Именно   эти свойства позволяют стать этим центрам мощным локомотивом развития и регионов, и страны в целом. Такое недопонимание приводит к некачественным, а значит неэффективным управленческим решениям, что не может не сказаться отрицательно на развитии региона.

Рассмотрим экономику региона как систему, которая имеет цели, исполняемые субъектами экономического процесса. Соглашаясь с Барбаковым О.М., выделим главную цель – «функционирование экономики» и основные подцели экономики региона – «устойчивость экономики» и «развитие экономики» [4]. Максимальный экономический рост можно достичь, если в структуре хозяйственной деятельности делать акцент на взаимодействии, организации и целевой направленности региональной экономики на местном уровне, формируя разнообразную и плодотворную предпринимательскую среду. Основная цель, которая ставится во главу угла местными органами управления – это рост качества жизни. Достижение названной цели возможно через обеспечение эффективной занятости населения и формирования устойчивой налоговой базы, обеспечивающей стабильными поступлениями местный бюджет. Экономический рост региона и ГА возможен при решении таких задач государственного управления, как создание благоприятных условий для развития предпринимательства в регионе и ГА. Органам государственного  управления  необходимо  использовать «мягкие» и «жесткие» факторы управляющего воздействия. К «мягким» факторам относятся: деловой климат, хозяйственное регулирование, доступность финансовых и консультационных услуг, наличие программ финансовой поддержки бизнеса, открытая позиция местных властей, консенсус политических сил, к «жестким» – хозяйственная инфраструктура (транспорт, связь, земельные участки, производственные помещения и т.п.). При этом на современном этапе развития ГУ, несомненно, что принцип «необходимого разнообразия» ведет развитие системы управления регионом по пути усложнения структуры управления и взаимосвязей между структурными элементами (местными сообществами) [5]. Очевидно, что органы управления, стремясь к стабильному развитию, избежанию внешних и внутренних негативных воздействий, пытаясь своевременно и верно реагировать на изменения, усложняют, дифференцируют методологию реализации целей. Если система средств и способов реализации целей, стоящих перед государственным   управлением,   направлена  в большей степени на внутренние источники, то это приведет к затуханию развития и, наоборот, использование и большая склонность к внешним источникам ведет к отрыву от собственной территории, что в конечном итоге приводит к конфликту «центр – окраина». Следовательно, необходим баланс использования внешних и внутренних источников местным государственным управлением.

Как известно, все городские агломерации в Казахстане имеют стратегические планы развития, которые больше похожи на декларации о намерениях, которые указывают на то, что  надо сделать, но совершенно не содержат инструментария достижения поставленных целей. Такая декларативность стратегических программ вытекает из  сложности  определения  места ГА в системе общественных отношений, а именно политических, экономических, социальных. Все эти стратегические программы предполагают, что система местного государственного управления наделена достаточными полномочиями для выбора траектории развития и способов достижения поставленных стратегических целей. Но на практике мы видим ограниченность возможностей местных властей, большое количество факторов, внешних и внутренних, влияющих на развитие ГА, не подвластных органам местного управления. Исполнение даже самых хороших продуманных планов  обязательно сталкивается с непредвиденными обстоятельствами, которые могут как отвечать поставленным целям, так и не отвечать им. Эти обстоятельства вносят коррективы в стратегические планы развития ГА, региона. В следствие этого действующий план, зависящий от множества внешних и внутренних факторов, должен отвечать существующим реалиям, постоянным новым вызовам. Такое положение требует изменчивости, гибкости, мобильности стратегических планов. Существует распространенная точка зрения, что природа ГА заключается в инновационности, считается, что органы управления должны заранее предусмотреть все возможные изменения. Но вся деятельность ГА не может быть инновационной, так как любая новация – явления редкое, можно сказать штучное. ГА – это сложная система, работа которой заключается в решении ежедневных задач, требующих приспособления к существующим реалиям. При этом нельзя отрицать, что такое приспособление может стать более эффективным при использовании новых креативных методов. Таким образом, экономическая политика ГА  –  это  процесс,  требующий  системы государственных и частных структур, работающих в режиме государственно-частного партнерства и вовлекающих в себя большое количество персонала. Эффективность ГА можно определить по следующим базовым качественным параметрам затратных и результирующих элементов:

  • качественный уровень человеческого капитала;
  • объем привлечения инвестиций;
  • степень оказания поддержки местному бизнесу;
  • качество использования инновационных методов на местных предприятиях;
  • качество предоставляемых услуг ЖКХ;
  • уровень развития транспортно-логистической системы;
  • действенность системы мер по содействию занятости населения;
  • качество системы образования;
  • качество системы здравоохранения.

Полагаем, что совокупность названных элементов, каждый из которых показывает высокий результат, даст эффективное функционирование ГА, но возможны, к сожалению, и различные отклонения, т.е. проявления закона диффузии результатов, названные Заборовой Е.Н [6]:

  1. Вариант А: проведенные мероприятия соответствуют интересам только небольшой группы людей (например, строительство элитного жилищного комплекса на данной территории выгодно только строительной фирме, нескольким городским чиновникам и небольшой группе богатых горожан).
  2. Вариант Б: мероприятия совпадают с интересами большей части жителей города и городской агломерации.
  3. Варианты С и Д: мероприятия никому не выгодны или выгодны абсолютно всем.

Исходя из вышесказанного, предлагаем следующие критерии оценки эффективности стратегии развития ГА:

  • гармония результатов. Эффективна та стратегия развития ГА, результаты которой выгодны для всех групп населения, сюда отнесем все социальные группы населения. Классификация таких групп возможна по любым основаниям: финансовая обеспеченность, род занятий, возраст, место проживания (город – центр или периферия) и т.п.;
  • консенсус интересов жителей ГА. Стратегия развития ГА, направленная на интересы всех своих жителей, должна быть устремлена на поиск консенсуса всех экономических агентов. Не учитывая данный критерий, власти рискуют получить скорый успех какой-либо стратегии, который в конечном итоге может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям.
  • демократичность процессов управления ГА. Имеется в виду уровень развитости системы самоуправления в ГА, степень участия граждан в управлении ГА, а именно в процессы выработки, принятия, исполнения управленческих решений и контроля за всеми названными процессами;
  • степень развитости институциональной среды. Зрелость институциональной среды, качество организации хозяйственной деятельности определяют в конечном итоге состоятельность ГА.

ГА – это феномен, в котором ярко выражено проявление синергетического эффекта, т.е. ГА как система элементов дает гораздо больший эффект, чем сумма этих элементов. ГА как системе присущи свои признаки, закономерности, тенденции, для оценки которой необходима специальная система критериев, но и каждый элемент данной системы обладает определенной самостоятельностью, независимостью и для определения эффективности требует свою систему оценок и критериев.

Исходя из ориентации на объект управления, предлагаем выделить следующие типы экономической политики ГА:

ЭП, ориентированная на увеличение капитала: управляющее воздействие направлено на привлечение инвестиций, создание благоприятного инвестиционного климата, маркетинг ГА, сотрудничество с настоящими и потенциальными инвесторами и.п.;

ЭП, направленная на профессионализацию работающих жителей: создание условий для повышения квалификации, получения новых знаний; обеспечение комфортных условий жизни для привлечения наиболее ценных кадров и сокращения иммиграции таких кадров;

ЭП, направленная  на  внедрение инноваций в различные процессы. Стимулирование использования инноваций всеми экономическими агентами ГА, в том числе в производственных процессах, строительстве и использовании инфраструктурных объектов;

ЭП, ориентированная на использование технологий. Организация условий для разработки и внедрения технологий, распространения информации о технологиях (технологические парки, центры распространения технологий);

ЭП, направленная на развитие коммуникационной инфраструктуры. Развитие транспортной,   энергетической,   информационной сетей.

Развитие именно этих видов инфраструктуры позволят дать мощный толчок для развития  ГА и региона в целом;

ЭП, устремленная на развитие агломерационной среды. Гармоничное развитие территории ГА, оптимизация пригородной территории.

Таким образом, экономическая политика ГА направляет свое управляющее воздействие на следующие целевые ориентиры: агломерация, коммуникации, инфраструктура, предприятия, инвестиции, трудовые ресурсы, инновации, технологии.

Реализация экономической политики ГА требует определенный набор  инструментов. Для реализации местной экономической политики используются два больших блока инструментов: самостоятельные экономические действия и стимулирующие (дестимулирующие) методы воздействия на экономических агентов. В первом случае органы управления сами осуществляют хозяйственную деятельность  или же выделяют субсидии для строительства и совершенствования каркаса ГА. Во втором случае власти ГА направляют свое управляющее воздействие на экономических агентов, стимулируя (дестимулируя) такие их действия, которые приведут к положительным эффектам, воздействующим на всю ГА. Так, например, при применении ЭП, ориентированной на инновации, органы государственной власти применяют стимулирующие методы (налоговые льготы, дотации, кредиты по низким или нулевым ставкам и пр.) для предприятий, активно разрабатывающие, внедряющие инновации в своем производстве.

Названные типы экономических  политик не применяются в чистом виде, их элементы смешиваются в зависимости от целей и задач, стоящих  перед  местными  органами власти, от конкретной  экономической,  политической и т.п. ситуации, в которой находится каждая конкретная агломерация. Задача местных властей – оптимально подобрать такое сочетание экономических политик, которое  приведет ГА к успеху.

Формирование и реализация экономической политики ГА возможно только при грамотном подходе, обладание специальными знаниями и навыками государственного менеджмента необходимо, кроме того, обязательно создание организационной структуры как государственных органов, так и негосударственных, тесно сотрудничающих между  собой. Формирование и реализация ЭП ГА  –  это сложный процесс, который невозможен без формального правового оформления. Следовательно, необходим пакет документов, обеспечивающий этот процесс, в этих документах должны быть определены цели, задачи, программа действий и ресурсы для реализации этой программы. В такой пакет должны входить следующие документы:

Стратегия экономического развития ГА;

Программа экономической политики  развития экономического пространства ГА;

Программы по реализации экономической политики ГА;

Операционный план мероприятий по экономическому развитию ГА.

Стратегия экономического развития толкует вопросы экономического развития ГА в общем, проводит анализ перспективного развития ГА. Программа экономической  политики  развития экономического пространства ГА включает в себя действия местных органов государственной власти и их  партнеров,  направленных на стимулирование развития экономического пространства ГА. Программа по экономической политике ГА и программы по реализации экономической политики, которые включают в себя проекты, как инициированные государством, так и только  поддерживаемые  им,  например, на основе государственно-частного партнерства вкупе могут стать программой экономического развития ГА. Полагаем, что весь этот пакет документов можно назвать экономической стратегией развития ГА. Данная стратегия обязательно должна состоять из прогнозной части экономического развития ГА, а также концепции экономической политики местных органов власти, содержащей обоснованную программу управленческих действий, которая приведет к экономическому развитию ГА. Примерные инструменты экономической политики ГА приведены в таблице 1.

Следует понимать, что стратегия экономического развития ГА не должна содержать точное направление развития ГА, она может дать лишь общие ориентиры, определить приоритеты.

При разработке программы экономической политики ГА авторами должны быть установлены следующие цели:

  • обнаружение наиболее серьезных проблем экономического развития ГА, влияющих на общее экономическое развитие и как следствие, требующих оперативного решения;
  • поиск путей их решения с использованием ресурсов ГА и местных органов власти. Установление приоритетов при распределении местного бюджета и других ресурсов местных органов власти при выборе мероприятий, направленных на развитие ГА;
  • повышение эффективности деятельности органов местной власти, влияющих на экономическое развитие;
  • работа над положительным имиджем ГА для привлечения наиболее ценных трудовых ресурсов, а также привлечения инвестиций в регион.

Необходимо понимать, что местные власти могут только создать привлекательные условия, которые, в свою очередь, станут катализатором позитивных экономических процессов в ГА. Сами власти в силу ограниченности собственных ресурсов не могут и не должны напрямую участвовать в производственных процессах отдельных или всех предприятий ГА.

Таблица 1 – Инструменты экономической политики городской агломерации 

Инструменты экономической политики городской агломерации

Исходя из вышесказанного, можно прийти к следующему выводу: формирование экономической политики ГА заключается в разработке стратегии экономического развития ГА, которая должна обсуждаться демократическим путем с привлечением общественности и с учетом интересов как ГА, так и региона в целом.

 

Литература 

  1. UN Department of Economic and Social Affairs, Populations Division, Urban Population, Development and
  2. New York: UN Department of Economic and Social Affairs,
  3. Roseland M., Soots L. Strengthening Local Economies// State of the World: Our Urban Future. The World Institute, New York: W.W.Norton&Company, 2007. ‒ P. 151-169; 152.
  4. Лексин В., Карачаровский В. Причины и последствия сверхконцентрации экономического и социального потенциалов России в ее крупнейших городах// Российский экономический журнал. – №1,2. – 2007. ‒ С. 26-46.
  5. Барбаков О.М. Региональное управление: реалии и перспективы. ‒ СПб.: Лань,
  6. Прангишвили И.В. Системный подход, системное мышление и энтропизация фундаментальных знаний // Проблемы управления. – №1. –
  7. Заборова Е.Н. Город и люди: критерии оценки стратегий развития (Екатеринбург)// II Всероссийская научная конференция Cорокинские чтения-2005. Будущее России: стратегии развития. 14-15 декабря 2005 г.
Фамилия автора: Дауешова А.Е.
Год: 2016
Город: Алматы
Категория: Экономика