Региональный форум АСЕАН по вопросам безопасности и перспективы его развития в контексте позиции Казахстана на интеграцию

Первым собственно военно-политическим вопросом, ставшим предметом всестороннего обсуждения в формате постминистерской конференции АСЕАН в 1991 г., был вывод американских военных баз с территории Филиппин. В 1992 г. на аналогичной  конференции  рассматривался  вопрос,  связанный с территориальным спором относительно архипелага Спратли, на который одновременно претендуют КНР, Тайвань и ряд государств-членов АСЕАН. Подобная практика в итоге привела к созданию в 1994 г. в Бангкоке диалогового механизма по вопросам региональной безопасности в качестве постоянного органа. С 1995 г., оформив его в Региональный форум АСЕАН по вопросам безопасности (АРФ) в Брунее-Даруссаламе, участники ежегодно встречаются с целью осуществления мониторинга военно-политической ситуации в Юго-Восточной Азии и вокруг нее, а также реализовывают в его рамках состоящий из трех направлений комплекс некоторых мер доверия, превентивной дипломатии и разработку подходов по разрешению конфликтов.

В состав АРФ к настоящему времени входят 28 субъектов международного права: кроме десяти государств-членов АСЕАН это также Австралия, Бангладеш, Канада, Китай, Европейский Союз, Индия, Япония, КНДР, Республика Корея, Монголия, Новая Зеландия, Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Россия, Шри-Ланка, Тимор-Лешти и США. Казахстан, Кыргызстан и Афганистан имеют при Форуме статус наблюдателей и в будущем выражают заинтересованность стать его членами, при этом полагая, что данный консультативный орган, являясь, по их мнению, третьей по значимости после АТЭС и самой АСЕАН структурой, позволит им подключиться в целом в политическое, экономическое и культурное взаимодействие со всеми действующими акторами в регионе.

Внутренний режим работы Форума основывается на функционировании трехступенчатой системы, состоящей прежде всего из ежегодных министерских сессий. По результатам их деятельности принимается одностороннее заявление председателя, в котором, за исключением достигнутых успехов, излагаются и предложения по последующему развитию АРФ, которые, как правило, носят рекомендательный характер. Заявление председателя Форума дополняют тематические   заявления участников совещания старших должностных лиц на уровне заместителей министров/ руководителей департаментов внешнеполитических ведомств, а также отдельные отчеты о мероприятиях, реализованных в течение текущего года. Согласованные решения претворяются в жизнь в пределах соответствующих полномочий Межсессионной группы поддержки по мерам доверия и превентивной дипломатии. Ее заседания согласно установленному регламенту созываются два раза в год под председательством государства-члена АСЕАН и одного из партнеров по диалогу.

Начиная с 1999 г. весь спектр обсуждаемых на министерских сессиях вопросов АРФ условно разделил на две группы: это вопросы, касаемые создания системы  региональной  безопасности в Юго-Восточной Азии, и вопросы глобальной международной безопасности в целом.

Если говорить об итогах первого направления деятельности Форума, то среди них особо следует выделить следующие.

1. На 8-ой сессии АРФ (2001 г.) был утвержден Реестр экспертов и видных деятелей, принят документ под названием «Об усилении роли Председателя АРФ», который позже был дополнен и усилен Положением «О Группе друзей Председателя АРФ».
2. В рамках состоявшейся в 2002 г. 9-ой сессии АРФ были приняты «Концепция и принципы превентивной дипломатии», а с учетом последствий событий после 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке – документ, направленный на обеспечение приоритета борьбы с международным терроризмом – Декларация по финансовым мерам противодействия терроризму. В период 2004-2008 гг. в рамках Форума были подписаны документы о сотрудничестве в области безопасности и борьбы с терроризмом с США, Китаем, Индией и Россией, по инициативе Индонезии, Малайзии и Филиппин, а в 2008 г. в столице Малайзии – Куала-Лумпуре был создан Региональный антитеррористический центр.
3. Заметным результатом 11-ой сессии АРФ (2004 г.) стало решение об учреждении нового механизма – Конференции по политике  в сфере безопасности, призванной сыграть координирующую роль в контексте повышения эффективности военно-политического направления органа. В ежегодных встречах, проводимых с участием представителей Генеральных штабов и министерств обороны государств-членов,  обсуждается широкий перечень вопросов, касающихся не только внутрирегиональной безопасности.

4. С 2007-2011 гг. «антитеррористический инструментарий» становится многоаспектным за счет включения в свой состав «смежных»,

«пограничных» проблем. Так, в этот период принимаются акты, как «Рамочные договоренности участников Форума по сотрудничеству в области противодействия терроризму и транснациональной преступности» (14 сессия, 2007 г.), Рабочие планы АРФ по превентивной дипломатии, по морской безопасности, по противодействию терроризму и транснациональной преступности (18 сессия, 2011 г.).

5. В феврале 2007 года на XIV сессии АРФ в Сан-Франциско впервые были созданы постоянно действующие рабочие группы по обмену разведывательной информацией и сведениями по мерам против распространения оружия массового уничтожения, а также со стороны экспертов и специалистов прорабатывались методы и формы взаимодействия подразделений государств-членов при проведении операций по поддержанию мира.
6. Спустя два года – в июле 2009 года – по итогам работы XVI сессии Форума было принято следующее решение: впредь при возникновении потенциальной угрозы конфликта (при обострении существующих и неурегулированных территориальных и пограничных споров) придерживаться «политики предупреждения» вместо практиковавшейся долгие годы «политики мер доверия». Государства-члены при этом согласились с тем, что председательствующая в АСЕАН сторона обязана будет срочно созывать специально уполномоченные на то комиссии и/ или (при необходимости) рабочие группы с целью своевременного вмешательства и предотвращения обострения (ухудшения) ситуации.
7. В период 2011-2012 гг. активизировалась деятельность АРФ в сфере нераспространения ОМУ и разоружения. Государства-члены в формате специальной межсессионной встречи приступили к выработке Рабочего плана АРФ в этом направлении.
8. Тот факт, что АРФ продолжает оставаться ведущим механизмом многостороннего общерегионального политического диалога по всему спектру вопросов, связанных с обеспечением мира и стабильности в АТР, можно убедиться, перечислив и следующие документы: «Концепция развития АРФ», «Видение АРФ» до 2020 г. и План действий по его реализации, «Реестр экспертов и видных деятелей», «Обзор процесса АРФ», «Развитие взаимодействия между первой и второй «дорожками» АРФ, а также между АРФ и другими региональными и международными организациями в сфере безопасности». Ежегодно составляется сборник «Обзор безопасности в АТР», в который входят статьи стран-участниц Форума с национальными оценками основных вызовов и угроз в регионе [1].
9. Нельзя не отметить в аспекте рассмотрения деятельности АРФ его так называемую «вторую дорожку» или так называемый неофициальный процесс «второго плана» в лице более 60 аффилированных с АСЕАН учреждений. Среди них особо следует отметить «Диалог Шангри-Ла» и Азиатско-Тихоокеанский совет сотрудничества в области безопасности (АТССБ).

Первую структуру эксперты чаще всего называют «Азиатским саммитом по безопасности» или ежегодным восточноазиатским аналогом Мюнхенской конференции по безопасности.

«Диалог Шангри-Ла» с тех пор как в отдельности, так и комплексно обсуждает и анализирует status quo в  военно-политическом аспекте во всем регионе ответственности АСЕАН и предлагает широкую оценку и рекомендации по его улучшению.

В качестве одних из значимых результатов деятельности АТССБ, созданного в 1993 году, можно назвать разработанные и представленные им в 2008 г. на обсуждение Директивы и План действий относительно угрозы распространения оружия массового уничтожения в АТР и механизма соблюдения Договора о нераспространении ядерного оружия. В частности, в них содержится предложение объявить территории государств-членов АСЕАН «зоной, свободной от переработки и обогащения урана» в дополнение к созданной в 1995 г. зоне, свободной от ядерного оружия, в Юго-Восточной Азии (Бангкокский договор, речь о котором пойдет чуть позже).

Общесистемный анализ деятельности АРФ, таким образом, показывает, что он является в определенном   смысле  организационно-правовой «формой раннего предупреждения региональных рисков и угроз» [2, с. 153] и, любая реакция государств Юго-Восточной Азии на них будет, прежде всего, сформирована в его    рамках «и лишь после этого будет обсуждаться в других институтах АСЕАН» [2, с. 153].  Сказанное в то же время, по мнениям экспертов, означает, что АРФ «обладает возможностями развития, превосходящими «родительскую структуру» – АСЕАН» [3].

Но в то же время следует учитывать (и это очевидно), что  АРФ  не  является учреждением в  полном  юридическом  смысле  и  тем  более в чистом виде  военно-политической  структурой. В.М. Кулагин отмечает, что «участники форума и не ставят задачи создания какой-то формализованной структуры безопасности в АТР наподобие, скажем,  ОБСЕ  в  Европе» [4, с. 280]. Согласно утверждению Н.Б. Ермекбаева, существующая «форма позволяет всем членам Форума излагать соображения по военно-политическим проблемам  региона  в увязке с экономическими, оставаясь одновременно не связанными жесткими военно-политическими обязательствами, например, перед США, как если бы они были членами некоего формального блока типа НАТО в Европе» [2, с. 61]. Отсюда вытекает другой вывод, означающий, что достигнутые в ходе работы различных органов АРФ договоренности не оформляются в какие-либо юридически значимые акты и,  следовательно, не имеют обязательной силы. В этой связи некоторые аналитики признают в АРФ предпосылки «трансформации в аналог ОБСЕ – то есть организации преимущественно политического диалога и сотрудничества, без ярко выраженной силовой опоры» [3]. Подытоживая суть вышеизложенных фактов, С.В. Севастьянов пишет о том, что за период своей деятельности АРФ так и остался больше «консультативным органом, действующим на основе консенсуса, и не стал организацией, решающей проблемы» [5, с. 186]. Хотя, как указывает этот же автор, со времени создания АРФ в Юго-Восточной Азии «не произошло ни одного серьезного военного конфликта, участники выработали и реализуют комплекс мер доверия в военной области, … выработка мер превентивной дипломатии застопорилась, уровень институционализации  остался низким, а такие важнейшие вопросы, как Тайваньская проблема или безопасность Корейского полуострова на нем, не обсуждаются, хотя КНДР является членом АРФ» [5, с. 186]. Этому в большей степени сопротивляется Китай, который согласно точкам зрения Е. Гоха и А. Ачарии, в рамках АРФ поддерживает превентивную дипломатию «не только в части межгосударственных конфликтов и категорически против ее применения для разрешения внутригосударственных конфликтов, опасаясь, что это позволит другим странам вмешаться в Тайваньскую проблему, которая для КНР является вопросом внутренней политики» [6, с. 100].

Пожалуй, без решения указанной совокупности проблем АРФ  и  далее  будет  оставаться неэффективным. США полагают, что   орган, «который не способен их решать, имеет    малое значение для них, поэтому, когда в официальных документах Вашингтона характеризуется американская многосторонняя дипломатия в АТР, то обычно подчеркивается роль АТЭС, а не АРФ» [5, с. 191]. Ч. Ваннариз также  солидарен с подобной позицией и при этом от себя добавляет: если АРФ и дальше будет проявлять неспособность в разрешении конфликтов, то польза от его деятельности будет подвергаться сомнению, и, таким образом, будет открывать возможности другим вариантам и органам, более подходящими на эту роль [7, с. 5].

Рассматриваемая проблематика, как хорошо известно специалистам, является повесткой дня функционирующих вне АСЕАН Шестисторонних переговоров по безопасности (по Корейскому полуострову), что, в свою очередь,  также «отбрасывает АРФ на второстепенные позиции» [5, с. 193]. В этом контексте серьёзным вызовом для АРФ может стать попытка добиться синергетического эффекта от взаимодействия с субрегиональными учреждениями безопасности (кроме Шестисторонних переговоров), это ШОС и др., что сделает эту структуру более привлекательной для Китая и других участников [6, с. 107-110]. Россия как одно из ключевых государств-членов Форума разделяет в данном случае видение Китая о том, что для повышения продуктивности работы АРФ необходимо использовать опыт других региональных организаций, в первую очередь ШОС, особенно в свете инициативы Ташкентского саммита о формировании сети партнерств между азиатскими и тихоокеанскими форумами и организациями [8, с. 15].

Следующий вопрос, который необходимо затронуть в аспекте перспектив совершенствования деятельности АРФ – расширение круга его членов, если при этом учитывать, что Форум весьма осторожно и взвешенно подходит к его решению и в настоящее время объявил временный мораторий на прием новых субъектов. Из числа наиболее привлекательных кандидатов в этом списке значатся, как мы уже отметили, отдельные государства из Центральной и Южной Азии. Казахстан начиная с 2000 гг. «активно продвигает заявку по вступлению в Региональный форум АСЕАН по безопасности» [9] в лице главы государства, Государственного секретаря, МИД, зарубежных органов внешних  сношений в Юго-Восточной Азии, а также отраслевых органов государственного управления и успел заручиться поддержкой со стороны Вьетнама, Филиппин, Малайзии и других государств-членов АСЕАН.  К  примеру,  в  Совместном заявлении, принятом по итогам государственного визита Президента Вьетнама Чыонг Танг Шанга в Казахстан 10-11 сентября 2012 года, отмечается, что эта юго-восточная страна будет содействовать скорейшему вступлению нашей республики в Региональный форум АСЕАН (п. 13) [10]. Высокий уровень согласия в этом вопросе Республика имеет и со стороны официального руководства организации и членов самого Форума. В этом отношении, в частности, показательными являются: позиция бывшего Генерального секретаря Онг Кенг Йонга, озвученная еще во время встречи с Чрезвычайным и Полномочным послом РК в Индонезии М. Тлеуберди в августе 2006  года о том, что «страны-члены АСЕАН рассматривают Казахстан в качестве потенциального стратегического партнера в Центральной Азии и выражают поддержку намерению республики по подключению к работе АРФ» [11], а также однозначно сформулированный подход бывшего министра обороны США Р. Гейтса в рамках его доклада «Соединенные Штаты и Азиатско-Тихоокеанская безопасность», сделанного 2 июня 2007 г. в ходе очередного 6-го азиатского саммита по безопасности Форума «Диалог ШангриЛа» в Сингапуре, в котором он в контексте необходимости осуществления большей интеграции государств Центральной Азии со всей остальной частью Азии и в том числе с Юго-Востоком, или включения ее в круг «большой азиатской семьи» [12], подчеркнул, что участие центральноазиатских государств в расширенном азиатском сообществе будет полезным, а другие азиатские государства, могут помочь поддержать мир и стабильность в этих недавно ставших независимыми государствах» [12]. По мнениям отечественных экспертов, «принимая во внимание тот факт, что многие республики бывшего СССР в большинстве своем сконцентрировали внимание на странах Запада, подобный «ход»  Казахстана в сторону АСЕАН является своевременным шагом» [13] и при достаточно продуманных, прагматичных   действиях может способствовать установлению предполагаемого межрегионального сотрудничества и учреждению политического диалога в формате «АСЕАН + Центральная Азия», обеспечив тем самым участие и других государств региона в деятельности организации. Вместе с тем, как считает представитель внешнеполитического ведомства, до вступления в АРФ «Казахстану необходимо выработать целостное и достаточно структурированное видение участия… в этом форуме – цели и тактика, ожидаемые результаты, план действий в рамках форума» [2, с. 62]. Н.Б. Ермекбаев на основе анализа деятельности АРФ предлагает в качестве практической рекомендации по продвижению заявки Казахстана о присоединении к АРФ действовать поэтапно [2, с. 62]. По его утверждению, участие в АРФ можно начать со статуса Партнера по диалогу АСЕАН, что позволит республике принимать участие в работе межсессионных групп и встреч АРФ, наработать необходимый багаж и заручиться поддержкой большинства государств-членов [2, с. 62]. От себя отметим, что реализовать подобный сценарий в перспективе вполне возможно, но при выполнении Казахстаном следующего существенного условия. Дело в том, что еще в 1996 г. в целях сохранения так называемого «управляемого уровня» в рамках АРФ были приняты критерии и правила приема новых членов, среди которых наиболее важным для государств-кандидатов является критерий «значимости». Он означает, что то или иное (другое) государство может быть принято в Форум только в том случае, если действительно сможет показать и доказать свою способность оказывать влияние на сохранение мира и безопасности в «географических рамках основной деятельности АРФ», то есть не только в ЮгоВосточной Азии, но и в примыкающих к ней районах: в Северо-Восточной Азии и Океании. Учитывая, что Центральная Азия как политически, так и юридически формально еще не входит в зону интересов АСЕАН, можно предположить такой вариант: вступление Республики в Форум, работа которого полностью осуществляется под руководством АСЕАН, последовательно можно реализовать после подписания базовой Стратегии «АСЕАН плюс Центральная Азия» (по аналогии заключаемой на каждые пять лет «Стратегии ЕС + Центральная Азия»), одновременно подтверждая готовность принять на себя обязательства, вытекающие из предшествующих решений и договоренностей АРФ, а также заручившись поддержкой со стороны всех десяти государств-членов АСЕАН. В последнем вопросе обязательно должно быть достигнуто единое согласие, так как прием любого нового члена в АРФ требует консенсуса и, следовательно, безоговорочного консолидированного (в данном случае положительного) решения.

В этой связи особо отметим тот факт, что опыт взаимодействия Казахстана со структурами АСЕАН уже имеется и он может оказать существенное влияние на прием Республики Казахстан в состав государств-членов АРФ. Речь идет о Диалоге по сотрудничеству в Азии (ДСА), членами которого, наряду с десятью полноправными государствами-членами АСЕАН, состоят также Россия, Япония, Индия, Китай, Шри-Ланка и Казахстан. Инициатива о создании Диалога, выдвинутая Таиландом на совещании министров иностранных дел АСЕАН в феврале 2002 года, сегодня успешно функционирует и призвана стать механизмом сотрудничества между азиатскими региональными учреждениями (это не только сама АСЕАН и ее отдельные организационные «компоненты» (АСЕАН+3, АПТ, АСЕМ), но и СААРК, Совет по сотрудничеству государств Персидского залива и др.).

В целом стремление Казахстана стать членом АРФ объясняется тем, что на основе осуществляемой им деятельности в будущем может быть учреждена дееспособная в международно-правовом понимании региональная система безопасности, то есть новая АСЕАН. Пока   же, к сожалению, можно констатировать только то обстоятельство, что, по мнениям экспертов, Казахстан все еще продолжает проявлять «заинтересованность в укреплении сотрудничества с АСЕАН, в частности в рамках Регионального форума АСЕАН по безопасности» [14]. Подтверждениями тому являются,  в особенности, два факта: нерешенность вопроса на саммите организации 2011 года, на итоги которого очень рассчитывала Республика и красноречивое заявление ныне действующего Генерального секретаря Ассоциации Ле Люонг Миня, озвученное во время встречи с отечественным Послом в Индонезии А. Оразбаем о том, что «государства-члены АСЕАН знают Казахстан с огромным экономическим потенциалом» [14], но относительно членства Республики в АРФ лишь «выразил надежду на успешное взаимодействие в будущем» [14].

В заключение необходимо отметить, что Региональный форум АСЕАН по вопросам безопасности в контексте необходимости юридизации основ и механизмов функционирования организации не может оставаться в дальнейшем исключительно консультативно-совещательным органом. Он наряду с подчиненными ему структурами и, в том числе  с неправительственными организациями «второй дорожки», должен стать основным дееспособным органом АСЕАН, вырабатывающим не только политически обязывающие  рекомендации,   но   и обязательные к исполнению решения, и в особенности, применительно к неразрешенным до сих пор многочисленным территориальным спорам между государствами-членами. В этом же аспекте АРФ необходимо определиться со сроком действия объявленного моратория на прием новых государств-членов. В этой связи участие Казахстана в АРФ в качестве наблюдателя   представляется пока наиболее достижимым и допустимым вариантом организационного включения в интеграционные процессы, происходящие в рамках АСЕАН.

Литература 

1. Региональный форум АСЕАН по безопасности. Справочный материал МИД Российской Федерации // URL: http:// www.mid.ru/ Дата посещения: 23/02/2015
2. Ермекбаев Н.Б. Многостороннее взаимодействие в сфере безопасности в Азии в контексте внешнеполитической стратегии Казахстана: политические аспекты: дисс. канд. полит. наук. – Алматы: Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан, 2009. – 153 с.
3. Interview of the SCO from Secretary General E. Mr. Bolat Nurgaliyev // The Daily Yomiuri (Yomiuri Shimbun) Newspaper (Japan). – 2007. – 18 May.
4. Кулагин В.М. Международная безопасность: учебное пособие для студентов вузов / В.М. Кулагин. – М.: Аспект Пресс, 2006. – 319 с.
5. Севастьянов С.В. Межправительственные организации Восточной Азии: эволюция, эффективность, российское участие: монография. – Владивосток: Дальнаука, 2008. – 300 с.
6. Goh , Acharya A. The ASEAN Regional Forum and Security Regionalism: Comparative Chinese and American Positions/ In eds. вy M. Curley, N. Thomas, Advancing East Asian Regionalism. – New-York: Routledge, 2008. – P. 96-115.
7. Vannariith Asia-Pacific Security Issues: Challenges and Adaptive Mechanism // CICP Policy Brief. – 2010. – № 3, July.– 7 р.
8. Ignatov Russia in the Asia-Pacific / In eds. by R. Azizian, B. Reznik Russia, America, and Security in the Asia-Pacific. – Honolulu: APCSS, 2006. – 263 p.
9. Казахстан продвигает заявку по вступлению в Региональный форум АСЕАН по безопасности // I-news.kz (22 января 2010 г.)
10. Совместное заявление Республики Казахстан и Социалистической Республики Вьетнам (г. Астана, 10 сентября 2012 года) // Официальный сайт Президента РК // URL: http://www.akorda.kz/ru/page/ Дата посещения: 24/02/2015
11. Молдакасимов Е. АСЕАН во внешнеполитических интересах Казахстана // URL: http://www.postsoviet.ru/ print. php?pid=177 Дата посещения: 23/02/2015
12. The United States and Asia-Pacific The Hon Robert Gates, Secretary of Defense, US // The 6th IISS Asian Security Summit. Shangri-La Dialogue. Singapore, Saturday 2 June 2007 // URL: http://www.iiss.org/conference /shangri-la-dialoge Дата посещения: 25/02/2015
13. Сидоров О. Казахстан и АСЕАН: перспективы сотрудничества // Gazeta.kz (9 августа 2005 г.)
14. Канстелюк Ю. Казахстан заинтересован в укреплении сотрудничества с АСЕАН, в частности по вопросам безопасности // Литер. – 2014. – 27 января.