Национальные механизмы гендерного равенства в России и Казахстане: акторы, уровни, институциональные ресурсы

В статье раскрыты содержание и сущность национальных механизмов гендерного равенства, определены система и функции ключевых компонентов и акторов национальных механизмов гендерного равенства. Анализ национальных механизмов гендерного равенства в современных странах иллюстрируется кейсами России и Казахстана. Исследование показывает, что без наличия развитой сети институтов гражданского общества, заинтересованных в продвижении гендерного равенства, действие самих институциональных национальных механизмов носит всего лишь символический характер, что демонстрируют развивающиеся страны.

Обсуждение роли национальных механизмов впервые состоялось на Всемирной конференции   по положению женщин, проходившей в 1975 г. в Мехико. Конференция рекомендовала всем правительствам создать механизм для улучшения положения женщин. С тех пор международное сообщество уделяло повышенное внимание роли и структуре национальных механизмов. Комиссия по положению  женщин обсудила  вопрос в качестве приоритетной темы  на  ее сессиях в 1988 и 1991 гг.    В Пекинской платформе действий 1995 г. возник новый и дополнительный акцент на роли национальных механизмов в деле улучшения положения женщин: мандат в поддержку актуализации гендерной проблематики во всех правительственных стратегиях и программах [1].

В Пекинской платформе действий содержатся указания в отношении функций национальных механизмов, но мало говорится о структуре национальных механизмов, необходимых для достижения гендерного равенства. Как отмечают эксперты, национальные механизмы могут включать либо один,    либо     набор     органов,     участвующих     в     актуализации     гендерной     проблематики   и функционирующих на различных уровнях (государственном, региональном, локальном). Несмотря на то, что большинство национальных механизмов находится на уровне правительства, некоторые страны не следуют этому образцу — национальные механизмы в них установлены за пределами правительственных структур. Органы вне правительства могут не иметь доступа к процессу принятия решений,   но за пределами   правительства    можно    получить    большую    автономию    действий от государства и наладить более эффективные взаимодействия и связи с группами гражданского общества. Однако для эффективного учета гендерной проблематики (интеграция гендерной проблематики во все области политики на всех уровнях общества) национальные механизмы должны включать официально институциализированное подразделение в правительстве, которое несет общую ответственность за координацию, содействие, поддержку и мониторинг процесса гендерной интеграции во всех министерствах и ведомствах. Блок гендерной координации должен быть расположен на самом высоком правительственном уровне, подпадающем под ответственность президента, премьерминистра или кабинета министров. Это дает национальным механизмам политическую власть, необходимую для их мандата и координации процесса гендерной интеграции во все министерства. Помимо этого, национальный механизм должен иметь подразделения на уровне регионов и муниципалитетов, акиматов. Финансирование национального механизма должно осуществляться через национальный бюджет [2].

Мандат национального механизма должен включать: разработку гендерной политики; механизм координации реализации политики; мониторинг гендерной проблематики; обзор и анализ законодательных инициатив на предмет гендерного равенства и оценки гендерных эффектов; инициирование гендерных изменений в правовой системе государства; координацю и аудит реализации политики гендерного равенства. 

Национальные механизмы должны выполнять следующие функции [2]:

• обеспечение надлежащей подготовки по гендерным вопросам государственного управления верхнего уровня;
• поощрение гендерного обучения на всех уровнях государственного управления;
• разработка методов и инструментов для учета гендерных факторов, оценка воздействия гендерных факторов,  разработка  руководящих  принципов  для  подготовки  по  гендерным  вопросам,  а также по вопросам гендерного аудита во всех государственных мероприятиях;
• сбор и распространение лучших практик учета гендерной проблематики;
• координация разработки и регулярное обновление национальных планов действий по осуществлению Пекинской платформы действий и отчетности об их осуществлении парламентам и международным организациям;
• сотрудничество со средствами массовой информации в целях мобилизации общественного мнения по гендерным вопросам.

Национальные механизмы, помимо работы внутри государственных органов власти, должны быть встроены в систему социальных сетей и социальных отношений гражданского общества. Гражданское общество представляет собой мозаику из различных групп и структур: политические партии, религиозные организации, неправительственные и некоммерческие организации, профсоюзы, лоббистские группы (как социальные, так и бизнес-структуры), различные социальные сети и сетевые сообщества. Взаимная поддержка, коммуникации и совместные проекты структур гражданского общества и национального механизма только усиливают устойчивость национальных механизмов и способствуют реализации гендерного равенства в той или иной стране.

Наличие развитого феминистского движения является основным актором в продвижении гендерных вопросов в политическую повестку дня. Союз между органами власти и активистами феминистского движения, проникновение активистов в структуры партии и в органы власти, сращивание феминизма с политико-административным аппаратом и создание феномена «государственный феминизм» — все эти факторы, безусловно, имеют огромное значение для продвижения гендерного равенства.   Согласно   теории   государственного   феминизма   наличие   органа   власти,   работающего    в направлении улучшения положения женщин, не является настолько существенным, как тот факт, что наличие активных феминистcких групп создает условия для того, чтобы органы власти и управления, вероятнее всего, положительно реагировали на введение гендерных инструментов и включали компоненты гендерной политики в свою деятельность и в процесс принятия решений.

Национальный механизм гендерного равенства в Российской Федерации. В 2014 г. Министерство труда и социальной защиты РФ предоставило «Восьмой периодический доклад РФ о выполнении Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин» [3] и в 2015 г. был предоставлен «Национальный обзор хода осуществления Пекинской декларации и Пекинской платформы действий» (по набору индикаторов «Пекин+20») [4].

По мнению государственных органов власти гендерное равенство достигнуто в РФ, гендерная повестка дня выполняется государственными органами в рамках существующих структур; сфера управления является «высоко феминизированной, женщины составляют более 70 % государственных служащих»;  «в  период  1999 – 2003 годов в составе Правительства РФ была одна женщина       в должности заместителя Председателя Правительства РФ, в 2004-2006 годах в составе Правительства женщин не было, с 2007 г. в состав Правительства РФ входили две женщины: министр экономического развития и торговли и министр здравоохранения и социального развития, только одна женщина была губернатором»; «женское движение развивается, как и другие некоммерческие общественные организации, формируя горизонтальные связи и взаимодействуя с государственными структурами»; «гендерные подходы учтены при формировании демографической, семейной политики, политики занятости, безопасности, в деятельности политических партий и профсоюзных организаций».

По   мнению   российских   неправительственных   организаций   [5]   и   российских   экспертов, «в России существует высокая степень терпимости к нарушению равноправия мужчин и женщин», что является причиной непредставленности женщин в политике и управлении, нарушения трудовых прав женщин (особенно прав женщин, находящихся в отпуске по беременности и родам, по уходу     за ребенком),  сексуальных домогательств на  рабочем месте, насилия в семье, торговли женщинами  и девочками, негативной стереотипизации образа женщины в СМИ [6]. 

Фактически действие Национального механизма гендерного равенства закончилось в средине 2000-х гг., когда были ликвидированы институциональные структуры на уровне Правительства РФ, отвечающие за эту сферу, например, Комиссия по вопросам улучшения положения женщин (ликвидирована в 2004 г.). В настоящее время существует лишь Комитет ГД РФ по вопросам семьи, женщин и  детей  и  Отдел  по  выработке  государственной  политики  в  сфере  демографической  политики   и вопросов гендерного равенства в составе Департамента демографической политики и социальной защиты населения при  Минтруде  России.  Деятельность  данных  структур,  скорее,  ориентирована на семью и детей в целом. Принятая «Концепция государственной семейной политики до 2025 года» (разработана в указанном Комитете) направлена только на «профилактику семейного неблагополучия, жестокого  обращения  в  семье,  детской  безнадзорности  и  беспризорности»  [7].  Законопроект

«О предупреждении и профилактике семейно-бытового насилия»  так  и  не  был  внесен  в  работу ГД РФ, законопроект «О государственных гарантиях равных прав и свобод и равных возможностей мужчин и женщин в РФ» в январе 2012 г. был отклонен указанным Комитетом как «дублирующий действующие нормы права» и как «вызвавший угрозу семейным ценностям». Начиная с 2008 г. Комитет не продвинул ни одного закона в интересах именно женщин и в целях достижения гендерного равенства. Указанный отдел в структуре Минтруда РФ, скорее, ориентирован на разработку отчетных документов для мирового сообщества. Экспертные советы и координационные советы в структуре исполнительных  органов  нескольких  субъектов  РФ  не  обладают  ни  весомыми  полномочиями,  ни кадровыми, ни финансовыми ресурсами в продвижении гендерного равенства [8;42].

Продвижению женщин в политике мешает основной и главный фактор — «укоренившийся стереотип, что женщины не годятся в политики в силу своей природы». Наличие 70 % женщин среди государственных служащих отличается ярко выраженной гендерной иерархией: чем выше уровень власти, тем меньше женщин, что доказано большим количеством как научных работ, так и статистическими гендерными пирамидами [9;244].

Национальный механизм гендерного равенства в Казахстане

В 1995 г. по инициативе Президента Республики Казахстан Н.А.Назарбаева был создан Совет по проблемам   семьи,   женщин   и   демографической   политике.   В   1998 г.   он   был   преобразован   в Национальную  комиссию   по   делам  семьи  и  женщин  при  Президенте  Республики  Казахстан. В 2006 г. эта же структура преобразована в Национальную комиссию по делам семьи и гендерной политики, и она стала выступать как консультативно-совещательный орган при Президенте Казахстана. Аналогичные структуры были созданы при акимах областей, городов и районов. Основной целью Комиссии стали выработка эффективных мер по улучшению положения женщин, детей и семей,  а также защита интересов семей, обеспечение необходимых условий для участия женщин в политической, социальной, экономической и культурной жизни страны [10].

В 2005 г. Казахстан принял «Стратегию достижения гендерного равенства на 2006–2016 гг.»  [11], в которой определил основные принципы, приоритеты и задачи. Основные принципы гендерной политики устанавливают гарантированные Конституцией Республики Казахстан равные права и свободы для женщин и мужчин. К задачам гендерной политики в Казахстане относятся: достижение сбалансированного участия женщин и мужчин во властных структурах; обеспечение равных возможностей для экономической независимости, развития бизнеса и продвижения по службе; создание условий для равного осуществления прав и обязанностей в семье; свобода от насилия. Концепция разработана на основе Конституции Республики Казахстан, Стратегии развития Казахстана до 2030 г., Национального плана действий по улучшению положения женщин в Республике Казахстан, Конвенции Организации Объединенных Наций о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, рекомендаций ООН по ее выполнению в Казахстане, других ратифицированных международных договоров и соглашений.

4 декабря  2009 г.  в  Казахстане  был  принят  Закон  «О  профилактике  бытового  насилия»,      в котором указаны принципы его функционирования:

• законности;
• гарантирования соблюдения прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;
• недопустимости причинения человеку и гражданину физического и (или) психического страдания;
• поддержки и сохранения семьи;
• конфиденциальности; 
• индивидуального подхода к каждому человеку и гражданину, находящимся в трудной жизненной ситуации;
• приоритета превентивных мер профилактики бытового насилия над репрессивными;
• комплексности и системности [12].

8 декабря     2009 г.     Президент    Казахстана    подписал    Закон     Республики     Казахстан «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин» № 223-IV [13]. В данном законе основными задачами указаны:

• обеспечение равных прав и равных возможностей мужчин и женщин во всех сферах государственной и общественной жизни;
• совершенствование и развитие законодательства Республики Казахстан;
• разработка, принятие и реализация концепций, стратегических и программных документов, направленных на достижение гендерного равенства мужчин и женщин и устранение дискриминации по признакам пола;
• воспитание и пропаганда среди населения страны культуры равноправия мужчин и женщин, недопущение дискриминации по признаку пола;
• выполнение общепризнанных принципов и норм международного права и международных обязательств;
• повышение уровня правовой и политической культуры общества для обеспечения равенства полов во всех сферах жизнедеятельности, включая политику, социально-трудовые и семейные отношения [12;3].

В то же время в 2015 г. казахстанские НПО представили Альтернативный доклад для CEDAW Комитета ООН, подготовленный женскими и феминистскими CЕDAW инициативами Казахстана.     В данном докладе указывается: «Большинство предлагаемых действий (в Стратегии) носит декларативный характер и не подтверждается реальными эффективными мерами. Запланированные мероприятия недостаточны для достижения поставленных целей и задач. В частности, не запланировано ни внедрение, ни разработка действенных механизмов и временных мер для увеличения представительства женщин на уровне принятия решений, недостаточны мероприятия по формированию партийных списков. Вопрос о квотах на  предстоящие  10  лет  предполагается  всего  лишь  «изучить» [14; 3].

В Законе «О профилактике бытового насилия» только предусмотрена мера защиты — защитное предписание сроком на 10 дней, но отследить его исполнение сложно. Законодательство, касающееся бытового насилия, имеет тенденцию рассматривать только физическое насилие. Согласно п. 4 ст. 5 Закона «О профилактике бытового насилия» от 03.07.2013 г., стандарты оказания специальных социальных  услуг,   порядок  их  предоставления,  права  и  обязанности  лица  (семьи),  находящегося      в трудной жизненной ситуации, определяются законодательством Республики Казахстан о специальных социальных услугах. В соответствии со ст. 6 Закона РК «О  специальных социальных услугах     от 03.07.2013 г. лица, пострадавшие от бытового насилия, трудовой эксплуатации, сексуальной эксплуатации, не могут быть признаны как лица, находящиеся в трудной жизненной ситуации. Таким образом, лица, пострадавшие от бытового насилия, трудовой эксплуатации, сексуальной эксплуатации, не могут получить специальные социальные услуги от государства [14;6].

По  официальным  данным   зарплата  женщин   в  Казахстане   в   среднем  составляет   60-64 % от зарплаты мужчины. А учитывая, что сегодня в  Казахстане  30 %  детей растут в неполных семьях и лишь 16 % разведенных мужей платят алименты, это означает крайне низкий уровень жизни матерей, самостоятельно воспитывающих детей [14;8].

Казахстанские  эксперты  отмечают:   «По-прежнему  актуальны   стереотипные   представления о роли женщин в обществе и патриархатный подход к гендерному равенству. В целом существует проблема слабой разработанности антидискриминационного законодательства и антидискриминационных механизмов защиты прав. Существует существенный разрыв между провозглашенным в Конституции Республики Казахстан принципом равноправия мужчин и женщин и его реализацией на практике. Недостаточный уровень гендерного образования и гендерных знаний среди населения  часто  является  основной  причиной,  препятствующей  реализации  прав  женщин  и мужчин. В результате неинформированности о своих правах казахстанские граждане не обращаются в суды в случае гендерной дискриминации, а следовательно, и в международные органы контроля  в области прав человека» [14; 9]. Таким образом, созданные институциональные структуры и принимаемые законодательные акты провозглашают изменения статуса женщин и их социальной роли в казахстанском обществе. Возрастающее влияние дискурса «прав женщин» и гендерного равенства служит подтверждением европейского имиджа Казахстана как государства и его открытости принципам «глобального феминизма» Запада. В то же время эти принципы с трудом реализуются на практике и оказывают незначительное влияние на повседневность женщин и мужчин.

Критический анализ существующих структур национальных механизмов показал, что гендерные механизмы, безусловно, важны и эффективны для институционализации вопроса гендерного равенства в политике государства, но без наличия развитой сети институтов гражданского общества, заинтересованных в продвижении гендерного равенства, действие самих механизмов будет носить всего лишь символический характер.

Набор потенциальных ингредиентов, или «факторов», для успешного функционирования национального механизма гендерного равенства включает: правовое поле (наличие положений о гендерном равенстве в Конституции, наличие специальных законов гендерного равенства, наличие национальных Планов и/или Программ обеспечения гендерного равенства); институциональные условия (наличие высоких политико-административных  структур  в  органах  власти  и  управления,  отвечающих за реализацию гендерного равенства, существование специализированной сети органов гендерного равенства на федеральном, региональном и местном уровнях); механизмы по продвижению женщин   в структуры органов власти (квоты, позитивная дискриминация); развитая сеть феминистских организаций и открытые каналы для вхождения феминисток во власть; позитивное отношение к вопросам гендерного равенства  со  стороны  структур  гражданского  общества;  открытое  признание  в СМИ  и в общественном мнении, что гендерные проблемы существуют и нужно принимать специальные меры по их решению. 

Список литературы

1. Доклад Четвертой всемирной конференции по положению женщин, Пекин, 4-15 сентября 2015 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/Beijing%20full%20report%20R.pdf.
2. Handbook on national machinery to promote gender equality and action plans.guidelines for establishing and implementing national machinery to promote equality, with examples of good practice. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://wwwuneca.org/Portals/ngm/CrossArticle/1/Documents/national_machinery.pdf.
3. Восьмой периодический доклад РФ о выполнении CEDAW / Министерство труда и социальной защиты РФ. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.rosmintrud.ru/docs/others/011.
4. Национальный обзор хода осуществления Пекинской декларации и Пекинской платформы действий в 2015 году / Министерство   труда  и   социальной   защиты  РФ.  [Электронный  ресурс].   —   Режим  доступа:   http://www.unwomen.org/~/media/headquarters/attachments/sections/csw/59/national_reviews/russian_federation_review_beijing20.ashx.
5. Теневой доклад «О выполнении CEDAW в Российской Федерации (2010-2014 гг.)» / Общероссийская Ассоциация женских общественных организаций «Консорциум женских неправительственных объединений». [Электронный ресурс]. — Режим доступа: wcons.net/.../konsorcium-zhenskih-npo-napravil-tenevoj-doklad-v-komitet-po-likvid..
6. Сакевич В.И. Как Россия выполняет требования CEDAW, 2006. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://demoscope.ru/weekly/2006/0237/reprodphp.
7. Концепция государственной семейной политики до 2025 года. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.komitet2-6.km.duma.gov.ru/site.xp/050049124053056052.html.
8. Права женщин и институты гендерного равенства в регионах России. — М.: МАКС Пресс, — С. 42.
9. Айвазова С.Г Гендерные разрывы/гендерная асимметрия // Гражданское и политическое в российских общественных практиках / С.Г.Айвазова; под ред. С.В.Патрушева. — М.: РОССПЭН, 2013. — С. 243–259.
10. Официальный сайт Президента Республики Казахстан. Национальная комиссия по делам женщин и семейнодемографической политике. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.akorda.kz.
11. Стратегия гендерного равенства в Республике Казахстан на 2006-2016 годы. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 29 ноября 2005 г. № 1677. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30035525.
12. Закон Республики Казахстан «О профилактике бытового насилия». От 04.12.2009 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //online.zakon.kz.
13. Закон Республики Казахстан «О государственных гарантиях равных прав и равных возможностей мужчин и женщин» № 223-IV // Казахстанская правда. — 2009. — 15 дек. — № 294 (26038).
14. Альтернативный доклад для CEDAW Комитета ООН, подготовленный женскими и феминистскими CЕDAW инициативами Казахстана. Алматы, 2014 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.akorda.kz.