Доступ к информации как архивная идеология

Поводом для написания статьи явился тот информационный вакуум, который создан вокруг проблемы по рассекречиванию документов в государственных архивах Казахстана. Недостаточное их освещение в средствах массовой информации вновь и вновь пораждает домыслы и будет формировать мнение общественности о «закрытости архивов». В немалой стенени этому способствуют и сами архивисты, лишая общественность информации о своей деятельности по расширению документальной базы нашей истории. Архивным работникам полезно было бы учесть опыт государственных архивов многих зарубежных архивов, где в начале каждого года обьявляется об открытии доступа для широкой общественности к архивным документам, сроки хранения которых на закрытом режиме истекли. Актуальность проблемы состоит в том, что доступ к информации и поныне является важнейшей проблемой, без ее разрешения невозможно взаимодействие архивов с представителями исторической науки и общественности. Полноценное и разностороннее использование документальных богатств архивов возможно лишь при их открытости, т.е. наличии свободного доступа граждан к архивным документам и научно-справочному аппарату. Правовое регулирование доступа к информации в соответствии с нормами демократического общества, является необходимым условием существования архивов в современной информационной среде. Доступ к государственным архивам и документной информации, хранящейся в них, является частью прав гражданина, а в широком смысле соблюдаемых в мире демократических ценностей частью прав человека.

Архивы по своей общественной роли не только хранят рероспективную информацию, но на них возложена социальная функция и по использованию этой информации. Поэтому при использовании архивной документации должен доминировать приоритет прав человека, включая и право знать историю собственной страны.

Открытие ранее недоступных документов и восполнение существовавщих лакун в нашем историко-документальном наследии-завоевание последних лет. Под воздействием процессов, происходящих в республике, архивы открыли для исследователей в прошлом засекреченные по идеологическим мотивам многие страницы истории.

Гарантия права доступа культурным ценностям, к каковым относятся и архивные документы, зафиксирована в законах республики. Однако абсолютной «открытости архивов» не существует и выдача потрибителям архивной информации останется всегда дозированной.

Доступ к архивным источникам важнейший аспект архивной идеологии. В ее рамках необходимо четко обозначать принципы свободного использования информации и ограниченного доступа к тем архивным документам, которые касаются безопасности страны и законных интересов и прав граждан.

В последнее время в республике были сделаны шаги для внедрения принципов, принятых во всем цивилизованном мире, касающихся вопросов доступа к архивной документации, и эти проблемы нашли свое частичное законодательное урегулирование.

Принцип публичности, т.е. доступности государственных архивов для широкой публики, впервые был провозглашен в годы Великой Французской буржуазной революции. Согласно законам 1790 и 1794 годов каждый француз в определенные дни недели мог лично ознокомиться с архивными документами. Принципы заложенные во французских законах, послужили во многом примером или исходным моментом для архивного законодательства других европейских стран. Однако внедрение в практику принципов в публичности столкнулось со многими припятствиями.

Проблема доступа к архивным источникам встает остро после второй мировой войны. Постановке этой проблемы содействовала деятельность ЮНЕСКО, сформулировавшей одной из своих целей широкое распространение информации в гуманитарной сфере. Проблема доступности остается одной из важных и в программе деятельности Международного Совета архивов (МСА) – неправительственного консультативного органа, координирующего профессиональные архивные контакты на международном уровне. Одной из отраслевых функции МСА по учредительному уставу является: «Облегчение условий пользования архивами и создание возможностей для эффективной, беспристрастной оценки документов... путем улучшения информации о фондах и обеспечения большей доступности к архивам» [1]. Поэтому данная проблема поднималась практичсеки на каждом из проходивших с 1950 года международных архивных форумах, где обсуждались не только собственно физический допуск к документам, связанный с существующими временными ограничениями, но и его важнейшие аспекты: архивные поисковые средства, техническая оснащенность (копирование, микрофильмирование, применение ЭВМ и т.д.), права потребителей информации и другие юридические нормы оформления допуска.

Специальные дебаты по вопросу облегчения условий пользовании архивами развернулись на внеочередном конгрессе МСА в Вшингтоне в 1966 году. Непосредственным поводом явились исследовании специальной комиссии государственного департамента США дипломатических архивов 74 стран мира с целью выяснения доступности архивных материалов. В итоге исследования вырисовывалась следующая пестрая картина: в 27 странах архивы или совершенно недоступны для исследователей, или в них отсутствуют твердые правила, в 17 странах к вопросу о допуске в архив подходят индивидуально, в 12 странах ограничительный срок не превышает 50 лет и примерно в 30 странах дипломатические документы доступны по истечении определенного срока(от 50 до 100 лет) или после опредеоенной даты [2].

Несмотря на отсутствие единства взглядов на проблему «упрощения доступа в архивы» (приводились различные доводы – «архивный интерес», «оскудение письменных памятников», «охрана личных тайн» и др.), конгресс «выразил пожелание, чтобы ответственные архивные власти приняли меры к существенному облегчению правил доступа к архивам путем сокращения, насколько это является возможным, существующих сроков ограничения и, кроме того, путем досрочного открытии определенных категорий документов для исследовательских целей» [3].

На последующих форумах архивистов: X Международной конференции «Круглого стола» архивов (1967 г.), VI (1968 г. – Мадрид), VIII (1976 г. – Вашингтон) Международных конгрессах архивов, внимание акцентировалось на выработке общей линии данной проблемы и в рекомендациях были сформулированы более четкие, конкретные положения, введение которых облегчило бы допуск исследователей к архивным документам. Так, Мадридский конгресс архивов рекомендовал: а) «В целях облегчения научных исследований и устранения всех неоправданных ограничений, закрытый период архивов не должен в общем превышать 30 лет, причем определенные серии или фонды могут быть открыты ранее, другие же засекреченные документы могут не выдаваться ученым и более продолжительное время, которое, однако, не может превышать 80 лет; б) ограничительные даты и правила доступа должны быть в целом одинаковы, как в отношении частных, так и государственных документов; граждане страны и иностранцы должны находиться в вопросах доступа к архивам в равном положении...» [4].

Рекомендации Международного конгресса архивов сыграли известную роль и способствовали введению в архивное законодательство большинства стран сокращенных сроков доступа, исчисляемых 30 годами. По истечении этого предельного срока архивная документация, находившаяся ранее на режиме ограниченного доступа, выдалась для использования.

Безусловно, состав документации, поступающей на хранение в национальные архивохранилища, неоднороден. В каждой стране, исходя из специфики исторического развития, ограничительные сроки устанавливаются на различные категории документов (их определяют не архивы, а создатели документов). Так в принятом Национальной ассамблей и сенатом Франции «Законе об архивах от 3 января 1979 г.  говорится, что «документы, выдача которых была свободной до их передачи на хранение в государственный архив, по прежнему без ограничений выдаются любому лицу, которое их потребует» [5] . Закон устанавливает 30-летний срок, по истечении которого документация правительственных учреждений открывается для публики. В случае несогласия исследователя с отказом в доступе, окончательное решение выносит специальный орган – Комиссия доступа к административным документам.

В законе определяются несколько категорий документов, пользование которыми ограничивается на срок, превышающий 30 лет. К ним отнесены документы, затрагивающие личные интересы частных лиц: 150 лет – для личных дел; документов, относящихся к делам юрисдикции; и документов, содержащих индивидуальные сведения, имеющие отношение к личной или семейной жизни. Отсрочка в 60 лет устанавливается для документов, содержащих информацию, раскрытие которой нанесет ущерб государственной безопасности и национальной обороне.

В ФРГ действует «Закон об обеспечении сохранности и использовании архивных документов федерального уровня в ФРГ» от 6 января 1988 г, согласно которому каждый гражданин имеет право пользоваться архивными документами через 30 лет после их создания, если нет специальных инструкций к ним. Архивные документы федерального уровня, относящиеся к определенной личности, могут быть использованы третьим лицом через 30 лет после смерти данного лица. Ограничительные сроки не относятся к документам, которые с момента создания были предназначены для опубликования. Кроме того, ограничительный срок в 30 лет может быть уменьшен, если документы используются для научно-исследовательских целей или для удовлетворения правовых интересов граждан. При этом гарантируется соблюдение интересов создателей документов [6] .

Уменьшение и увелечение ограничительного срока регламентируют сами учреждения. Использование документов высших федеральных ведомств и учреждений запрещается, если оно может нанести вред интересам ФРГ или одной из ее земель, противоречит охраняемым законом интересам третьего лица, повредит сохранности документов, повлечет за собой недопустимые затраты ведомства. Довольно сложное законодательство о доступе к информации в США «Закон о свободе информации», «Закон о сохранении тайны» 1974 г.) прокомментировано в статье американского архивиста Фрэнка Г.Берк: «...как и везде, в интересах национальной обороны и безопасности, защиты частной собственности и деловой информации, соблюдение секретов управления, если правительство вынуждено работать в особом режиме, создаются ограничения в допуске к правительственным архивам. В США существует также традиция препятствовать действиям правительства, направленным на секретное хранение своих документов. Исходя из презумпции, что документы должны быть открытыми, а для того, чтобы закрыть их на какой-либо срок, требуется определенный акт правительства, последний подвергается самому внимательному изучению Верховным судом страны, согласно закону о свободе информации. Это значит, что в США политические документы государственных учреждений открываются для изучения через 20 лет и более, после их создания и обычно по истечении 30-летнего срока хранения почти все материалы становятся доступными» [7].

Заслуживает внимания канадское законодательство, где вопросы доступа к документной информации регулируются специальными актами, принятыми в 1983 г: «Доступ к информации» и «Закон о сохранении приватности».

До 1983 года ограничительной датой доступа к информации служил 30-летний срок после создания документа. В соответствии с законами 1983 г. ограничительные даты в использовании информации сняты. Никаких временных ограничений в доступе к информации, за исключением личной, не существует. Законы 1983 г. обязывают учреждения выдавать гражданам любую интересующую их информацию. В случае отказа гражданин имеет право апеллировать к арбитру. Однако имеется категория документов, доступ к которым определяется ограничительным сроком в 20 лет (протоколы заседаний Кабинета Министров и протоколы Казначейства) [8].

Законы Канады, обеспечивая доступ к архивной информации, одновременно защищают лшичные права граждан. Существует несколько исключений, которые предусматривают запрет на выдачу информации: так, не может быть выдана информация, полученная от других государств, информация о системе выборов голосования (в провинциях и муниципиалитетах), о личности, торговые секреты третьего лица, информация коммерческого и технического характера о третьем лице, о переговорах, в которых затронуто третье лицо.

Вопросы выдачи информации личного характера регулирутся Законом о сохранении приватности,основные положения которого сводятся к следующему: каждый гражданин имеет право доступа к информации о нем самом, доступ к информации личного характера открывается только через 20 лет после смерти человека, либо через 110 лет со дня рождения, материалы переписей доступны спустя 92 года после ее проведения. Для личных фондов архивов продолжает существовать 30-летний ограничительный срок [9].

Архивный ценз присутствует и в «Правилах пользования Национальным архивом Японии» от 25 апреля 1972 г. Помимо общедоступных документов, которые открыты для публики, существует категория официальных документов, не подлежащих использованию общественностью в течение определенного периода времени [10].

Законодательство некоторых стран в отношении архивной информации придерживается более длительных временных ограничений. Так, по «Указу о новом регулировании границы пользования в Государственном архиве Австрии» от 12 сентября 1974 г. для архивных документов принято решение о скользящей границе пользования, исчисляемой 40 годами. Некоторым категориям пользователей архивной информацией (преподаватели высших учебных заведении, знаменитые зарубежные ученые, государственные служащие и др.) могут выдаваться документы, которые не открыты для общего пользования и созданы минимум за 20 лет. Ограничительные условия сохраняются за документами, содержащими денежные требования к юридическим лицам (30 лет) [11].

Согласно закону Италии «О государственной архивной службе» от 30 сентября 1963 г. документы, хранящиеся в госархивах, предназначены для свободного пользования, за исключением тех, которые имеют секретный характер, доступ к которым ограничен 50-ю годами с момента их создания. Для документов, относящихся к частным лицам, и судебных материалов установлен срок ограничения в 70 лет [12].

Как видно, законодательство по доступу к информации в зарубежной практике прежде всего базируется на национальном интересе страны. Наиболее широко применяемый 30-летний срок ограничения действует на сведения военного, экономического, внешнеполитического и другого характера, распространение которых может причинить ущерб государственным интересам страны. Кроме того, в законах четко оговаривается архивное хранение документов, касающихся интересов отдельной личности.

Из стран СНГ существенный интерес представляет подход  Российской Федерации к пробле-   ме доступа к архивным документам статьей 20 «Основ архивного законодательства». Установлен 30-летний ограничительный срок доступа к архивным материалам, содержащим государственную тайну. Ограничения в 75 лет предусматриваются в использовании архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и интимных отношениях, имущественном положении), а также создающие угрозу для их жизни и безопасности жилища [13].

К проблеме рассекречивания относится и распоряжение президента Российской Федерации от 22.09.94 г., где разрешается комплекс вопросов: об образовании Комиссии по рассекречиванию документов; о передаче документов, сроки ведомственного хранения которых истекли; о судьбе архива бывшего Политбюро ПК КПСС. Согласно распоряжению,в течение 1994-1995 гг. историческая часть этого архива передана на государственное хранение и становится общедоступной [14].

Как и в странах СНГ, в Казахстане работа по рассекречиванию и снятию ограничений и доступа к архивным документам началась со второй половины 80-х годов. Под влиянием активизации общественного интереса к архивным секретам и на основе правительственных актов (постановление Кабинета Министров РК от 03.08.92 г. «О создании на базе бывших Республиканского и Алма-Атинского областного партийного архивов Центрального Государственного архива новейшей истории»; Закон «О реабилитации жертв массовых политических репрессий» от 14.04.93 г.) проводились «локальные рассекречивания» отдельных событий нашей истории и снятие с них завесы «государственной тайны».

На республиканском семинаре-совещании по теме «Расширение источниковедческой базы исторических наук на основе либерализации допуска к документам бывших архивов Компартии Казахстана» (1994 г.), организованного Главным управлением архивами и документацией, работникам архивов была дана установка: при рассекречивании руководствоваться Законом «О защите государственных секретов Республики Казахстан» (введен в действие постановлением Верховного Совета РК от 19.01.93 г.), который прежде всего защищал тайну информации и установливал основные принципы отнесения ее к государственным секретам.

В Законе помимо дефиниции госуларственных секретов, их категорирования, присвоения им разной степени секретности определялось, что государственные органы, юридические и физические лица – собственники секретной информации – вправе засекречивать их на срок до 20 лет. Обоснованность засекречивания пересматривается каждые 5 лет. По закону, рассекречиванию не подлежат сведения, затрагивающие личную (внеслужебную) жизнь гражданина, если на это не имеется его согласия, а в случае его смерти – ближайших родственников. На совещании были перечислены основанные на этом законодательстве другие нормативные документы: инструкция по обеспечению режима секретности, перечень сведений, составляющих государственную тайну РК и др. [15].

Республиканский форум, посвященный проблеме доступа к архивной документации, принял ряд рекомендаций о необходимости активизации работы по рассекречиванию. Позже, на основе рекомендации семинара-совещания было разработано методическое письмо по рассекречиванию документов бывших партийных архивов. Положения этого документа дают более конкретные ответы на вопросы о том, какие категории документов подлежат рассекречиванию в архивах. Так, доступ открыт к документам, связанным с политической борьбой, дискуссиями внутри партии о путях индустриализации, коллективизации, развития культуры, строительства госаппарата. Рассекречиванию подлежали документы, касающиеся новой экономической политики, голода, конфискации имущества, вооруженных столкновений, вызванных перегибами в политике, о последствиях освоения целинных и залежных земель, искривлениях в национальной политике и.т.д.

В категорию ограниченного доступа переводятся персональные дела, касающиеся проступков, и личные дела (учетного характера) коммунистов.

На режиме секретности рекомендовано оставить документы, содержащие сведения о третьих странах, деятельности пограничных таможен, землеустройстве и землепользовании в пограничных районах, а также документы, использование которых может нанести ущерб интересам государства [16].

Несомненно, проведенная работа по рассекречиванию архивных документов способствовала расширению информационно-документальной базы. На основе в прошлом недоступных фактов, научная общественность получила возможность изучать и реконструировать новый подход к некоторым проблемам нашей истории.

В правовом государстве должны существовать не только законы, защищающие государственные секреты, но и обеспечивающие потребности общества в информации. В силу этого, важным аспектом доступа и использования архивных источников является урегулирование отношений между пользователями документной информацией и ее хранителями. В контексте этого имеет значение процедура облегчения доступа к архивной документации. В казахстанских архивах доступ к архивным документам обеспечивается путем предоставления пользователю архивными документами справочно-поисковых средств и информации об этих средствах, а также подлинников и (или) копий необходимых ему документов.

В целях оперативного учета и розыска документов разработана система НСА (научно-справочного аппарата), включающая перекрестные справочники, используемые как главный инструмент в работе архивной службы. Автоматизация архивной службы заключается в переводе всей системы НСА на работу в автоматизированном режиме. С целью облегчения доступа к архивным документам создаются электронные базы данных база документов на электронных носителях и соответствующее ей программное обеспечение для поиска. Основными задачами при разработке программного обеспечения являются хранение и обработка огромных информационных ресурсов, которые впоследствии могут быть использованы потребителями.

Архивы по своей общественной роли не только хранят ретроспективную информацию,но на них возложена соцальная функция и по использованию этой информации. Поэтому при использовании архивной документации должен доминировать приоритет прав человека, включая и право знать историю собственной страны.

1. http://www.ica.org 2 http://www.ica.org 3 http://www.ica.org 4 http://www.ica.org
2. Розин Клейо-Мишо. Архивное дело во Франции // Отечественные архивы, 1994. – № 6.с.99-104.; Государственная архивная служба Франции. Подг. Л.Н. Воронова/ Информационный вестник, 1997.« 2(6).с. 34-36.
3. Современное состояние архивного дела в ФРГ: аналитический обзор/ ВНИИДАД. – 1987.40 с.
4. Фрэнк Г. Берк. Национальный архив и управление документацией в США // Советские архивы, № 3.с. 92-101.
5. Кожевников Е.М. Об архивах Канады // Отечественные архивы, № 4.с.90-96.
6. Копылова О.Н., Нуралова Б.А. Как работает Национальный архив Канады // Отечественные архивы, № 1.с.109.
7. Архивное дело в капиталистических странах: Сб. официальных документов / ОЦНТИ.М., 198 с. 11 Архивное дело в капиталистических странах: Сб. официальных документов / ОЦНТИ.М., 1990. 198 с. 12 Ваганова Л.Ф. Государственная архивная служба Италии. Экспресс-информация «Архивное дело, архивоведение и археография», 1991.-№ 2(68).
8. Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г. archives.ru.
9. Федеральный Закон от 22 октября 2004 г. № 125-Ф3 «Об архивном деле в Российской Федерации» pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102089077.
10. Закон Республики Казахстан «О защите государственных секретов Республики Казахстан» от 19 января 1993 г. kazakhstan.news-city.info/docs/sistemso/dok_persto.htm.
11. Материалы республиканского семинар-совещания «Расширение источниковедческой базы исторических наук на основе либерализации допуска к документам бывших архивов Компартии Казахстана». Алматы, 1994 г.