Особенности правового статуса исламской организации по продовольственной безопасности (правовой анализ Устава организации)

Статья посвящена анализу основных положений Устава Исламской организации по продовольственной безопасности, определяющих ее правовой статус. Авторы уделяют внимание учреждению этой организации и определению ее значения в обеспечении международной продовольственной безопасности; анализируют ключевые положения Устава ИОПБ, устанавливающие ее цели, задачи, функции, полномочия; рассматривают институциональную систему организации в лице ее главных органов Генеральной Ассамблеи, Исполнительного Совета, Секретариата и Генерального директора; проводят обзор финансово-бюджетных и процедурных положений Устава ИОПБ. В статье обращается внимание на некоторые юридические погрешности Устава ИОПБ. На основании проведенного анализа авторы приходят к выводу о статусе ИОПБ как специализированного учреждения Организации исламского сотрудничества закрытого типа. 

1. Учреждение Исламской организации по продовольственной безопасности

Казахстан, являющийся полиэтническим и многоконфессиональным государством, полностью поддерживает глобальный процесс, направленный на развитие диалога между цивилизациями и религиями. Активное участие страны в деятельности Организации исламского сотрудничества (далее ОИС), наряду с другими крупными региональными и глобальными организациями, приобретает на современном этапе все большее значение. Казахстан вступил в ОИС в 1995 году в рамках 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Придерживаясь «евразийской» концепции, Казахстан осуществляет внешнеполитическую деятельность таким образом, чтобы не только сбалансировать свое международное сотрудничество с Европой и Азией, но и проводить более активную политику на обоих направлениях. Благоприятные перспективы для этого открылись в связи с председательством Астаны в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе в 2010 году и лидерством в Организации исламского сотрудничества – в 2011-м [1].

Учреждение Исламской организации по продовольственной безопасности (далее ИОПБ) произошло в ходе 7-й сессии Министерской конференции Организации исламского сотрудничества по продовольственной безопасности и развитию сельского хозяйства и учредительной сессии Генеральной ассамблеи ИОПБ 28 апреля 2016 года в Астане [2].

На первой учредительной сессии Генеральной Ассамблеи было решено, что Казахстан возглавит секретариат ИОПБ, а всего, в состав ИОПБ вошли 31 государство из 57 стран-членов ОИС [3].

В своем обращении к участникам учредительной сессии Генеральной Ассамблеи ИОПБ Президент Казахстана выразил уверенность в том, что исламский мир не останется в стороне от актуальных вопросов, касающихся ликвидации голода, развития сельского хозяйства, обеспечения продовольственной безопасности [4].

Таким образом, с апреля 2016 года начала свою деятельность еще одна международная организация ИОПБ.

Необходимо отметить, что учреждение ИОПБ и другие инициативы Казахстана в сфере обеспечения международной продовольственной безопасности демонстрируют активную роль Республики в данном направлении, а также комплексный характер мер, предпринимаемых страной.

Кроме того, учреждение ИОПБ демонстрируют планы Казахстана занять одну из основных позиций в обеспечении глобальной продовольственной безопасности. Реализация данной инициативы в рамках ОИС связана с тем, что сегодня в исламском мире проживает более 1,7 млрд. человек в 56 государствах. Казахстан может занять одну из основных позиций в обеспечении продовольственной безопасности не только в этих странах, но и использовать будущую организацию для укрепления своей продовольственной безопасности [5].

2.  Общие положения Устава ИОПБ

Устав Исламской организации по продовольственной безопасности был одобрен постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 декабря 2013 года [6]. 6 ноября 2014 года Сенат Парламента РК ратифицировал Устав ИОПБ [7].

Устав состоит из 27 статей, разделенных на 4 главы: Глава I "Общие положения" (статьи 1-8).

Глава II "Органы Организации" (статьи 9-16).

Глава III "Бюджет и Финансовые ресурсы" (статьи 17-20). Глава IV "Заключительные положения" (статьи 21-27).

Ключевыми положениями преамбулы, помогающими понять предназначение Организации, являются, во-первых, признание необходимости поиска путей решения основных проблем, связанных с продовольственной безопасностью, с которыми сталкиваются государства члены ИОПБ, в частности, вспышек голода, недоедания, голодания, повсеместной бедности, растущего населения, нехватки продуктов питания, опустынивания, сокращения площади лесов, засоленности почвы и неэффективного использования существующих потенциалов, во-вторых, стремление к созданию коллективной платформы для продвижения и развития продовольственной безопасности, сельского и сельскохозяйственного развития на долгосрочной основе посредством мобилизации всех доступных ресурсов в пределах своей страны, обмена опытом и лучшими передовыми практиками, развития инвестиций и передачи соответствующих технологий.

Важнейшее значение в составе статьи 1 "Определения", по нашему мнению, имеют два термина:

  • "продовольствие" "любой продукт, будь то обработанный, полуобработанный или сырой, который предназначен для потребления человеком" (п.12);
  • "продовольственная безопасность" "условия, когда все люди, в любое время, имеют физический, социальный, экономический и финансовый доступ к достаточным, безопасным и питательным продовольственным продуктам для того, чтобы удовлетворить свои потребности и предпочтения в еде в целях обеспечения активной и здоровой жизни" (п.13).

Штаб-квартира организации будет располагаться в городе Астане Республики Казахстан. Принимающая страна должна предоставить все необходимые средства для ее беспрепятственного функционирования, в том числе дипломатические иммунитеты и привилегии. Организация может в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи и по предложению Исполнительного Совета, учреждать в любой стране центры, офисы или институты, в качестве своих филиалов, находящиеся под ее контролем (статья 2).

Официальными языками Организации являются арабский, английский и французский (статья 27). Статья 3 Устава определяет правовой статус ИОПБ в качестве специализированного учреждения ОИС, который будет пользоваться статусом полноценного юридического лица как международная организация. Кроме того, установлено, что иммунитеты и привилегии (включая юридическую неприкосновенность и освобождение от налогообложения), предоставляемые какому-либо страновому филиалу должны определяться двусторонним Соглашением между Организацией и соответствующей принимающей страной.

К целям и задачам Организации Устав относит (пункт 1 статьи 4):

(а) предоставление экспертного опыта и технических ноу-хау государствам-членам по различным аспектам эффективного развития сельского хозяйства, сельской местности, продовольственной безопасности, и развития биотехнологий, а также решения проблем, вызванных опустыниванием, сокращением площади лесов, эрозией и засолением почв, а также обеспечение устойчивых социальных связей;

  • скоординированное с государствами-членами осуществление оценки и мониторинга ситуации в области производственной безопасности в государствах-членах с целью определения и предоставления необходимой экстренной и гуманитарной помощи, в том числе путем создания резервов продовольственной безопасности;
  • мобилизация и управление финансовыми и сельскохозяйственными ресурсами с целью развития сельского хозяйства и повышения продовольственной безопасности в государствах-членах;
  • координация, формулирование и реализация общих сельскохозяйственных принципов, в том числе путем обмена и передачи соответствующих технологий.

Для достижения своих задач Организация наделена функциями по:

  • распространению информации, касающейся питания, продуктов и сельского хозяйства;
  • проведению различных исследований в области питания, продуктов и сельского хозяйства;
  • обмену информацией, данными и исследованиями;
  • помощи в модернизации сельскохозяйственных процессов, в мобилизации и управлении ресурсами для устойчивого развития сельского хозяйства и продовольственной безопасности государствчленов;
  • стимулированию инвестиций внутри ОИС в сельское хозяйство и продовольственную безопасность;
  • развитию и реализации соответствующих региональных и национальных проектов, международных программ, норм и положений в области продовольственной безопасности;
  • развитию и осуществлению общих принципов в области сельского хозяйства;

Особого внимания заслуживают функции по участию в гуманитарных программах на основании соответствующих запросов от Генерального секретариата ОИС и созданию необходимых региональных механизмов для предоставления необходимой помощи в случае возникновения экстренной потребности в продовольствии в государствах-членах в результате нехватки продовольствия, природных и техногенных бедствий, катастроф, засухи и тому подобных обстоятельств.

Кроме того, учитывая, что Организация является специализированным учреждением ОИС, она обязана выполнять резолюции и рекомендации ОИС в данном отношении, выносимые Исламскими Саммитами на высшем уровне, СМИД и министерскими встречами министров ОИС по Продовольственной Безопасности и Сельскохозяйственному Развитию.

ИОПБ является организацией закрытого типа. Так, государство, не являющееся членом ОИС, или являющееся наблюдателем при ОИС, не может стать членом Организации. Вместе с тем, для государств-наблюдателей при ОИС, а также для региональных и международных организаций, предусмотрен статус наблюдателей, не имеющих права голоса. Все решения в ИОПБ должны приниматься консенсусом. Если консенсус не может быть достигнут, решение принимается большинством в две третьих присутствующих и голосующих государств-членов (статья 5 Устава).

В соответствии со статьей 6 предусмотрено обязательство государств-членов ИОПБ периодически предоставлять доклады, содержащие тексты законов и нормативных актов касательно вопросов, относящихся к сфере компетенции Организации, включая статистическую, техническую и прочую информацию. Предусмотрено право ИОПБ запрашивать у государств-членов дополнительную информацию по вопросам, относящимся к сфере компетенции Организации.

В рамках Организации предусмотрен интересный механизм принятия международных договоров. Так, согласно статье 8 "Конвенции и Соглашения" все международные договоры Организации в области продовольствия и сельского хозяйства принимаются решением Генеральной Ассамблеи ИОПБ большинством в две трети голосов, после чего они предоставляются государствам-членам Организации для утверждения (пункт 1).

При этом в пункте 2 статьи 8 установлено, что принятые конвенции и соглашения должны, вопервых, содержать положения об их вступлении в силу, а также о количестве положительных решений, вынесенных государствами-членами, во-вторых, не причинять каких-либо финансовых обязательств государствам-членам, не подписавшим Устав Организации.

В последнем случае, видимо, допущена ошибка, поскольку государства, не подписавшие Устав ИОПБ не могут иметь статус его членов. Об этом четко говорится в пункте 1 статьи 5: "Каждое государство-член ОИС может стать членом Организации при условии подписания данного устава, после завершения всех юридических формальностей по оформлению членства, в соответствии с его внутренним законодательством, и проинформировав в письменном виде Секретариат Организации...".

В англоязычном тексте Устава, который является аутентичным, пункт 2 (b) статьи 8 сформулирован следующим образом: "2. For the purpose of para 1 above, conventions and agreements shall: ... (b) not incur any financial obligations for member states which are not parties to this Statute" [8].

Во франкоязычном тексте Устава, который также является аутентичным, пункт 2 (b) статьи 8 звучит точно так же: "2. Aux fins du paragraphe 1 ci-dessus, les conventions et accords conclus doivent:

...b) ne comporter aucune obligation financière pour les États membres qui ne sont pas Parties au présentStatut" [9].

Учитывая, что в русскоязычном тексте смысл нормы пункта 2 (b) статьи 8 Устава ИОПБ передан достаточно точно, ошибка в переводе исключается.

Следовательно, выражение "государства-члены, не подписавшие данный устав", являющееся логически неверным, следует квалифицировать как юридически ошибочное и допущенное по недосмотру разработчиков.

Статья 7 Устава "Взаимодействие Организации с другими организациями" исходит из статуса ИОПБ как специализированного учреждения ОИС. Положения данной статьи налагают на ИОПБ особую ответственность за сотрудничество со структурами ОИС. Так, Организация должна, при получении одобрения Генеральной Ассамблеи ИОПБ и в соответствии с целями и задачами ОИС, развивать тесное взаимодействие с региональными и международными организациями с таким же членством в ОИС с целью содействия в достижении своих целей и задач.

ИОПБ также обязанаподдерживать тесное сотрудничество со всеми органами ОИС и руководствоваться в своей деятельности общими задачами ОИС в соответствии с положениями решений, принятых Исламскими Саммитами на высшем уровне, а также СМИД. Отметим, что Исламские Саммиты на высшем уровне и СМИД (Совет министров иностранных дел) являются органами ОИС, а не ИОПБ. 

3.  Органы ИОПБ

Глава II Устава "Органы Организации" включает статьи с 9 по 16. К органам Организации отнесены (статья 9): Генеральная Ассамблея; Исполнительный Совет и Секретариат.

Высшим органом Организации является Генеральная Ассамблея (статья 10), которая состоит из министров, ответственных за вопросы в рамках мандата Организации или их представителей, номинированных соответствующими государствами-членами. Генеральная Ассамблея созывает плановые сессии один раз в год. При необходимости могут созываться и внеочередные сессии по просьбе пяти участников при условии, что две третьих участников Организации дают на это свое согласие. Каждому члену дается право одного голоса.

Обращает внимание, что в русскоязычном тексте Устава допущена неточность при переводе пункта 1 статьи 10, поскольку в аутентичных текстах Устава на английском и французском языках, нет слова "участники". Так, в русскоязычном тексте Устава внеочередные сессии могут проводиться по просьбе пяти участников при условии, что две третьих участников Организации дают на это свое согласие.

В текстах на английском и французском языках говорится только о государствах-членах. Вот для сравнения текст нормы на английском языке: "Extraordinary sessions may be held, if necessary, at the request of five members, subject to the agreement of two-third members of the Organisation", инафранцузскомязыке: "Des sessions extraordinaires peuvent être tenues, si nécessaire, à la demande de cinq Membres au moins, et sous réserve de l'accord des deux-tiers des Membres de l'Organisation".

Генеральная Ассамблея занимается стратегическими вопросами развития Организации: разрабатывает общий курс и политику Организации, принимает бюджет, устанавливает и контролирует финансовую политику и общую рабочую программу Организации, а также методы реализации этой программы, принимает резолюции, рекомендации и отчеты сессий Генеральной Ассамблеи, а также Правила ее проведения.

Избирательные полномочия Генеральной Ассамблеи должны осуществляться с учетом принципа справедливого географического представительства и распределения. Это касается избрания Председателя и вице-председателя Генеральной Ассамблеи сроком на один год с правом переизбрания один раз, а также избрания Председателя и членов Исполнительного Совета Организации. Избрание Генерального директора Организации также является прерогативой Генеральной Ассамблеи ИОПБ.

Некоторые полномочия Генеральной Ассамблеи предусмотрены в других статьях Устава. Так, согласно статье 23 вынесение решения по любому вопросу или спору, относящемуся к толкованию Устава является исключительной прерогативой Генеральной Ассамблеи и осуществляется большинством в две трети голосов государств-членов.

Обязанности Председателя Генеральной Ассамблеи связаны с созывом и проведением сессий Организации и представительства Организации в период между ее сессиями. Председатель вправе делегировать любые полномочия по своему усмотрению своему вице-председателю (статья 11).

Более разнообразные полномочия имеет Исполнительный Совет (статья 12), который состоит из 8 членов, включая Председателя, а все его члены избираются Генеральной Ассамблеей по принципу справедливого географического распределения. Страна, в которой располагается штаб-квартира организации, является постоянным членом (это Казахстан), в то время как одна позиция без права голоса предоставляется Генеральному директору (главе Секретариата). Члены Исполнительного Совета избираются сроком на три года, с однократным переизбранием. Государство-член вправе менять своего представителя в Исполнительном Совете по своему усмотрению.

Кворум Исполнительного Совета должен составлять две третьих от количества членов, и резолюции должны приниматься большинством в две третьих членов.

Исполнительный совет должен проводить очередные собрания не менее двух раз в год. Внеочередные собрания Исполнительного Совета при необходимости могут созываться по просьбе Председателя или простого большинства его членов (статья 13).

Обязанности и полномочия Исполнительного Совета (статья 14), который подчиняется Генеральной Ассамблее, можно разделить на несколько групп:

  • организационные (связанные с обеспечением повседневной деятельности Организации, ее органов и иных структур, в т.ч. по формированию Специализированных Комитетов и программ их действий);
  • надзорные (по финансово-бюджетным вопросам и осуществлению уставных функций Организации, в т.ч. подготовка отчетов для Генеральной Ассамблеи);
  • исследовательские и информационные;
  • стимулирующие (по модернизации сельскохозяйственных процессов и наращиванию институционального потенциала, управлению финансовыми и сельскохозяйственными ресурсами, инвестициям в сельское хозяйство и продовольственную безопасность, разработке и осуществлению национальных и международных программ, норм и правил в области продовольственной безопасности);

Секретариат (статья 15) включает в себя Генерального директора и официальный персонал, работающий в постоянной штаб-квартире и других учрежденных офисах. Генеральный директор назначается Генеральной Ассамблеей на четырехлетний период, с однократной пролонгацией, из числа кандидатов, номинированных государствами-членами в соответствии с принципом равных возможностей для всех государств-членов, должным образом учитывая компетентность, порядочность и опыт. Генеральный директор подотчетен перед Исполнительным Советом и Генеральной Ассамблеей.

Должностные обязанности Генерального директора (статья 16) могут включать любые обязанности, утвержденные Исполнительным Советом и Генеральной Ассамблеей. В дополнение к этому перечню Генеральный директор имеет и уставные обязанности, которые можно разделить на следующие группы:

  • организационные (связанные с работой с персоналом, с предоставлением Исполнительному Совету годового отчета о деятельности Секретариата и бюджете);
  • надзорные (за деятельностью Секретариата; за расходованием средств Организации);
  • информационные (сбор, изучение, интерпретирование и распространение информации о питании, продуктах и сельском хозяйстве).

Особого внимания заслуживают обязанности Генерального директора создавать необходимые региональные механизмы для решения продовольственных проблем государств-членов, возникающих в результате нехватки продовольствия, природных и техногенных бедствий, катастроф, засухи и иных подобных обстоятельств, а также оказывать необходимую гуманитарную помощь и участвовать в гуманитарных программах на основании соответствующих запросов и требований со стороны ОИС.

4.  Финансово-бюджетные и процедурные положения Устава ИОПБ

Глава III Устава (статьи 17-20) посвящена вопросам бюджета и финансовых ресурсов. Так, бюджет Организации планируется на три года и начинает действовать с 1-го января каждого года и по конец декабря того же года. Он должен исполняться после его принятия Генеральной Ассамблеей в соответствии с положениями Финансового Регламента Организации.

Генеральный директор обязан подготовить годовой отчет о выполнении бюджета и сводном заключительном счете, которые он представляет Исполнительному Совету на его следующей сессии после окончания отчетного финансового года.

Финансовые ресурсы Организации складываются, в первую очередь, из ежегодных взносов государств-членов, которые утверждаются Генеральной Ассамблеей. При этом предполагается, что государства-члены будут делать взносы в бюджет в соответствии с оценочной шкалой, используемой ОИС или какой-либо иной формулой, утвержденной Генеральной Ассамблеей. Возможны и другие источники финансирования (пожертвования, добровольные взносы и др.) (статья 18).

Статьи расходов средств Организации предусмотрены для(статья 19):

  • работы Секретариата и других учрежденных офисов Организации;
  • обязательства, возникающие в результате проведения совместных проектов с правительственными и неправительственными организациями;
  • субсидии и помощь институтам и организациям под ее контролем;
  • обязательства, возникающие в результате предыдущих контрактов, резолюций или программ, носящих обязательный характер для Организации.

В Организации предусмотрена система отчетности с участием Комитета по Финансовому контролю (статья 20).

Депозитарием Устава ИОПБ является Генеральный Секретарь ОИС. Оригинал устава в единственном экземпляре на арабском, английском и французском языках должен храниться в Генеральном Секретариате ОИС.

Все изменения и дополнения в Устав Организации могут вноситься только Генеральной Ассамблеей после их одобрения государствами-членами большинством в две трети голосов. Согласно Уставу ИОПБ предусмотрены два вида дополнений и изменений в Устав (статья 22):

  • изменения, приводящие к коренным изменениям целей и задач Организации или же к новым обязательствам в отношении государств-членов;
  • изменения, не приводящие к подобным последствиям.

В отношении первого вида поправок в Устав предусмотрена их обязательная ратификация двумя третями государств-членов. Только после этого данные изменения вступают в силу.

Все остальные изменения и дополнения, вступают в силу немедленно (если резолюцией об утверждении поправки не устанавливается иное).

Предложения по внесению поправок в устав инициируются государством-членом и направляются Председателю, который незамедлительно уведомляет всех государств-членов обо всех предложениях по внесению поправок в устав. При этом запрещается включать в список вопросов и программу сессии Генеральной Ассамблеи предложения об изменении устава, если соответствующее уведомление было направлено Председателем государствам-членам менее чем за 120 дней до начала сессии. Устав ИОПБ предусматривает право государств-членов на выход из состава Организации (с предварительным уведомлением Председателя за год до выхода и информирования всех государствчленов). При этом такое государство должно исполнить свои финансовые обязательства до конца финансового года, в который оно предоставляет свой запрос на выход из состава, а также расплатиться перед Организацией по всем причитающимся обязательствам (статья 24).

Статья 24 предусматривает и такую меру, как приостановление членства в Организации, которая может быть применена в случае неспособности государства-члена выполнить свои обязательства в соответствии с Уставом. При этом Генеральная Ассамблея сохраняет за собой право приостановить его членство, а также в течение одного года с даты приостановления вновь восстановить его в членстве. Государство, чье членство было приостановлено, теряет все свои права, определенные уставом, но сохраняет все обязательства.

Организация может быть расформирована и слиться с другой организацией только на основании решения, принятого большинством в четыре пятых состава Генеральной Ассамблеи на внеочередной сессии, проводимой в соответствии со статьей 10 Устава. В этом случае активы и финансовые обязательства Организации, после роспуска, должны быть переданы Генеральному Секретариату ОИС.

5.  Заключение

Таким образом, учреждение ИОПБ должно сыграть заметную роль в решении одной из глобальных проблем современности. Можно признать, что Казахстан внес заметный вклад в создание и начало функционирования данной организации. Кроме всего прочего, инициирование создания и руководство такой важной организацией накладывает на Казахстан большую ответственность.

Анализ Устава ИОПБ показывает, что одной из главных особенностей Организации является ее опора преимущественно на консенсусное решение вопросов, что заложено в полномочиях главных органов ИОПБ.

Вместе с тем, некоторые юридические погрешности Устава ИОПБ, на которые мы обратили в ходе анализа и, которые, скорее всего, готовился казахстанской стороной, как инициатором Организации, требуют устранения.

Являясь специализированным учреждением самой крупной международной региональной (межрегиональной) организации современного мира ОИС, в которую входит 57 государств исламского мира, ИОПБ под руководством Казахстана может внести выдающийся вклад в обеспечение глобальной продовольственной безопасности.

 

Список использованной литературы

  1. Сыздыкова А.А., Мен Д.В. Международное сотрудничество Казахстана со странами ОИС // Вестник КазНПУ имени Абая, серия «Международная жизнь и политика», №3(42), 2015 г. – С.146.
  2. В Казахстане создана Исламская организация по продовольственной безопасности //http://www.kazpravda.kz/news/politika/v-kazahstane-islamskaya-organizatsiya-po-prodovolstvennoi   bezopasnosti
  3. Севостьянова И. Казахстан возглавил секретариат Исламской организации по продбезопасности //https://vlast.kz/novosti/16998-kazahstan-vozglavil-sekretariat-islamskojorganizacii-po-prodbezopasnosti.html.
  4. Назарбаев Н.А.: В будущем все страны ОИС присоединятся к Организации по продбезопасности //http://www.kazpravda.kz/news/prezident1/nazarbaev-v-budushchem-vse-strani-ois-prisoedinyatsya-k-organizatsii-poprodbezopasnosti /?print=yes
  5. Министры Исламских государств обсудят в Астане продовольственную безопасность 05/042016//http://bnews.kz/ru/news/politika/v_astane_sostoitsya_7aya_konferentsiya_ois_po_prodovolstvennoi_bezop asnosti-2016_04 _05-1265532
  6. Устав Исламской организации по продовольственной безопасности. Одобрен постановлением Правительства Республики   Казахстан   от   9   декабря   2013   года   №1327 //https://egov.kz/cms/ru/law/list/P1300001327
  7. Сенат ратифицировал устав Исламской организации продовольственной безопасности(6 ноября 2014 года) //inform.kz //http://www. inform.kz/ru/senat-ratificiroval-ustav-islamskoy-organizacii-po-prodovol-stvennoybezopasnosti_a2713932
  8. Statute of the Islamic Organisation for Food Security //http://www.oicoci.org/upload/pages/conventions/en/STATUTE-IOFS-ENG-FINAL.pdf
  9. Statut de l'Organisation Islamique pour la securite alimentaire //http://www.oicoci.org/upload/pages/conventions/fr/STATUTE-IOFS-FR-FINAL.pdf.
Год: 2017
Город: Алматы