Особенности законодательной базы миграционной политики ЕС

Цель данной статьи состоит в анализе миграционной политики посредством исследования законодательной базы европейских государств. Дается обзор основных законов по правам мигрантов, их защите, условиям приема и интеграции, что должно способствовать сохранению безопасности и росту государства. Исследование показало, что, несмотря на широкомасштабную и позитивную наднациональную политику ЕС, европейские государства ввиду социально-экономических и демографических условий имеют свои особенности законодательной базы касательно мобильности населения. Анализ наднациональной миграционной политики показал, что ЕС нуждается в выработке единых международных норм регламентации, делая упор на интеграции прибывших в принимающие страны. 

Прошло более 60 лет со времени, когда в 1948 году Генеральной Ассамблеи ООН была принята Всеобщая декларация прав человека, в которой говорится, что «каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства». За это время миграционные процессы претерпели масштабные изменения т.к.в настоящее время межгосударственные границы становятся все более прозрачными, в некоторых случаях и исчезая совсем. Здесь следует вспомнить государства Скандинавского паспортного союза и Бенилюкс, которые одни из первых отменили пограничный контроль в рамках с 1960-х гг., а так же Европейский Союз с созданием Шенгенской зоны.

Являясь важнейшим элементом в современном развитии общества, скрытым и явным фактором изменений внутри него и, как следствие, всего миграция населения, а также миграционная политика, направленная на регулирование миграционных потоков, носит не только благоприятные стороны в жизни государства, но истановится колоссальной проблемой, таящей в себе угрозу безопасности личности, общества, а значит, и государства. Призванная решить проблему демографического дисбаланса, вызванную существенным количественным перевесом пожилого населения посредством привлечения на рынки труда иностранцев, миграция, со всеми недочетами законодательной базы может привести к политическим конфликтам, расслоенности общества, терроризму. Последствия ее касаются как стран принимающих, так и стран-поставщков. Одним из отрицательных результатов в принимающих странах является растущая ксенофобия. В итоге проблема миграции сейчас становится темой острых политических споров в мире. В связи с этим, усиливается межгосударственная потребность в создании международных норм регламентации, которые бы способствовали благоприятному развитию страны и интеграции мигрантов в принимающем обществе.

Международно-правовое регулирование миграционных процессов в масштабном уровне базируется на декларациях, принятых и ратифицированных конвенциях, пактах и протоколах, которые образуют общую международно-правовую базу регулирования и управления миграционными процессами на межгосударственном уровне. Основные решения разрабатывает Организация Объединенных Наций, далее следуют ее специализированные организации: Международная Организация Труда – МОТ, ЮНЕСКО и специализированные органы – Экономический и Социальный Совет ООН – ЭКОСОС, Управление Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев – УВКБ, Международная организация по миграции – MOM.

Но следует учитывать, что законодательные акты в области миграции различных стран имеют как общие признаки, так и принципиальные отличия, обусловленные рядом причин: от историкогеографическое положение страны, уровня социально-экономического развития, проблем безопасности, демографической ситуации, состояния рынка труда до присоединения страны к международным актам по вопросам миграции.

На сегодняшний день, согласно данным ООН, численность населения Европейского союза составляет 502 миллиона человек, из них 43 миллиона родились за его пределами. По статистике страной ЕС, куда стремится наиболее высокое количество мигрантов, является Германия, в которой проживает более 10,1 миллиона мигрантов. После США и Российской Федерации она занимает третье место в мире по числу входящих в него мигрантов; в Великобританиии проживает 7,8 млн. мигрантов, во Франции – 7,4 млн. мигрантов.Испания – страна с 6,5 млн. мигрантов и до последнего времени считающая одним из привлекательных для них государством, сейчас переживает спад миграционного притока в среднем на 0,5% за последние 2 года в связи с огромным ростом безработицы. В Швейцарии выходцы из других государств составляют треть населения, в Нидерландах – 20% населения, в Австрии – 11%, Швеции – 9%,Греции – 10% [1, с.2].

Послевоенная политика европейских стран, которая понесла за собой восстановление и улучшение политического климата и экономической стабильности в Европе вплоть до 1970 гг., когда происходило развитие промышленности и повышение уровня благосостояния населения, сделала Европу центром притяжения для мигрантов. Другим фактором можно назвать демографическую ситуацию в «стареющей» Европе, остро нуждающуюся в «свежей» рабочей силе. Плюс к этому огромную роль сыграла также западноевропейская интеграция, которая открывала границы государств-союзников.

Основными странами-поставщиками мигрантов в Евросоюзе являются Марокко, страна, являющаяся также транзитом для мигрантов с еще более бедных регионов Африки; Турция, Индия. По сообщению еврокомиссара по вопросам миграции, гражданства и внутренним делам в Европарламенте Димитриса Аврамопулоса, в 2014 году в страны Евросоюза прибыло более 276 тыс. нелегальных мигрантов, что на 138% больше, чем было в 2013 году [2].

В связи с развитием миграционных процессов в условиях глобализации, когда мир стал более открытым и доступным, и мобильность населения растет, основные принимающие государства должны регламентировать эти процессы, необходимо найти «компромисс между законными естественными опасениями государств-членов и необходимостью установления общих для ЕС правил в данной противоречивой сфере» [3, c.44].

В 2004 г. Европейский Совет принял Гаагскую программу развития ЕС в области правового регулирования миграционной политики, цель которой в масштабном смысле – развитие общеевропейской системы политического убежища; права и ограничения иностранцев в Евросоюзе; интеграция мигрантов в принимающих странах; предоставление защиты в соответствии с Женевской конвенцией 1951 года и другими международными договорами; регулировать миграционные потоки и контролировать внешние границы ЕС; обеспечивать безопасность общества, помогать в судебных разбирательствах. По ряду вопросов уже достигнут значительный прогресс, однако необходимы дальнейшие действия для создания действительно общей политики в области иммиграции и убежища, которая учитывает не только совместные интересы ЕС, но и индивидуальные потребности стран-участниц.

24 сентября 2008 г. Советом ЕС был принят «Европейский пакт по иммиграции и убежищу», являющийся основой общей политики Европейского Союза в одноименной области и продолжает улучшать общеевропейскую миграционную политику. Бывший президент Франции Николя Саркози выразился, что Европа отныне имеет реальную иммиграционную политику.

Этот Пакт включает в себя пять основным направлений формирования общей иммиграционной политики Евросоюза:

1. Государства-члены также несут ответственность за контроль над своим участком границы, опираясь при этом на обязательные нормы шенгенского законодательства. Из этого следует, что в отношениях между Брюсселем и странами ЕС сохранится принцип субсидиарности. Страны, более всего страдающие от наплыва нелегальных иммигрантов, смогут рассчитывать на помощь отрядов ФРОНТЕКС, действующих на наднациональном уровне.
2. Регулирование легальной миграции в соответствии с возможностями каждого государствачлена принимать и трудоустраивать иммигрантов. Эта сфера по-прежнему остается главным образом в компетенции национальных государств. Они сами будут определять условия въезда в страну и число приезжих.
3. Одновременно предлагаются меры по сокращению притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, главным образом в виде нелегальной иммиграции.
4. Создание общей системы предоставления убежища.
5. Поддержка стран экспортеров мигрантов. Для стимулирования сотрудничества этих стран в борьбе против нелегальной иммиграции Евросоюз предоставляет им возможности легальной иммиграции для работы и обучения в странах ЕС. Странами поощряется добровольное возвращение нелегальных иммигрантов на родину, в поддержку этого создаются условия для инвестирования заработка легальных мигрантов в странах ЕС в экономику их родных государств.

Однако предложение Н. Саркози о введении "контрактов иммигрантов", обязывающих потенциальных иммигрантов разделять ценности Евросоюза, не нашло поддержки у государств-членов и поэтому не вошло в Пакт. Одновременно миграционная политика ЕС делает попытки воздействовать на такой "притягивающий фактор" нелегальной иммиграции, как спрос на теневых рынках рабочей силы. В 2007 г. Комиссия ЕС в борьбе с нелегальной миграцией приняла новые изменения в законодательстве против использования труда нелегальных иммигрантов. Новое законодательство основывается на трех главных принципах: создание новых административных требований, которые работодатели должны будут выполнить, прежде чем нанимать иностранцев. Второй принцип прелполагает гармонизацию процедуры рассмотрения судебных исков против нарушителей. Далее – увеличение с 2% до 10% количества компаний, которые подвергаются ежегодной проверке на предмет выявления случаев использования нелегального труда [4].

В 2010 году был принят следующий документ в области миграции – Стратегия внутренней безопасности ЕС, касающийся проблемы безопасности, в частности, преступности, но есть и ряд пунктов, посвященных миграции. Важнейшим аспектом в Стратегии является контроль над пограничными зонами и деятельность таких организаций как ФРОНТЕКС (Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов Европейского Союза) и ЕВРОСУР (Европейская система наблюдения за внешними границами).

С июня 2011 года в Законодательстве ЕС появился новый путь получения вида на жительство с разрешением на работу за короткий срок – Голубая карта ЕС, по сути являющаяся аналогом зелёной карты США. 23 октября 2007 г. Президент Европейской Комиссии Мануэль Баррозупредставил этот проект на рассмотрение, и 25 мая 2009 года он был принят Евросоюзом [5].Голубая карта, являясь элементом выборочной миграции, призвана стимулировать приток квалифицированных специалистов и упростить процедуру получения ими вида на жительство. Вместе с такими специалистами право на проживание получают и близкие члены их семей. Однако три страны – Ирландия, Дания и Великобритания от принятия проекта Голубых карт отказались.

Следующий регламентирующий миграционную политику ЕС документ – Стокгольмская программа (2010-2014), касающаяся правосудия, безопасности, проблем миграции и борьбы с нелегальной миграцией. Однако положения о визовом контроле, об оценке ситуации на рынке труда, стратегии возвращения мигрантов на родину и т.д. остаются схожими с содержанием доклада Еврокомиссии от 2008 года «Общая иммиграционная политика для Европы: принципы, действия и инструменты».

В то же время каждое государство ЕС находится в поиске путей разрешения внутренних проблем, связанных с мигрантами. Так, французское правительство сосредоточилось на вопросах, связанных с исламизацией приезжего населения и интеграции. Хотя проблема интеграции сейчас является наиболее острой для всех принимающих стран. Испания, Италия, Португалия борятся со всеми формами нелегальной миграции, которая для этих стран наиболее актуальна. Но, несмотря на это, нет такой проблемы, которая являлась бы сугубо «национальной».

В Бельгии правовую законодательную базу в области миграции составляютЗакон о въезде на территорию, проживании, праве на поселение и выдворении иностранцев; Королевский декрет о въезде на территорию, проживании, праве на поселение и выдворении иностранцев; Королевский декрет, устанавливающий процедуры, выполняемые Постоянной комиссией по рассмотрению апелляций беженцев [6].

Германия, как уже говорилось, – самое привлекательное для мигрантов государство в Евросоюзе. В 2014г. в Германию переехало почти полмиллиона человек – такие данные приводит Организация экономического развития и сотрудничества в докладе "Перспективы международной миграции". Правовой основой пребывания иностранцев в Германии является «Закон о пребывании иностранцев на территории ФРГ». Согласно нему, лицо, ищущее убежище и прибывшее из безопасной третьей страны (страны ЕЭС, Австрия, Чешская Республика, Финляндия, Норвегия, Польша, Швеция, Швейцария) не допускается к въезду в страну Пограничной полицией. Официальная государственная миграционная политика Германии имеет цель ограничить дальнейший приток иностранцев из «третьих стран», и в связи с этим оказывает и помощь в добровольной репатриации и даже реинтеграции репатриантов на родине. Государственная миграционная политика основывается на принципе – «ФРГ не является страной иммиграции и не должна стать ею в будущем» [6].

В 90-х гг Германия разработала специальную программу иммиграции для евреев. Однако после въезда в страну более 200 тыс. человек, иммиграционные правила пришлось ужесточить. При этом Правительство Германии объявило, что для евреев с Украины, желающих иммигрировать в страну, будет отменен ряд строгих правил, действующих с 2005 года. В результате, они имеют преимущество перед евреями из других республик.

Так же преимущества в миграционной сфере имеют лица, учащиеся и закончившие высшее образование в ФРГ. После окончания ВУЗа им дается 1 год для поиска работы, после чего они могут подать на получение вида на жительство. Эта программа, так же как и Голубая карта, направлена на привлечение в страну квалифицированных специалистов.

Все это усиливает и вопрос успешной интеграции мигрантов в немецкое общество, в задачи которой входят: проведение интеграционных курсов согласно Закону об иммиграции (разработка концептов курсов, сертификация школ, контроль качества); проведение первичного консультирования мигрантов; разработка федеральной интеграционной программы; финансирование интеграционных проектов [7].

Однако, несмотря на это, по статистике, в 2013 году около 10.200 мигрантов не смогли продлить свои визы и виды на жительство или получили отказ в предоставлении убежища и покинули Германию. Для сравнения, как передает Süddeutsche Zeitung, в 2012 году ФРГ покинуло 7.600 человек. Среди вернувшихся на родину – турки, сербы, уроженцам Косово. Некоторые мигранты из России, в основном беженцы из Чечни, тоже получили отказ в предоставлении политического убежища [8].

Законодательство Греции в области миграции основывается на «Кодексе мигрантов и социальной адаптации», в котором был внесен ряд принципиально важных изменений в уже существующее законодательство, охватывающее одновременно различные аспекты миграционной политики, перейдя к комплексному решению непростых проблем миграции. Основная часть законодательной базы, связанная с миграцией и интеграцией иностранных граждан, осталась прежней, но есть ряд изменений касательно рынка труда и мигрантов, а также создания благоприятныйх условий для инвестиций со стороны граждан третьих стран, упрощение процедуры для лиц, пребывающий в Греции длительный период, в число которых входит и «второе поколение мигрантов».

Базовое законодательство, нормы и положения которого являются миграционной политикой Дании, состоит из национальных законодательных актах и ратифицированных страной международных соглашениях, таких как «Закон об иностранцах», «Закон об интеграции иностранцев», «Закон о репатриации», Конвенция и Протокол о статусе беженца, Дублинская конвенция, Шенгенское соглашение, Декларация прав человека, Европейская конвенция о предотвращении насилия. А в наступившем 2015 году власти планируют ужесточить требования по отношению к мигрантам из-за их плохой интеграции в датское общество – получая социальную помощь, лишь немногие стараются стать полноценным членом страны. В планах сокращение возможностей воссоединения семей и ужесточение правил предоставления убежища.

Миграционная политика Испании базируется на «Законе об иностранцах», Королевском декрете и имеет такие преимущества как продление рабочей визы и первичного вида на жительство в страну, а также, после завершения рабочего контракта, предоставляется возможность нахождения в стране определенное время для поиска и заключения нового. Следует добавить также и то, что в Испании существует возможность воссоединения с семьей после легального пребывания в стране в течение одного года, что, несомненно, является большим плюсом [9].

Законодательная миграционная база Италии основывается на Декрете-Законе, Декрете Президента Итальянской Республики. Ходатайство о предоставлении убежища предоставляется в Пограничную полицию сразу после въезда в страну. Однако она имеет право отказать заявителю. В течение 7 дней ходатайство передается в Центральную комиссию, в которой срок рассмотрения – 15 дней. Если же в приеме ходатайства было отказано, то заявитель может подать апелляцию в Региональный административный трибунал [6].

В Норвегии действуют следующие нормативные акты, регулирующие иммиграционные вопросы: Закон об иностранцах, Закон о гражданстве, Закон об интеграции [10]. Интересен факт, что получение гуманитарного статуса лишает права на воссоединение семей. Такое возможно, только если лицо получает вид на жительство по прошествии трех лет. В 2014 году произошел ряд изменений в законе. Среди нововведений – возрастное ограничение – супруг или супруга может приглашать в Норвегию свою «половинку» только с 24 лет. Это ограничивает въезд иностранцев в Норвегию. Другое законодательное изменение – тест ДНК для бездетных супружеских пар. Основанием этого послужили разоблачения последних лет, когда после проведения выборочного тестирования супругов из Сомали департаментом по делам иностранцев, выяснилось, что 40% бездетных пар оказались братьями и сестрами [11]. Главная цель миграционной политики Норвегии — создать условия для экономического роста страны, а также сохранить при этом благоприятный климат в обществе.

Французская Конституция предоставляет право убежища всем гражданам третьих стран, которые не имеют возможности безопасно проживать на родине [12, с.204-212].Однако с целью оградить государство от нежелательных «кандидатов» французское законодательство разделило понятия территориальное убежище, т.е. предоставление лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам и статус беженца. Запрос рассматривается некоторое время, в течении которого заявитель может находиться в специально отведенных зонах ожидания в морских портах или аэропортах. При получении отказа он вынужден покинуть страну и вернуться в страну происхождения.

В 2003 г. вышел Закон «О регулировании иммиграции, пребывания иностранцев во Франции и натурализации», в котором ужесточились правила въезда и приема иностранцев. Из этого очевидно, что основной целью его было сократить число мигрантов, провести ряд мер против нелегальной миграции. К ним можно отнести создание базы данных с отпечатками пальцев заявителей на получение визы. По тем же соображениям продлили до 2 лет минимальный срок пребывания в браке для получения вида на жительство, что делает фиктивный брак весьма непростым мероприятием. Плюс к этому, фиктивный брак является уголовно наказуемым. 2004 г. охарактеризовался началом процесса унификации действующих норм миграционного законодательства, для выявления недостатков и переосмысления всей базы в целом. В законодательстве появился Кодекс «О праве въезда и пребывания иностранцев во Франции и праве на убежище», который вступил в силу в 2006 г. [13].

Но после принятия этих законов государство, по вполне понятным причинам, уделило больше внимания вопросу интеграции мигрантов в обществе. Это отразилось в Законе «Об иммиграции и интеграции», где на первом месте стоит безопасность и стабильность общества и успешный процесс социализации прибывших в страну. Для этого иностранец должен принимать жизненный уклад граждан Франции, стремиться получить диплом о высшем образовании, признанный государством и обладать достаточным уровнем владения французского языка. Кроме этого, для привлечения квалифицированных мигрантов вводится карта «мастерства и талантов», позволяющая осуществлять любую профессиональную деятельность. Такая карта действует в течение трех лет и продлевается в случае необходимости. Таким образом, путем выборочной миграции, государство заявило, что Франции нуждается только в мигрантах, способных успешно участвовать и развиватьэкономическую, научную, интеллектуальную, гуманитарную, культурную и спортивную стороны жизни страны.

Интересен также Закон «О регулировании иммиграции, интеграции и о предоставлении убежища», принятый в 2007 г., в котором было нововведение – ДНКтесты, обязательные по решению суда.

В 2011 года был принят Закон «Об иммиграции, интеграции и гражданстве» [14], основной упор в нем делается на борьбу с нелегальной миграции. Закон также подразумевает укрепить интеграцию мигрантов и внести реформы в системы высылки.

Исходя из проанализированных законодательных баз, можно отметить основные принципы современной миграционной политики ЕС в следующих ключевых моментах:выборочная политика миграции, ориентированная на поощрение высококвалифицированных специалистов; интеграция прибывающих лиц в устоявшееся общество. Государства защищают интересы граждан, одновременно при соблюдении прав и свобод мигрантов; ужесточение санкций за нарушение миграционного законодательства.

Интересно отметить, что мнения ученых и аналитиков относительно миграции разделяются: для многих – это неизбежный процесс, тем более учитывая естественное сокращение населения европейского региона; другие же – ставят вопрос о значительном ограничении миграционных потоков. Однако важно также понимать, что мобильность населения в современном мире – это право каждого человека на свободу выбора его место жительства. И на данном этапе, миграционная политика ЕС должна сконцентрироваться вокруг такого аспекта как формирование законодательств, защищающих как интересы мигрантов, так и принимающих стран. Иностранцы должны, прежде всего, уважать закон, традиции и культуру государства, которое, в свою очередь должно оградить прибывшего от негативного отношения, преодолевая ксенофобию и шовинизм.

1. Пресс-релиз ООН «Глобальные миграции» 2 с.
2. Оригинал новости RT на русском: [http://russian.rt.com/article/68931]
3. Потемкина О. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона//Мировая экономика и международные отношения, 2010. №4. 44 с.
4. Трыканова С. А. Российская юстиция, 2010. №10.
5. Директива 2009/50/ЕС СОВЕТА от 25 мая 2009 года/ http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/svob_peredv/blue_card.htm
6. Колев Г.В. Миграционная политика европейских стран. [http://www.mosgu.ru/nauchnaya/publications/professor.ru/Kolev/ (15.11.11)] // Московский гуманитарный университет: [http://www.mosgu.ru/]. – М. 2005-2011
7. Официальный сайт Министерства Иностранных Дел ФРГ: [ http://www.auswaertiges-amt.de].
8. Информационно-справочный портал Штутгарда: [http //stuttgartru/]// Германия прощается с мигрантами [http://stuttgart24.ru/news/novosti-germanii-segodnja-v-novostjah/2300-germaniya-proschaetsya-smigrantami.html].
9. The Library of Congress is the nation's oldest federal cultural institution and serves as the research arm of Congress: [http://www.loc.gov/]// Citizenship Pathways and Border Protection: Spain: [http://www.loc.gov/law/help/citizenship-pathways/spain.php].
10. Европейский Русский Альянс: [http://www.eursa.eu/]// Изменения в миграционной политике Норвегии/ Татьяна Рейерсен, для Второго ежегодного Форума молодежи соотечественников: [http://www.eursa.eu/node/1444].
11. Новые известия: [http://www.newizv.ru/]// Алексей Смирнов. Посторонним вход воспрещен [http://www.newizv.ru/world/2014-03-18/198751-postoronnim-vezd-vospreshen.html].
12. Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России// Под редакцией Галины Витковской// Международная Организация по миграции. — М.: "Гендальф", С. 204-212.
13. Ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre 2004 relative à la partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile // Ibid. 2004. 25 nov. P. 19924-19968
14. , a l’integration et a la nationalité. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000024191380&categorieLien=id