История возникновения и развития консульской службы РК

Аннотация. В данной статье рассматриваются вопросы истории становления консульской службы Республики Казахстан. Автором определены отличительные черты консульской службы РК от ее предшественницы, консульской службы СССР. Автор счел необходимым рассмотрение становления и развития консульской службы СССР, правопреемницей которого стала казахстанская консульская служба. Анализ деятельности МИД КазССР в консульской сфере показывает, что, несмотря на наличие законодательных актов, дающих право Казахстану «вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами и заключать с ними соглашения», республика обладала данным правом формально. Система социалистической консульской службы являлась по характеру деятельности скорее политическим институтом. Наблюдался определенный отход от основной цели консульской службы - быть профессиональным и наделенным соответствующими полномочиями защитником прав и законных интересов своих граждан за рубежом. Командно-административный метод потеснил главное - гуманитарный аспект консульской деятельности, поэтому задача сейчас консульской службы Республики Казахстан развивать именно этот аспект консульской деятельности.

Первым государством, отказавшимся от неравноправных договоров с государствами Востока и капитуляционных привилегий стало Советское государство. В обращении НКИД РСФСР к рабочим и крестьянам Персии от 28 августа 1919 года подчеркивалось, что «отменяется консульская юрисдикция» [1].

В Обращении Правительства РСФСР к китайскому народу и правительствам Южного и Северного Китая от 25 июня 1919 года говорилось: «Советское правительство уничтожает все особые привилегии, все фактории русских купцов на китайской земле. Ни один русский чиновник, поп или миссионер не имеет права вмешиваться в китайские дела, а если он совершит преступление, то должен судиться по справедливости местным судом» [1, с. 222].

Данные заявления Советского правительства, несмотря на то, что в настоящее время критически рассматривают весь период его существования и деятельности, стали одним из первых прогрессивных шагов по закреплению в международном консульском праве современных принципов международного права.

Народный комиссариат иностранных дел был одним из первых тринадцати образованных комисса­риатов. Он был создан 26 октября (8 ноября) 1917 года, то есть на следующий день после Октябрьского переворота. [2].

На первом этапе существования социалистического государства чрезвычайный характер обстановки нашел отражение в том, что возросло значение политического аспекта деятельности консульских пред­ставительств, именно консульские органы обеспечили минимальный уровень международных отношений и служили основой для их развития.

Необходимо отметить роль региона Средней Азии и Казахстана в становлении советской консульской службы. Данный регион, находясь в непосредственной близости к государственным границам, принимал активное участие в консульских сношениях Советской России. 1 мая 1918 года была провозглашена Туркестанская Автономная Советская Социалистическая Республика. 4 октября 1920 года на Учредитель­ном съезде Советов Казахстана была принята Декларация прав трудящихся Киргизской (Казахской) АССР, которая одобрила Декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об образовании Автономной Киргизской (Казахской) Советской Социалистической Республики». Обе эти республики являлись составной частью Российской Федерации. В Туркестанскую АССР входили территории, которые сейчас являются частями государственных территорий Узбекистана, Кыргызстана и Туркменистана, а также территории нынешних

Алматинской, Жамбылской, Шымкентской и Кзыл-Ординской областей [3]. В Казахскую АССР вошли северные, западные, восточные области современного Казахстана. Туркестанская АССР просуществовала до 1924 года, а Казахская АССР в 1936 году была преобразована в союзную республику.

В первоначальный период существования Туркестанская АССР в целом ряде случаев самостоятельно осуществляла внешнеполитическую деятельность. Это объяснялось близостью Туркестана к границам с государствами Центральной Азии. В конце сентября 1918 года Народный комиссариат иностранных дел разрешил краевым Советам, в том числе и советским органам Туркестанской АССР, осуществлять руководство консулами в пограничных районах Китая и Персии. В ноябре 1919 года замнаркома иност­ранных дел РСФСР в телеграмме указал, что ТурЦИКу «предоставляется право назначать представителей в соседние государства», хотя подчеркнул при этом, что назначение возможно только по согласованию с Центром. Соседние государства стали учреждать свои консульства в Туркестанской АССР. Здесь дейст­вовало консульство Персии, Генеральное консульство Афганистана, посольство эмирской Бухары, с июля 1918 года в Туркестане действовала особая китайская миссия из Кашгара для установления прочных экономических отношений.

За небольшой период своего существования с 1918 по 1919 год Народный комиссариат иностранных дел Туркреспублики установил дипломатические и консульские отношения с Афганистаном, Бухарой и Хивой. Деятельность НКИД регулировалась «Положением О Комиссариате иностранных дел Туркестан­ской Республики в Российской Федерации». В нем было установлены следующие функции: 1) политичес­кие сношения с иностранными правительствами; 2) покровительство в чужих краях нашей торговле и вообще интересам республики; 3) ходатайство о законной защите подданных республики по делам их за границей и 4) содействие к удовлетворению законных требований иностранцев по делам их в Туркестан­ской республике [3, С. 158].

Наркоминдел Туркреспублики, согласно положению, мог иметь за границей посольства, миссии и консульства. Туркестанская АССР имела свои представительства в Бухаре, Хиве, Афганистане. Осенью 1918 года Совнарком Туркестанской АССР назначил в качестве своего консула в Мешхеде (Иран) председателя Кокандского Совета Е.А.Бабушкина. Планировалось направить еще несколько консульских делегаций.

Все вышеизложенные факты свидетельствуют о том, что Туркестанская АССР и Казахская АССР довольно интенсивно участвовали в международном общении с иностранными государствами. По мне­нию профессора М.А. Сарсембаева эти республики не были субъектами международного права, но их можно считать субъектами международно-правовых отношений [3, С. 146.]. Безусловно, опыт регулиро­вания консульской деятельности в 20-е годы сыграл определенную историческую роль в становлении консульской службы Республики Казахстан.

Дальнейшему развитию деятельности советских органов внешних сношений послужил Декрет СНК РСФСР «Общие положения о советских органах за границей» от 21 мая 1921 года. В нем консульства рассматривались как постоянные официальные органы Советского правительства в иностранных государ­ствах и подчинялись главе дипломатического представительства РСФСР в стране пребывания [4].

В связи с образованием в 1922 году СССР возникла необходимость дальнейшей разработки и совер­шенствования правовой основы деятельности советской консульской службы. Произошли изменения в государственном аппарате внешних сношений. В январе 1922 года в рамках экономическо-правового отдела НКИД образовано консульское управление. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 8 января 1926 года был утвержден Консульский Устав, в котором были подтверждены и развиты основные положения первых актов Советского государства по вопросам консульской службы.

Итоги второй мировой войны привели к новому соотношению сил в международных отношениях. Этому содействовал рост влияния СССР на мировой арене, образование новых социалистических госу­дарств, рост национально-освободительного движения и распад колониальной системы.

Дальнейшее развитие международно-правовых норм, регулирующих деятельность консульских учреждений, а также возросшие потребности обеспечения консульско-правовой защиты советских граж­дан за рубежом, вызывали необходимость пересмотра Консульского устава 1926 года. Проект нового консульского устава был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР 25 июня 1976 года и введен в действие с 1 сентября 1976 года. Республика Казахстан, как одна из правопреемниц бывшего СССР, руководствовалась Консульским уставом 1976 года до сентября 1999 года.

Как уже было отмечено выше, консульская служба Казахстана, как в целом вся дипломатическая служба развивалась в рамках СССР. Все годы Советской власти вопросы международных связей и внешней политики были прерогативой Центра.

февраля 1944 года был принят закон «о предоставлении союзным республикам полномочий в области внешних сношений и о преобразовании, в связи с этим, Народного комиссариата иностранных дел в союзно-республиканский». Этот факт объяснялся тем, что шла Вторая мировая война и союзники обсуждали вопрос о создании универсальной международной организации. Советский Союз, в свою очередь, прорабатывал вопрос своего более широкого представительства в этой организации и только по этой причине, союзные республики получили формальное право на установление отношений с иностранными государствами.

По мнению известного казахстанского дипломата, бывшего министра иностранных дел КазССР Исиналиева М.И. «до 1944 года в структуре власти республики даже не было никакого подразделения, отдаленно напоминающего, что союзные республики имеют какие-либо контакты с внешним миром» [5].

Итак, в соответствии с законом о предоставлении союзным республикам полномочий в области внеш­них сношений Верховный Совет КазССР утвердил 13 апреля 1944 года закон «Об образовании союзно­республиканского Народного Комиссариата Иностранных дел КазССР» [6]. Именно к этому периоду относится и начало консульской службы Казахстана.

Практически организация деятельности Народного Комиссариата иностранных дел КазССР осущест­влялась согласно Постановлению Совета Народных Комиссаров КазССР № 465-89-с от 16 августа 1944 года. В штате Наркоминдела было 28 человек, в том числе в протокольно-консульском отделе - 4 человека. Цели и задачи протокольно-консульского отдела были определены в Положении о Народном Комиссариате Иностранных дел КазССР, принятом 20 сентября 1945 года [7].

Протокольно-консульский отдел Наркоминдела КазССР приступил к работе с ноября 1944 года. По отчетам протокольно-консульского отдела можно проследить, что основными направлениями деятель­ности стали выдача паспортов, виз, решения по вопросам гражданства. В основном в первый период консульские связи КазССР поддерживала только с Китаем.

Анализ деятельности МИД КазССР в консульской сфере за 1944-1945 год дает основание полагать, что, несмотря на наличие законодательных актов, как союзного значения, так и республиканского значения, дающих право Казахстану «вступать в непосредственные сношения с иностранными государ­ствами и заключать с ними соглашения», республика обладала данным правом номинально, формально. Достаточно сказать, что Казахстан не имел ни одного своего дипломатического и консульского представительства за рубежом; Казахстан не вступал в самостоятельные договорные отношения ни с одним государством. Из иностранных представительств на территории Казахстана функционировали только три китайских консульских учреждения и то, только до 1953 года. Работа консульской службы сводилась к разработке протокольных мероприятий по приему в республике государственных, правитель­ственных и партийных делегаций иностранных государств.

Международные связи Казахстана осуществлялись преимущественно со странами социализма. В основном это был культурный обмен. Только по линии Казахского общества дружбы и культурных связей с зарубежными странами поддерживались отношения с 93 государствами.

Консульская служба КазССР занималась преимущественно вопросами дипломатического протокола, если дело касалось государственных визитов иностранных делегаций в Казахстан и наоборот.

Итак, консульская служба в республике имела формальную самостоятельность, а казахстанские работники МИДа и консульского отдела были во многом ограничены в своих действиях. Так в 1987 году министр иностранных дел КазССР Исиналиев М.И. на совещании в МИД СССР в своем выступлении заявил: «Мы считали бы полезным в консульские отделы советских посольств в таких странах как КНР, ГДР, ФРГ, Греция направлять работников и из МИД республики с последующей ротацией» [8].

Начавшаяся в стране в середине 80-х годов перестройка открыла новые возможности для расширения внешних связей Казахстана. В этот период в Республике начал функционировать консульский пункт Чехословакии в Аксае (Уральская область), консульство Венгрии в пос. Кульсары (Гурьевская область) [9]. Существование представительств иностранных государств на территории Казахстана было обуслов­лено наличием компактно проживавших иностранных рабочих и специалистов, которые работали на объектах нефтяной и газовой промышленности, обучались в средне-профессиональных и высших учеб­ных заведениях республики. В это же время наступила оттепель в советско-китайских отношениях, что также отразилось на КазССР.

В 1987 году в Алма-Ате было проведено зональное совещание с участием представителей МИД СССР и других республик Средней Азии, Министерства внешней торговли СССР. А также заинтересованных организаций Казахстана по вопросу расширения связей республик Средней Азии и Казахстана с Китай­ской Народной Республикой, в частности, с СУАР. В МИД КазССР был создан отдел внешних связей.

Летом 1989 года в Алма-Ате по инициативе МИД КазССР, МИД СССР и Дипломатической Академии СССР была проведена научно-практическая конференция «Политика СССР в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Страны-соседи, проблемы, перспективы», где принимали участие ученые, дипломаты, общест­венные деятели. Для того времени это были серьезные международные мероприятия, которые сказались на активизации деятельности МИДа и его консульского отдела.

Провозглашение государственной независимости Казахстана явилось поворотной вехой в многовеко­вой истории нашей страны. Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР от 25 октября 1990 года установила, что Казахстан является самостоятельным субъектом международных отношений, сам определяет внешнюю политику в своих интересах, обменивается дипломатическими и консульскими представительствами, участвует в деятельности международных организаций [10].

По словам К.К. Токаева все «приходилось начинать с нуля. Если экономика, наука и образование функционировали в советский период, то дипломатия, по известным причинам, в Казахстане практически отсутствовала. Министерство иностранных дел служило скорее декорацией статуса союзной республики, обеспечивая выполнение, главным образом, протокольных функций» [11].

Со вступлением 2 марта 1992 года в ООН республика получила возможность для выхода на мировую арену в качестве нового независимого субъекта международного права. Выгодное геополитическое поло­жение, богатый природно-ресурсный потенциал и внутриполитическая стабильность стали объектив­ными причинами заинтересованности в установлении с Республикой Казахстан политических и экономи­ческих отношений со стороны деловых и финансовых кругов иностранных государств.

При создании казахстанской нормативно-правовой базы в консульской области было важно развивать такие направления, как присоединение к действующим международным договорам, так и заключение двусторонних консульских договоров. Так, уже 22 февраля 1992 года в г. Нью-Дели был подписан Прото­кол об установлении консульских отношений между Правительством Республики Казахстан и Правитель­ством Республики Индия [12]. Тогда же были установлены дипломатические отношения между двумя странами, состоялся официальный визит Президента Н.А. Назарбаева в Индию, подписана Декларация о принципах взаимоотношений между Казахстаном и Индией. Это была первая международная акция независимого Казахстана, в результате которой родились первые документы международной значимости. Было положено серьезное начало интенсивной работе нац созданием своей международно-правовой базы дипломатической и консульской службы.

Дальнейшее развитие консульской службы Республики Казахстан, подписание двусторонних соглаше­ний в консульской сфере активизировало иностранные экономические, торговые, финансовые круги, благоприятствовало технологическому обмену, сотрудничеству в инвестиционной сфере, включая созда­ние совместных и иностранных предприятий на территории Республики Казахстан. У казахстанских бизнесменов, специалистов различных сфер экономики, науки, культуры, студентов, туристов появилась реальная возможность посещать другие государства. Казахстаном были открыты воздушные сообщения со многими странами мира. Гражданам и юридическим лицам была гарантирована правовая поддержка со стороны консульских учреждений Республики Казахстан за рубежом.

Повседневной работой по реализации этих задач занимается консульская служба в лице Департамента консульской службы МИД РК и консульские учреждения Казахстана за рубежом.

На основании изложенного можно сказать, что казахстанская консульская служба развивалась как неотъемлемая часть консульской службы Советского Союза, нормативные акты которого служили правовой основой ее деятельности. Система социалистической консульской службы являлась по харак­теру деятельности консульских учреждений и правовому статусу консулов скорее политическим институ­том, а не торговым как это было принято во многих государствах. Наблюдался определенный отход от основной цели консульской службы - быть профессиональным и нацеленным соответствующими полномочиями защитником прав и законных интересов своих граждан за рубежом в пределах, предусмот­ренных международным правом. Командно-административный метод потеснил главное - гуманитарный аспект консульской деятельности, поэтому задача сейчас консульской службы Республики Казахстан - развивать именно этот аспект консульской деятельности. Несмотря на ограниченный круг деятельности, опыт работы консульского отдела МИД КазССР пригодился, когда Казахстан, став независимым и суверенным государством, начал проводить самостоятельную внешнюю политику с иностранными государствами, в т.ч. в сфере консульских отношений. Практика деятельности консульского отдела МИД КазССР явилась определенной основой для развития в полном объеме собственной консульской службы после провозглашения Казахстаном независимости.

 

 

  1. Документы внешней политики СССР. - Т.2. -М., 1958. - С.241
  2. Амелин Г.К. Ленинский декрет о мире и создание дипломатического аппарата советского государства (октябрь 1917-1918) //Советское государство и право. 1967. - № 12. - С. 61
  3. Сарсембаев МА. Международно-правовые отношения государств Центральной Азии. - Алматы: Гылым, 1995. - С. 151. '
  4. Собрание законов СССР. - 1927. - т.5. - с. 48.
  5. Псиналиев МП. Записки дипломата. — Алматы: Атамура, 1998. - С. 156
  6. Гос. Архив РК, фонд 1955, опись №1, дело №75.
  7. Государственный архив РК, фонд 1955, опись № 1, дело № 7
  8. Выступление министра иностранных дел Казахской ССР МП. Псиналиева на Совещании в МИД СССР, Москва, июнь 1987 г.//Псиналиев МП. Записки дипломата. -Алматы: Атамура, 1998. - С. 133-135
  9. Мусинов АА. О консульской службе Казахстана/Актуальные проблемы внешней политики Казахстана. - М.: Русский Раритет, 1998. - с. 376-386 (414).
  10. Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР от 25 октября 1990 года. - Алма-Ата, 1992.
  11. Токаев КК Под стягом независимости. —М., 1998. - С. 26-27.
  12. Протокол об установлении консульских отношений между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Индия. Нью-Дели. 22 февраля 1992г. // Сборник документов по международному праву. Под общей редакцией КК Токаева. - Т. 2. - Алматы, 1998. - С. 95
Год: 2015
Город: Алматы