Конституционный совет республики Казахстан как институт защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина республики Казахстан: теоретические аспекты

Аннотация. В статье раскрываются основные вопросы в рамках деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан, а также рассматривается компетенция и полномочия Конституционного Совета РК. Подробно анализируется проблематика осуществления конституционного контроля за проведением выборов и референдума, его особенности и специфика. Автор приходит к выводу о том, что проблема толкования Конституции становится одной из наиболее актуальных в конституционном праве. Ее решение имеет не только теоретическое значение, но и огромную практическую значимость для всей правовой системы государства. Официальное разъяснение Конституции способствует единообразному пониманию и применению ее норм и обеспечивает режим законности в деятельности всех органов власти.

Современной казахстанской действительности свойственно многообразие различных структур, непосредственно вовлеченных в сферу защиты прав и свобод человека, заявляющих о своей озабоченности состоянием дел в данной области. Правозащитные органы, в лице государственных органов власти институтов гражданского общества, отдельные правозащитники и лица, самостоятельно защищающие собственные права и свободы, в совокупности составляют организационную структуру механизма правозащитной деятельности в Республике Казахстан. Сложившаяся в Казахстане обстановка с реализацией основных положений конституционно­правовой политики, определяющих систему защиты прав и свобод человека, ставит перед юридической наукой задачи по дальнейшей разработке действенных правозащитных механизмов, опирающихся на конституционные нормы. Требуется серьезный критический анализ действующего казахстанского законодательства, деятельности институтов конституционно­правовой политики, направленного на обеспечение и защиту прав и свобод человека в Казахстане, с учетом международных стандартов, сложившихся в данной сфере.

Изучение вопросов, связанных с конституционно­правовой политикой в сфере защиты прав и свобод человека также обусловлено комплексной стратегией развития «Казахстан­2030», в которой особое место уделяется правам человека.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24.08.2009 года №858 определены основные направления развития правовой системы страны на период с 2010 до 2020 года. Как отмечено в данной Концепции, в процессе дальнейшего утверждения в стране принципов правового государства важно, с одной стороны, добиваться максимально возможной гарантированное осуществления конституционных прав и свобод человека и гражданина, а с другой – безусловного и исчерпывающего выполнения конституционных обязанностей всеми государственными органами, должностными лицами, гражданами и организациями.

Для обеспечения прав и свобод человека и гражданина важным является создание условий, гарантирующих равенство прав и свобод независимо от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или иных любых обстоятельств, как этого требует Конституция РК. Практика реализации норм и принципов Конституции Республики Казахстан, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, также, как и деятельность государственных и негосударственных структур, находящихся под юрисдикцией Казахстана, наглядно показали, что прогресс в данном направлении идет очень медленно, сопряжен с большими трудностями. Достижения, которые имели место в прежние годы, часто сопровождаются издержками, утратой отдельных правозащитных позиций.

Сложившаяся ситуация требует осмысления причин того, почему в Республике Казахстан, вставшей на путь серьезных системных преобразований, кардинальные качественные изменения практики реализации и защиты конституционных прав и свобод человека происходят не так, как было задумано.

Традиционное исследование комплекса проблем в сфере защиты прав и свобод человека с учетом триединой конституционной обязанности Республики Казахстан по отношению к правам и свободам человека и гражданина («признание­соблюдение­защита») сталкивается со сложностями методологического порядка. Выход из сложившейся теоретической и проблемно­практической ситуации связан, по мнению диссертанта, с необходимостью детального самостоятельного изучения института конституционно­правовой политики Казахстана в сфере защиты прав и свобод человека, механизма ее реализации. Функциональная деятельность государства по признанию, защите и соблюдению прав и свобод человека посредством проводимой им правовой политики весьма многогранна. Поэтому для углубленной предметной разработки из общих институтов механизма защиты прав и свобод человека целесообразно выделить проблематику их защиты с точки зрения, проводимой государством конституционно­ правовой политики в данной сфере. Основанная на высшей ценности человека, она обладает особыми свойствами, рассматривается нами как упорядоченная совокупность взаимодействующих правозащитных элементов ­ норм, принципов, институтов, гарантий. Конституционная система защиты прав и свобод человека функционирует посредством правозащитной деятельности, которая имеет собственные качественные характеристики, обусловленные конституционными целевыми установками и мотивацией.

Что касается деятельности Конституционного совета Республики Казахстан как института защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина Республики Казахстан, то Конституция Республики Казахстан посвящает Конституционному Совету специальный раздел, в котором закреплены полномочия, порядок образования и деятельности конституционной власти. В Республике Казахстан в формировании Конституционного Совета принимают участие Президент и палаты Парламента. Конституционный Совет состоит из 7 членов, полномочия которых длятся 6 лет.

Законодательство предъявляет определенные требования к кандидатам на эту должность: наличие гражданства РК, высшее юридическое образование, стаж работы, возраст 30 лет [1].

Законодательство достаточно подробно регулирует вопросы о правовом статусе председателя и членов Совета. В понятие правового статуса входят система признанных и гарантируемых государством в законодательном порядке прав и обязанностей членов Совета, а также правовые принципы, выражающие взаимоотношения членов Совета, общества и государства.

Центральной идеей правового статуса членов Совета является идея его независимости, которая определяет в целом содержание всех его составляющих.

Независимость председателя и членов Совета обеспечивается их несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав, установленным порядком приостановления и прекращения их полномочий.

Важной гарантией независимости и неприкосновенности личности членов Совета является недопустимость их преследования за позицию, занимаемую в ходе конкретного разбирательства в конституционном процессе. Председатель и члены Совета неприкосновенны. Ни при каких обстоятельствах в течение срока своих полномочий они не могут быть привлечены к юридической ответственности без согласия Парламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения особо тяжких преступлений. В этой связи большой гарантийный потенциал содержит закрепленный законодательством особый порядок решения вопросов, связанных с привлечением к ответственности членов Совета.

Независимость и неприкосновенность обеспечивается также нормами об особом порядке приостановления и прекращения полномочий председателя и членов Совета. Указ достаточно определенно определяет функции и полномочия председателя Конституционного Совета

Согласно Конституции (ст. 71) пожизненными членами Конституционного Совета являются по праву экс­президенты, правовое положение которых несколько отличается от статуса назначаемых членов (к ним неприменимо правило о возможности отставки, бывшие главы государства не приносят присягу, на них не распространяется возрастные ограничения).

Компетенция Конституционного Совета представляет собой совокупность его материально­правовых, процессуальных и организационных полномочий. Предметом компетенции являются конституционно­ правовыевопросыиспоры. Этообусловленонетолько содержанием конкретных полномочий органов конституционного контроля, но и закреплением в законах некоторых государств принципа исключительности решения подобных вопросов.

Объем компетенции Конституционного Совета, установленный Конституцией, является по своему содержанию закрытым и состоит из нескольких групп полномочий.

К первой группе относятся полномочия по решению спорных вопросов. Конституционный Совет решает в случае спора вопрос о правильности проведения:

  • выборов Президента Республики;
  • выборов депутатов Парламента;
  • республиканского референдума.

Ко второй группе относятся полномочия Конституционного Совета, связанные с рассмотрением:

  • законов до их подписания Президентом;
  • международных договоров до их ратификации Парламентом на их соответствие Конституции.

К третьей группе относятся полномочия Конституционного Совета, связанные с дачей:

  • официального толкования норм Конституции;
  • заключения в случаях досрочного прекращения полномочий главы государства [2].

Конституционный контроль за проведением выборов и референдума. Всенародное голосование имеет важное значение в общественно­политической жизни общества. По тому, насколько совершенна избирательная система, можно судить о степени развитости демократических традиций. Вместе с тем, как показывает зарубежный опыт, выборы и референдумы ни в одной стране не проходят безупречно и постоянно совершенствуются. Контроль в этой области является одной из важнейших прерогатив органов конституционного контроля. Компетенция Конституционного Совета распространяется лишь на выборы в высшие органы государственной власти Республики, чтобы не перегружать его деятельность.

Конституционный Совет рассматривает вопрос о правильности проведения выборов или республиканского референдума при наличии следующих условий:

  • если в процессе избирательной кампании (референдума) обнаружены серьезные нарушения, ставшие достоянием гласности и повлиявшие на итоги голосования;
  • когда возникла неразрешимая, спорная (или конфликтная) ситуация;
  • если исчерпаны административные ресурсы разрешения споров;
  • есть сомнения относительно легитимности проведения выборов (или референдума);
  • имеется обращения уполномоченного субъекта.

Во избежание ситуации, произошедшей в марте 1995 г., можно говорить только о предварительной форме контроля, когда результаты голосования еще не вступили в законную силу, а Президент и Парламент Республики не начали функционировать.

Предварительный конституционный контроль за законами. Проверка Конституционным Советом законов до их вступления в силу имеет важные особенности и является наиболее эффективным способом защиты Конституции.

Предварительная форма контроля имеет следующие преимущества: во­первых, она позволяет оперативно предупреждать нарушения конституционной законности и способствует стабильности законодательства, устраняя проблему отмены множества подзаконных актов, сохраняет престиж самого законодателя, что в принципе невозможно при осуществлении последующего конституционного контроля; во­вторых, она дает возможность Президенту Республики, а также Премьер­министру пресекать всякие попытки Парламента распределить полномочия иначе, чем это было закреплено в Конституции. В данном случае Конституционный Совет выполняет функцию «сдержек» по отношению к различным ветвям государственной власти [3, c.48].

Основной недостаток предварительной формы контроля заключается в том, что она дает возможность органу конституционного контроля (в случае признания закона несоответствующим Конституции) вмешиваться в законодательную работу. Это может вызвать неоднозначную реакцию депутатов, чрезмерно политизировать работу Парламента. В переданном на промульгацию законе, уже выражена воля законодательной власти, однако его обязывают подчиниться решению Конституционного Совета. Парламент при этом не располагает никакими средствами, с помощью которых он мог бы добиться введения в действие спорного закона. В этом проявляются элементы дискриминации законодателя, поскольку акты, издаваемые главой государства, в частности, законы, принимаемые в порядке делегированного законодательства, указы, имеющие силу закона, а также акты правительства не могут быть объектами предварительного контроля. Это не может способствовать успешной деятельности Конституционного Совета по обеспечению верховенства Конституции на всей территории. В современном мире чаще применяются последующий конституционный контроль [3, c. 48].

Конституционный контроль и международные договоры. Немаловажным аспектом конституционной законности в государстве и обществе является соответствие внешнеполитической деятельности государства и его органов нормам и принципам Конституции. Включение международных договоров в контрольную юрисдикцию Конституционного Совета позволяет ему осуществлять свою основную функцию – обеспечивать верховенство Конституции по отношению не только к источникам внутригосударственного, но и международного права. В связи с этим актуальной становится проблема взаимоотношений между внутренним законодательством и нормами международного права. В статье 8 Основного закона записано, что «Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику сотрудничества и добрососедских отношений между государствами, их равенства и невмешательства во внутренние дела друг друга, мирного разрешения международных споров».

В этом основополагающем положении получила дальнейшее развитие взаимосвязь международного права и национальной правовой системы. По этому поводу в юридической литературе справедливо отмечается, что Конституция Республики Казахстан является правовой основой формирования национального законодательства, ориентированного на общепризнанные нормы международного права. Конституционный  Совет наделен правом  рассматривать международные договоры, которые подлежат ратификации со стороны Парламента на соответствие их Основному закону страны. Согласно Закону ратификации, подлежат следующие международные договоры:

  • исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотрено законами Республики Казахстан;
  • о территориальном разграничении Республики Казахстан с другими государствами, включая договоры о прохож­ дении государственной границы Республики Казахстан, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Республики Казахстан;
  • об основах межгосударственных отношений по вопросам разоружения или международного контроля над вооружением, обеспечением международного мира и безопасности, а также мирные договоры о коллективной безопасности;
  • об участии Республики Казахстан в межгосударственных союзах, международных организациях и иных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части суверенных прав Республики Казахстан или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Республики Казахстан;
  • о государственных займах и оказании Республикой Казахстан экономической и иной помощи.

Следует отметить, что ратификации подлежат международные договоры Республики Казахстан, при заключении которых стороны условились о необходимости их утверждения парламентами. Конституционный Совет правомочен рассматривать международные договоры на их соответствие Конституции Республики только в случае обращения. Это является обязательным элементом в соблюдении конституционной законности, обеспечения верховенства Конституции. В данном случае предварительный контроль обладает безусловным преимуществом и позволяет предотвратить коллизии законодательства Республики и норм международного права. Конституция 1995 г. устанавливает положение о приоритете международных договоров, ратифицированных Республикой, перед ее законами и применения их непосредственно (кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона).

Проверка международного договора до ратификации предотвращает ситуацию, при которой этот договор, став обязательным для государства, будет иметь верховенство перед внутренним законодательством. Это может создать ряд проблем, поскольку денонсация международного договора в целом либо отдельных его положений должна быть результатом действия не только внутригосударственных, но и международно­правовых механизмов. Итогом рассмотрения таких дел является решение о признании (непризнании) конституционности законов, международных договоров, или отдельных их положений. Согласно Конституции законы и международные договоры Республики, признанные не соответствующими Конституции, не могут быть подписаны либо ратифицированы и введены в действие.

Официальное толкование норм Конституции. Одним из наиболее конструктивных полномочий Конституционного Совета является право официального толкования Конституции, которое имеет важное теоретическое и практическое значение для всей правовой системы Казахстана. Цель толкования состоит в том, чтобы установить предметную значимость правовой нормы как юридического основания для решения конкретных случаев общественной жизни. «Толкование, – подчеркивает Ж. Овсепян, – как правило, не является исключительной прерогативой органов конституционного контроля, тем не менее, в сравнении с соотношением функций в системах иных видов власти в конституционном контроле толкование преобладает и во многом исчерпывает содержание этого института, являясь основой его эффективного функционирования в механизме разделения власти».

Как вид правовой деятельности толкование, прежде всего, направлено на защиту Основного закона государства и его конституционного правопорядка. Оно выступает в качестве средства разрешения и предотвращения юридических коллизий. В свою очередь конституционное толкование может быть казуальным и нормативным. Первый вид применяется при рассмотрении запросов судов в порядке, установленном в статье 78 Конституции, целью которого является правильное решение конкретного дела. Когда же имеется запрос, связанный с толкованием отдельных конституционных норм, речь идет о втором виде толкования. Оно применяется тогда, когда обнаруживается различное понимание конституционных норм. При этом нормативное толкование не должно содержать самостоятельной нормы права, а лишь устанавливать действительный смысл и сферу толкуемого акта. Толкование правовых норм может быть также расширительным и ограничительным, аутентичным, доктринальным, судебным и т.д. [4].

Проблема толкования Конституции становится одной из наиболее актуальных в конституционном праве. Ее решение имеет не только теоретическое значение, но и огромную практическую значимость для всей правовой системы государства. Официальное разъяснение Конституции способствует единообразному пониманию и применению ее норм и обеспечивает режим законности в деятельности всех органов власти. В этой связи роль Конституции имеет большую социальную ценность. Основной закон обладает высшей юридической силой и верховенством на всей территории. В формальном смысле это проявляется в том, что, во­первых, ее нормы всегда имеют приоритет над другими нормативными правовыми актами, и, во­вторых, эти акты должны быть приняты согласно установленной процедуре органами, предусмотренными Конституцией.

Полномочия Конституционного Совета по официальному толкованию норм Конституции законодательно закреплены в качестве самостоятельной функции, реализуемой посредством принятия в особом разбирательстве решения, которое имеет обязательную юридическую силу на всей территории республики. За период своей деятельности Конституционный Совет дал официальное толкование по многим положениям Конституции. Спектр проблем был достаточно широким: разъяснялись вопросы компетенции государственных органов, полномочий высших органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, республиканского бюджета, а также правового режима государственной собственности и социального обеспечения.

Анализ деятельности Конституционного Совета показывает, что причинами обращения по вопросам толкования в настоящее время являются внутренние противоречия и юридические коллизии в тексте Конституции, ее лаконичность, несоответствие одних статей другим, пробелы, недостаточная урегулированность конституционно­правовых институтов, неясность отдельных положений. Во многом названные причины подкрепляются и политической обусловленностью, которая стимулирует обращения в Конституционный Совет за соответствующими разъяснениями [5, c.113].

Таким образом, толкование норм Конституции объективно необходимо и направлено на установление их смысла и содержания. Конституционным Советом применяются различные способы толкования, назначение которых заключается, прежде всего, в разъяснении смысла определенной нормы и применении ее предписаний к конкретным случаям жизни с точки зрения защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина Республики Казахстан. Разрешая конфликты, Конституционный Совет проводит толкование путем уяснения Конституции, которое затем находит непосредственное выражение в решениях по конкретным делам. Объем и содержание такого толкования во многом определяются характером вопроса, правосознанием участников конституционного производства, а также напрямую связаны с уровнем их правовой квалификации.

 

ЛИТЕРАТУРА

  1. Конституция Республики Казахстан. 1995 г. – Алматы,
  2. Конституционный закон Республики Казахстан от 24.11.04 г. № 604­II «О Конституционном Совете».­ Астана,
  3. Караев А.А. Правовая охрана Конституции: традиции демократического конституционализма и опыт Казахстана. – Алматы, 2010. – 448 с.
  4. Айтхожин К.К., Караев А.А. Международный договор как объект конституционного контроля // Юридическая газета. – 2000. – № 34. – 30 августа.
  5. Караев А.А. Конституционное право Республики Казахстан: Учебное пособие. – Алматы, 2015. – 248 с.
Год: 2017
Город: Алматы