Развитие партнерских отношений государства и частного сектора в социальной сфере в Казахстане

Цель – Целью данной работы является раскрыть существующие в стране проблемы, которые имеют дело с развитием государственно-частного предпринимательства на примере социальной сферы экономики.

Методология – В статье приведен анализ статистического материала и проведенный литературный анализ.

Оригинальность / ценность – Эта статья может быть рекомендована для дальнейших исследований в области государственного и местного управления.

Выводы – Как результат исследования мы предлагаем дальше расширить масштаб партнерства между государством и частного бизнеса, а также улучшение структуры отечественной системы финансирования социальных программ. 

Важным направлением преобразований экономической и общественной жизни Казахстана является курс на реформирование государственной собственности для поэтапного присоединения к системе рыночных условий. Благополучность результата решения данной проблемы будет соотноситься как с итогами реализации программ приватизации, так и от степени использования иных рычагов и форм, не требующих переноса частным организациям прав собственности в полном объеме. Существенным механизмом повышения эффективности и достижение количественных и качественных характеристик функционирования государственной собственности послужит развитие партнерских отношений государства и частного сектора, т.е. разного рода совместных предприятий, расширение контрактной системы, соглашений о разделе продукции.

Литературный обзор по данной проблеме показал, что исследования в основном опираются на зарубежный опыт, поскольку практики функционирования такого рода партнёрских отношений в Казахстане, а также в пространстве СНГ ранее не существовало. Анализ зарубежных исследований показал такие выводы как результаты J. Sekliuckiene, E.Kisielius [1], которыми было выяснено, что «обстоятельства и социально-предпринимательский контекст — это наиболее важные факторы для всех стадий социального процесса инициатив предпринимательства». J. G.Dees [2] утверждает, что «предпринимательство в социальной сфере — это новые двигатели для реформы». В условиях Казахстана, ГЧП в социальной сфере является новым направлением реформирования отрасли. Такие ученый как S.Sundaramurthy, M.Musteen, A.Randel [3], J.Weerawardena, G.Mort [4], J. Mair, I.Martí [5], F.Santos [6] выявили «ценность социальной сферы и отсутствие исследования в социальном процессе предпринимательства и социальном развитии инициатив». Другими словами, несмотря на имеющийся практический опыт в развитии ГЧП в социальной сфере, зарубежными учеными подтверждается факт отсутствия глубоких исследований в данном направлении. Ученые России в свою очередь также имеют исследования в данном вопросе. Так М.В Сюткин [7], который отмечает, что «мировой опыт применения ГЧП в медицине свидетельствует о росте эффективности и снижении стоимости лечения». Казахстан, нацеленный на кардинальное реформирование и улучшение социальной сферы определил к примеру, качественно новый подход к услугам предоставляемым системой здравоохранения. Страна стремится укрепить свои позиции среди других стран в данном вопросе. Казахстану необходимо обеспечить снижение уровня младенческой смертности, а также повысить продолжительность жизни населения, повысить уровень рождаемости, улучшить качество социальных услуг (к примеру, медицинских услуг), и как результат улучшить качество жизни казахстанцев. В этой связи мы считаем, что суждение как

«государственно-частное партнерство может стать действенным инструментом развития здравоохранения» верно подмечено С. Краевым [8] и своевременно для условий Казахстана. Среди множества действенных механизмов осуществления социальной политики в стране именно ГЧП предложен как лучший образец. В этой связи считаем также верным утверждение, что «в мире делают ставку на ГЧП, когда в эту сферу приходят инвестиции бизнеса» [9]. Таким образом, казахстанский отечественный бизнес, а также зарубежные партнеры заинтересованы во вложениях в социальную сферу, в особенности в здравоохранение, поскольку база для внедрения ГЧП в Казахстане создана и оптимальна для развития до необходимого уровня без дополнительных вложений финансовых ресурсов.

Как было указано в литературном обзоре выше, в мире большой резонанс вызывает государственное частное партнерство, представляющий собой систему взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса, трансформировавшегося из установленного алгоритма привлечения капитальных вложений инвестиций в новую форму управления социально-экономическими процессами. В силу стремительного роста экономики и социально-экономического развития подобный интерес к внедрению государственного частного партнерства проявляется и в Казахстане в различных сферах деятельности. Действительно, анализ существующей ситуации в стране показывает, что за небольшой период времени уже сформирована и достойно функционирует разновекторный и прогрессивный механизм государственно-частного партнерства. Основными рычагами данного механизма мы можем назвать государственную поддержку (выдача займов, обеспечение гарантий, предоставление преференций и льгот, разного рода инструменты финансирования). Вместе с тем, механизм поддерживают такие вспомогательные элементы как договорные инструменты (концессия с указанием различных типов, сервисные контракты), инфраструктурные инструменты (свободно-экономические зоны, индустриальные зоны и парки и т.д.), корпоративные инструменты (участие государства в капиталах юридических лиц холдинги, национальные компании, институты развития, социально-предпринимательские корпорации, венчурные и инвестиционные фонды), фондовый рынок (инфраструктурные облигации), и другие (критерии передачи в приватизацию, постприватизационный контроль и т.д.). [10, с. 18]

При этом следует отметить, что несмотря на довольно небольшой опыт Казахстана в развитии ГЧП в стране механизм функционирования приближается к инвестиционным системам развитых и успешно развивающихся зарубежных стран по уровню укомплектованности. При этом используемые рычаги государственно-частного партнерства имеют свои определенные направления и соответственно выверенные алгоритмы реализации.

Однако заметим, что на стратегическом уровне определенные цели механизма развития государственного частного партнерства не смогли воплотиться в реальность в Казахстане. Среди них: распределение рисков при инвестировании в капиталоемкие объекты, нагрузка государственного бюджета и перемещения акцента с бюджетной политики на реализацию социально-значимых мероприятий и функций государства, а вместе с тем отбор совершенных методов управления объектами государственной собственности через привлечение средств частного бизнеса.

Как показал опыт зарубежных стран существует определенный барьер для полной реализации проектов крупного масштаба по форме государственно-частного партнерства (ГЧП), поскольку этому процессу способно помешать несовершенство правовой базы и отсутствие необходимых инструментов инвестирования.

В этой связи нам интересен анализ мировой практики, который показывает, что наиболее активно механизмы ГЧП развиваются все же в инфраструктурных отраслях, в том числе в отраслях социальной инфраструктуры. Согласно данным аналитического обзора, проведенного Е.Семеновой, в наиболее развитых странах ГЧП гораздо чаще, чем в каких-либо других областях, используется в образовании и здравоохранении [11, с.106]. Среди причин этого явления отмечают решение актуальных социально значимых проблем посредством выгодного взаимодействия государства и бизнеса при реализации масштабных программ и проектов.

Отметим немаловажный факт, что проекты ГЧП в социальной сфере как правило реализуется на основе модели «строительство» – «содержание», при которой объект может быть передан государству, как после завершения строительства, так и после завершения срока контракта ГЧП. При этом платежи государство осуществляет в период контракта в зависимости от эксплуатационной готовности объекта, т.е. от качества предоставляемых услуг частником.

Данная модель чаще используется при строительстве и оказании услуг в сфере здравоохранения, образования, спорта, развития городских территорий и рекреационных зон, оказании помощи малообеспеченным слоям населения и в других случаях. Отсюда следует, что мотивация к участию частного предпринимательства в ГЧП является получение реальной выгоды, финансовой или нематериальной (повышение социальной ответственности бизнеса). В то же время для государства использование ГЧП является стимулом к повышению качества жизни населения за счет привлечения ресурсов бизнеса.

Итак, первый механизм ГЧП в целях реализации социальных проектов в Казахстане были применены в рамках проекта «Строительство 100 школ и 100 больниц». Схема реализации проекта следующая: Министерство здравоохранения Республики Казахстан осуществляет функции заказчика строительства объектов здравоохранения, акимы Южно-Казахстанской области, городов Астаны и Алматы осуществляют функции заказчика строительства школ, операционное же сопровождение проекта осуществляет АО «ФУР «Казына» (ныне – АО «ФНБ «Самрук-Казына»).

В целях реализации данного проекта из республиканского бюджета было выделено 504,3 млн. тенге на привязку типовых проектов к площадке строительства для осуществления строительства 44 школ (что представлено согласно данным таблицы 4), а также 174,2 млн. тенге на строительство городского перинатального центра на 150 коек и межрайонного противотуберкулезного диспансера на 260 коек в г. Алматы [12].

Таким образом, данные проекты были реализованы на основе договора о государственных закупках, то есть за счет бюджетных средств. Инвестиционные вложения со стороны бизнес-структур не осуществлялись.Согласно диаграммы 1, в среднем на строительство 1 школы в рамках проекта было выделено 11461,36 тыс. тенге, в ЮКО – 9773,53 тыс. тенге, в г. Астана – 17200 тыс. тенге и в г.Алматы 17200 тыс. тенге.

В дополнение вышеизложенного добавим, что для активизации применения механизма ГЧП в сфере образования в Казахстане реализуется Программа «Балапан», базовым которой является обеспечение к 2020 году 100 %-го охвата детей дошкольным образованием за счет строительства частных семейных детских садов и мини-центров, упрощения процедур их открытия. В рамках данной Программы реализуется создание и открытие дошкольных организаций на основе ГЧП. Реализация мероприятий данной Программы позволит к 2015 году привлечь к дошкольному воспитанию и обучению 662,4 тыс. детей. Объем финансирования мероприятий по реализации Программы «Балапан» за 2010-2014 годы составляет 95,9 млрд. тенге, в том числе за счет республиканского бюджета – 92,3 млрд. тенге, за счет местных бюджетов – 3,6 млрд. тенге, что представлено в таблице 1 [13].

 

Рисунок 1 – Школы, возводимых в рамках проекта «Строительство 100 школ и 100 больниц» (в диаграмме были использованы отдельные проекты из ссылки [12]) 

Таблица 1 – Финансовые затраты, связанные с реализацией Программы «Балапан» в 2010-2014 годы, млн. тенге 

Годы

Государственный бюджет

В том числе

республиканский бюджет

местный бюджет

2010

22557,9

20392,5

2165,4

2011

23618,4

22830,4

788,0

2012

20598,8

20459,3

139,5

2013

14865,6

14618,6

247,0

2014

14268,1

14044,1

224,0

ВСЕГО

95908,8

92344,9

3563,9

Примечание – составлено авторами на основе источника [13]

Данные таблицы 1 свидетельствуют о том, что финансовые затраты распределились следующим образом, 3,71% было выделено местными бюджетами и 96,3% из республиканского.

Как известно социальная сфера представлена из нескольких сфер как наука, образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, социальные услуги, образовательные учреждения, медицинские центры и больницы, уличное освещение, утилизация мусора, социальное жилье. При этом поясним, что особенностью полноценной концессионной модели, в частности в сфере здравоохранения и образования, является возможность осуществления концессионером нескольких видов деятельности как производство и предоставление услуг населению в течение всего жизненного цикла объекта соглашения.

В Казахстане актуальность ГЧП в социальной сфере обусловлена низким уровнем ее развития с точки зрения применения инновационных методов менеджмента. Данный сектор, являясь объектом прямого государственного управления, испытывает сегодня наибольшую потребность в различных ресурсах для реализации поставленных задач социально-экономического развития.

Вместе с тем наиболее острой для социальной сферы Казахстана остается по-прежнему ситуация с проблемой недостатка стабильного и достаточного бюджетного финансирования, результатом чего становится ухудшение качества предоставляемых услуг и сокращение их объема. По мере того как стремительно растут потребности общества, повышаются требования населения к уровню обслуживания, а это прямо отражается на повышении требований государства к качеству услуг и социально-экономической эффективности деятельности учреждений. Обобщая мы можем отметить, что в присутствующем противоречии, решением станет привлечение ресурсов отечественных предпринимательских структур.

Следует отметить, что применение той или иной формы ГЧП будет определено от заданных условий проекта, выбранных задач его участников, инвестиционной модели и других немаловажных характеристик проекта. Кроме того, одним из современных направлений развития ГЧП в различных отраслях социальной сферы в Казахстане является развитие партнерского сотрудничества на базе участия не только государства и частного сектора, но и различных некоммерческих организаций.

Закономерный факт, что в формировании модели ГЧП в социальной сфере ключевую роль играет формирование институтов развития. Как правило к данным институтам относят различные фонды, кластеры, технопарки и пр. Напомним, что J. G.Dees пояснил в своей работе [2], что перед ГЧП стоят сложные задачи, для решения которых требуется участие специальных институтов, в результате образуется так называемое институциональное партнерство, в которое входят так же и некоммерческие организации. Таким образом, для успешной реализации проектов в социальной сфере необходимо все же сочетание различных форм ГЧП, включение совместных проектов в государственные целевые программы, принятие ведомственных программ, а также привлечение институтов развития. Как известно, акцент на получение гарантий со стороны государства есть характерная чер-

та неразвитых, неконкурентоспособных рынков, которым частично является Казахстан. Предпринимательство в свою очередь мотивировано максимально обезопасить себя гарантиями государство, исключая такую возможность у различных институтов и методов управления. Поэтому, на наш взгляд, государству Казахстана необходимо доверять предпринимателям, не усердствуя с перегрузкой их вероятностными рисками и обязательствами, что влечет за собой закономерный отказ многих серьезных инвесторов в участии в совместных проектах. В то же время критически важно, чтобы государство предоставляло адекватные и четко выверенные гарантии с платежными обязательствами со стороны бизнес структур, так как это может привести к неуправляемым финансовым рискам и выплатам из бюджета вне плана. Когда государство возлагает все бремя финансирования за проект на частный сектор, то скорее всего это заканчивается плачевно, как это случилось с проектом тоннеля под Ла-Маншем.

Полезным как мы считаем, будут итоги аналитического обзора сектора инфраструктуры в Центральной Азии, полученные представительством World Bank, который показал, что в большинстве государств с развитыми рынками инфраструктурные облигации выпускаются частным бизнесом без государственных гарантий, так как они используются для финансирования тщательно структурированных сделок при надлежащей поддержке проекта государством. Другими словами, по оценкам представителей международных финансовых организаций правительствам, ни к чему дельному не приведет осуществление прямой поддержки инструментов финансирования. Как раз наоборот целесообразнее будет сосредоточиться на проектах и их перспективах с точки зрения стабильности генерирования доходов. Кроме того, аналитики считают, что инфраструктурные облигации зачастую оказываются полезными инструментами для привлечения финансовых ресурсов в рамках ГЧП, но только в зависимости от качества самого проекта. Такого рода соотношение вопроса с качеством проекта – вполне допустимый фактор, если исходить из сложной схемы ГЧП. Важно напомнить, что существует множество примеров неудачных концессий, которые были недостаточно подготовлены, а этот факт надолго портят репутацию страны-инициатора концессии после чего восстановить отношения довольно непросто.

Перед казахстанским правительством на сегодняшний день стоит задача соотнести паритет интересов и рисков, а также выбирать для ГЧП такие объекты, которые не только соответствуют государственным планам, но и могут принести коммерческую отдачу, что должно быть подкреплено стабильностью заключенных контрактов. 

В то же время нельзя забывать, что в Казахстане государство все еще не полностью доверяет бизнесу. Со одной стороны, бизнес далек от полного понимания государства в целом и его структурам, отвечающим за ГЧП особенно. Ведь в соответствии с положениями бюджетного кодекса РК концессионер при получении поручительства со стороны государства обязан, во-первых, оплатить 2% от стоимости проекта и застраховать всю сумму поручительства или гарантии. Учитывая цену вопроса, на отечественном рынке довольно проблематично найти страховую компанию, способную пойти на такие существенные риски. Во-вторых, сам факт страхования госгарантий не всегда согласуется с необходимостью соблюсти баланс интересов сторон. Государство на самом деле самоустраняется от рисков по проекту, и ответственность по бумагам ложится на плечи концессионера [14].

Бизнес сообщество Казахстана считает, что количество уже озвученных правительством проектов должно плавно перейти в качество и ясные правила взаимодействия. Казахстанским бизнесменам необходимы четко прописанные критерии отбора проектов и концессионеров, поскольку им нужно осуществлять стратегическое планирование на местах. Понятно, что без понимания, какие сектора экономики будут развиваться, на каких условиях и какими темпами, подобное планирование скорее всего невозможно. Отечественное предпринимательство предлагает проводить тендеры и конкурсы по проектам ГЧП максимально прозрачно, чтобы исключить всякого рода сговор или недобросовестную конкуренцию. Кроме того, немаловажно четко выделить, какие механизмы финансирования будут использованы: госгарантии, налоговые льготы, финансирование из бюджета либо грант. Потенциальные отечественные концессионеры в свою очередь предлагают государству создать своеобразный реестр проектов (информация об объеме инвестиций, источниках и механизмах финансирования, периоде окупаемости проектов и т.д).

Сегодня сложилась ситуация, когда казахстанское правительство нуждается в оптимизации расходов бюджета и привлечении частного бизнеса в проекты, требующие долгосрочных и значительных по объемам инвестиций. Отечественный бизнес, потеряв возможность осуществлять краткосрочные инвестиции в рынок недвижимости и ощутив жесткую конкуренцию на потребительском рынке, заинтересованы большими инфраструктурными проектами в социальной сфере. При этом нельзя забывать, что доверие международных финансовых институтов — это не только привлечение к проектам крупных иностранных инвесторов, но и достаточный опыт концессий, наличие высокого уровня ведения менеджмента и обеспечение доступа к внешним рынкам. Поэтому только в условиях выполнения вышеуказанных факторов, проекты ГЧП будут иметь перспективу и могут воплотиться в реальность.

Таким образом, мы убеждены, что практика применения механизма ГЧП в социальной сфере Казахстана находится на начальном этапе. Принятые в данный момент программные документы включают множество мероприятий по развитию концессионной формы партнерства, но не полностью учитывают полный спектр моделей ГЧП, об эффективном применении которых в социальной сфере (здравоохранении, образовании, туризме, спорте и культуры) убедительно свидетельствует опыт ведущих мировых государств.

Мы считаем, что для дальнейшего развития ГЧП в социальной сфере необходимо, прежде всего, расширение масштабов применения через «перезагрузки» сушествующих договоров доверительного управления, имущественного найма (аренда) на основе существующих в международной практике контрактов на управление и содержание, эксплуатацию и содержание, расширение моделей концессии, а также введение в ход нового вида договора на строительство и эксплуатацию, которые используются в мире для реализации проектов в социальной и жилищно-коммунальной сферах.

Вышеперечисленное позволяет сделать следующий вывод. Государственно-частное партнерство в социальной сфере Казахстана должен иметь свое продолжение поскольку существует необходимость внедрения новых стратегий, базирующихся на абсолютно новом видении перспективных целей. Сегодня в развитых странах примерно 2/3 проектов в социальной сфере реализуются на условиях государственно-частного партнерства, что свидетельствует о перспективности данного партнерства в Казахстане, имеющем множество проблем в ней. Организация взаимоотношений частного капитала и государства в социальной сфере может с успехом рассматриваться как приоритетная при совершенствовании структуры отечественной системы финансирования социальных программ.

 

Список литературы 

  1. Sekliuckiene J., Kisielius E. Development of Social Entrepreneurship Initiatives: Theoretical Framework // International Scientific Conference on Economics and Management. – 2015. – pp. 1015-1019.
  2. Dees, J. Taking social entrepreneurship seriously // Society. – 2007. – № 44. – pp. 24-31.
  3. Sundaramurthy, C., Musteen, M., Randel, A. E. Social value creation: a qualitative study of Indian social entrepreneurs // Journal of Developmental Entrepreneurship. – 2013. – № 18. – p. 1. DOI: 10.1142/ S1084946713500118.
  4. Weerawardena, J., Mort, G. S. Competitive Strategy in Socially Entrepreneurial Nonprofit Organizations: Innovation and Differentiation // Journal of Public Policy & Marketing. – 2012. – № 31 (1). – pp. 91101. DOI: 1509/jppm.11.034.
  5. Mair, J., Marti, I. Social entrepreneurship research: A source of explanation, prediction, and delight // Journal of world business. – 2006. – № 41. – pp. 36-44.
  6. Santos, M. A positive theory of social entrepreneurship // Journal of business ethics. – 2012. – № 111. – pp. 335-351.
  7. Сюткин М. В. Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения в регионах России. Экономические проблемы регионов и отраслевых комплексов [Электрон. ресурс]. – URL: http://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-v-sfere-zdravoohraneniya-v-regionah-rossii (дата обращения: 13.06.2016)
  8. Перспективы развития государственно-частного партнерства в здравоохранении [Электрон. ресурс]. – URL: http://www.zdrav.ru/articles/95385-perspektivy-razvitiya-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva-v-zdravoohranenii (дата обращения: 06.2016)
  9. Батенёва Т. Перспективным проектам в сфере здравоохранения нужна нормативная база [Электрон. ресурс]. – 2013. – URL: http://economy.samregion.ru/activity/GCHP/public_gchp/perspektivnym-proektam-v-sfere-zdravookhraneniya-nuzhna-normativnaya-baza/ (дата обращения: 06.2016)
  10. Севастьянова И. Центр государственно-частного партнерства изучает применение механизмов ГЧП в жилищно-коммунальной сфере // Панорама. – 2013. – 29 Мая.
  11. Семенова Е. А. Партнерство государства и бизнеса в интересах инновационного развития в странах ОЭСР // Аналитические обзоры РИСИ. – М.: ИНФРА-М, – C. 216.
  12. Постановление Правительства Республики Казахстан от 2 мая 2007 года № О проекте «Строительство 100 школ и 100 больниц на основе государственно-частного партнерства» [Электрон. ресурс]. – 2007. – URL: https://tengrinews.kz/zakon/pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/ stroitelstvo_i_arhitektura/id-P070000356_/ (дата обращения: 02.09.2016)
  13. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 мая 2010 года № 488. О Программе по обеспечению детей дошкольным воспитанием и обучением «Балапан» на 2010-2014 годы [Электрон. ресурс]. – 2007. – URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/P100000488_ (дата обращения: 06.2016)
  14. Абдиев К. С. Краткий статистический ежегодник Казахстана. Статистический сборник. – Алматы, 2014. – 184 с.
Год: 2016
Город: Алматы
Категория: Экономика
loading...