Противодействие коррупции в системе государственной службы как фактор повышения эффективности государственного управления

В данной статье рассматриваются теоретические и практические проблемы борьбы с коррупцией и способа ее решения.

В статье рассматриваются основные направления реализации антикоррупционной политики Республики Казахстан, опыт административно-правового регулирования противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств, административно-правовые средства противодействия коррупции. Авторами предлагается механизм взаимодействия государственных служащих с населением.

Одной из основных проблем современного состояния государственной службы является недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов. Этот важнейший показатель состояния государственной службы остается пока на низком уровне, и одна из причин — высокая коррумпированность государственных служащих.

За весь период независимости развития Казахстана одним из приоритетных направлений реформирования системы государственного управления стала борьба с коррупционными правонарушениями в системе государственной службы. В числе основных направлений реализации антикоррупционной политики избраны были следующие.

Во-первых, создание правовой базы борьбы с коррупцией. В Казахстане с момента обретения независимости осуществлялись отдельные меры по борьбе с коррупцией, однако точкой отсчета здесь можно считать 1998 г., когда был принят первый Закон «О борьбе с коррупцией». На базе этого закона были разработаны и приняты: Государственные программы борьбы с коррупцией на 19992000 гг. и на 2001-2005 гг. Программные документы в наиболее систематизированном, обобщенном виде содержат те меры, которые были приняты и реализованы в рамках антикоррупционной политики. Издан ряд Указов Президента РК о борьбе с коррупцией, в том числе «О мерах по совершенствованию системы борьбы с преступностью и коррупцией» (2000 г.).

Кроме того, правовую базу борьбы с коррупцией составляют неспецифические законодательные акты, в которых отражены те или иные антикоррупционные меры, к примеру, Закон «О государственной службе в Республике Казахстан», ряд законов, направленных на обеспечение прозрачности экономической политики, и др.

14 апреля 2005 г. Президент Казахстана подписал Указ «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц», на основе которого принята Государственная программа по борьбе с коррупцией на 2006-2010 гг.

Во-вторых, создание специализированных органов по борьбе с коррупцией. Для повышения ответственности госслужащих и недопущения злоупотребления властью в 1997 г. в Казахстане был утвержден Высший дисциплинарный совет РК, а также дисциплинарные советы на местах. Затем дисциплинарный совет был преобразован в Государственную комиссию РК по борьбе с коррупцией. В 2000 г. Госкомиссия по борьбе с коррупцией была упразднена, а дисциплинарные советы на местах были переподчинены Агентству по делам государственной службы. Для противодействия коррупции в экономической сфере учреждено Агентство РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью. Ныне на базе этого Агентства и Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы образовано новое ведомство — Агентство по делам государственной службы и противодействия коррупции Республики Казахстан.

Указом Президента РК от 14 апреля 2005 г. образованы дисциплинарные советы Агентства РК по делам государственной службы в областях, городах Астане и Алматы, упразднены дисциплинарные советы областей, городов Астаны и Алматы (теперь дисциплинарные советы Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции).

В-третьих, была проведена серьезная работа по предупреждению коррупции в сфере государственной службы. В частности, внедрена должностная квалификация с достаточно четкими стандартами обязанностей должностных лиц каждой категории и квалификационных требований, предъявляемых к ним. Сдача соответствующего экзамена и прохождение конкурса — обязательное условие занятия административных должностей (кроме категории «политических» должностей). По оценке экспертов, данная система подборки и расстановки кадров в полной мере соответствует методам построения государственной службы в западных странах.

Указ Президента РК от 14 апреля 2005 г. «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц» предусматривает в сфере государственной службы реализацию таких мер, как разработка законодательной нормы о запрете на занятие должностей в органах государственной власти для лиц, совершивших коррупционные преступления.

Также были разработаны Типовое положение о проведении аттестации государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов, Кодекс чести государственного служащего РК. Кроме того, в результате мер по обеспечению прозрачности проведения конкурсов на занятие вакантных должностей административных государственных служащих эта система стала более транс-парентной.

В своем Послании народу Казахстана «Стратегия «Казахстан-2050» Глава государства Н.А.Назарбаев особо отметил повышение качества государственных услуг населению, которое должно стать важным аспектом противодействия коррупции и повышения доверия граждан к деятельности государственных органов. Для решения этой задачи необходимо объединить усилия государственных органов и институтов гражданского общества, которые с помощью населения страны смогут обуздать эту социальную болезнь [1].

Таким образом, на сегодняшний день в Казахстане создана солидная нормативноправовая база для борьбы с коррупцией: Закон РК «О борьбе с коррупцией», Указ Президента страны «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в РК», отраслевая программа по противодействию коррупции РК на 2011-2015 гг., Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования борьбы с коррупцией», который ввел конфискацию имущества, добытого преступным путем, и т.д. Кроме этого, в 2011-2013 гг. Парламент страны принял 19 законов, направленных на борьбу с коррупцией, среди которых Закон «О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан», направленный на создание единой правовой основы для проведения контрольно-надзорной деятельности государственных органов.

На предыдущих этапах развития казахстанского государства были достигнуты общепризнанные результаты, наметились очевидные положительные тенденции в деле противодействия коррупции, усиление и развитие которых станут залогом успешной реализации Антикоррупционной стратегии на 2015-2025 гг. [2].

Вместе с тем борьба с коррупцией должна вестись не только карательными методами, необходима информационно-воспитательная работа среди населения, направленная на пропаганду правового воспитания и неприятие различных форм коррупционных деяний.

Коррупция по своей природе достаточно различна — от коррупции в высших эшелонах власти до коррупции в любом городском или поселковом учреждении, предоставляющем услуги (жилищно-коммунальный комплекс, образование, здравоохранение, социальная помощь и т.д.). В частности, при осуществлении права собственности злоупотребление чиновников своим служебным положением, как правило, связано с управлением государственной собственностью.

В ходе деятельности по оказанию услуг населению (государственных гарантий), а также при осуществлении защитной функции государству приходится заключать договоры с самостоятельными хозяйствующими субъектами на исполнение отдельных видов деятельности, а также на производство и поставку определенных товаров, например, поставка мебели и учебников для школ, оборудования для больниц, компьютеров для органов государственной власти и т.д. В этом случае явление коррупции возникает, как правило, на этапе распределения государственных заказов.

Средствами регулирования социально-экономических процессов являются предоставление различных льгот и прав (на вылов биоресурсов, пользование участками Лесного фонда и др.) или наложение ограничений (по цене, объемам производства, объемам экспорта и импорта и т.д.). Здесь коррупция возникает в ситуациях, когда отдельным хозяйствующим субъектам или даже целым отраслям необъективно, без учета государственных интересов, даются льготы и права или наоборот — к ним применяются ограничения.

К сожалению, в Казахстане прочные коррупционные связи между бизнесом и государственными чиновниками становятся обычном делом. Чем теснее такие связи, тем больше возможностей появляется у нечистых на руку бизнесменов: государственные заказы, важные контракты, секретная информация. На уровне акиматов — это проведение всевозможных тендеров на товары и услуги, на выделение земельных участков и т.п. И наконец, «низовая» коррупция — повсеместная дача взяток дорожным полицейским, медработникам, учителям, «столоначальникам» за быстрое получение какой-нибудь справки и т.д. Главная причина подобной ситуации состоит в том, что мы боремся с последствиями и осложнениями, а не с самой болезнью и условиями, которые ее порождают.

Как показывает международный опыт, для борьбы с коррупцией необходимы системные усилия и согласованные действия, направленные, в первую очередь, на устранение причин и условий возникновения коррупции. В связи с этим Президент РК Н.А.Назарбаев на состоявшемся в декабре 2013 г. совещании в Правительстве дал следующие поручения:

  • определить перечень конкретных правоотношений и ситуаций, уязвимых с точки зрения коррупции;
  • предложить системные и точечные меры, решающие проблемы коррупционности этих правоотношений;
  • представить предложения в разрезе сфер и направлений деятельности каждого госоргана;
  • сформулировать наименования мероприятий так, чтобы они точно отражали преследуемую цель и прямо указывали на антикоррупционную составляющую [3].

Для того чтобы выявить антикоррупционную составляющую, необходимо определиться с понятием коррупции и факторами, влияющими на нее.

Под коррупцией в Законе Республики Казахстан от 2 июля 1998 г. № 267-I «О борьбе с коррупцией» понимается не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ [4].

Среди факторов, порождающих коррупционную преступность в системе государственной службы, предлагается различать правовые, экономические, организационно-управленческие, психологические, социокультурные.

Оценка влияния социокультурных факторов на уровень коррупции в системе государственной службы является очень сложной задачей ввиду «нематериальности» и латентности этой сферы. Однако именно культурную предрасположенность госслужащего следует рассматривать как основную причину коррупции, поскольку культурные и социальные факторы могут способствовать или препятствовать созданию условий, в которых возможность получения дополнительного дохода ведет к соответствующему поведению.

Опыт административно-правового регулирования противодействия коррупции в системах государственной службы зарубежных государств позволяет увидеть, что во многих из них разработаны механизмы по противодействию коррупции на государственной службе, позволяющие применять правовые и организационные средства, направленные на исключение условий и причин, способствующих проявлению коррупционных рисков. 

Борьба с коррупцией в системе государственной службы США

В законодательстве США понятие «коррупция должностных лиц» определено достаточно широко. Оно включает ряд противоправных деяний, предусмотренных в основном в четырех главах раздела 18 Свода законов:

  1. Взяточничество, нечестные доходы и злоупотребление своим положением публичными должностными лицами.
  2. Должностные лица и служащие по найму.
  3. Вымогательство и угрозы.
  4. Выборы и политическая деятельность.

Уголовному преследованию за взяточничество в США подвергаются не только те, кто получает взятки, но и те, кто их дает.

Законодательство США предусматривает ограничение деловой активности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти.

Своеобразным видом должностного злоупотребления является подкуп с целью использования влияния при назначении на государственную должность. В данном случае речь идет не о взятке в собственном смысле — вознаграждение принимается или дается за одно лишь обещание использовать в будущем свое влияние. Субъектом этого преступления могут быть как частное лицо, так и фирма, корпорация [5; 241].

Во избежание распространения скрытой формы незаконного использования должностного положения законодательство рекламирует ситуации, определяемые в американском праве понятием «конфликт интересов». В министерстве юстиции США действует специальный отдел, нацеленный на борьбу с преступлениями, связанными с конфликтом интересов. Законодательное закрепление «конфликта интересов» призвано гарантировать, чтобы частные соображения не оказывали чрезмерного влияния на решения государственной важности, чтобы справедливость и равное отношение были проявлены к тем, кто имеет дело с правительством.

В США расследованием уголовных дел в отношении высших должностных лиц занимается независимый прокурор, назначаемый специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. Более того, комитеты конгресса США имеют право расследования фактов правонарушений, совершаемых президентом и высшими должностными лицами.

Борьба с коррупцией в системе государственной службы ФРГ

Германский госслужащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальнику. Если и тот подтверждает распоряжение, то госслужащий должен его исполнить, при условии, что это не противоречит установленному порядку. Подтверждение распоряжения в этом случае, при наличии просьбы, должно быть дано в письменном виде.

Актуальная проблема борьбы с коррупцией — соблюдение служебной тайны. В ФРГ госслужащий и по истечении срока службы должен держать в тайне сведения и факты, ставшие ему известными в процессе деятельности. Без разрешения госслужащий не имеет права давать показания или делать заявления по таким фактам (делам) даже в суде.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются соответствующим государственным жалованием и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни.

Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы.

Подробные предписания о порядке совместительства госслужащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих законодательную силу.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки по другим основаниям предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих [6; 74].

Исходя из представленного анализа зарубежного опыта антикоррупционных мер в системе государственной службы, можно сделать вывод, что многие составляющие в той или иной степени уже учтены в казахстанском законодательстве и в практике организации государственной службы.

В частности, в ходе реформы государственной службы реализованы следующие меры, имеющие антикоррупционный характер: введение конкурсного отбора на вакантные должности административных государственных служащих, официального (публичного) принесения присяги; принятие Кодекса чести (правил служебной этики); введение обязанности информировать должностное лицо (имеющее право назначения на должность) о противоречии между частными интересами государственного служащего и его полномочиями; ограничение совместной службы близких родственников в одном государственном органе; предоставление декларации о доходах; передача имущества в доверительное управление; обеспечение прозрачности процесса приватизации, деятельности национальных компаний и государственных предприятий, а также частных компаний; принятие специальных решений в области налоговой политики, недропользования и земельных отношений и т.д.

Тем не менее отдельные проблемы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РК требуют дополнительного изучения для принятия необходимых практических действий по их устранению с учетом международного опыта.

Также можно сослаться на опыт стран, победивших или почти победивших коррупцию. К ним в первую очередь относятся Сингапур и административный район Китая Гонконг. Имеют очень высокий антикоррупционный рейтинг такие государства, как Новая Зеландия, Финляндия, Дания и Швеция.

В законодательстве этих государств достаточно детально определены механизмы разрешения конфликта интересов в системе государственной службы, что позволяет минимизировать коррупционные риски в административной деятельности государственных служащих.

Необходимо подчеркнуть, что зарубежные государства, которые добились положительных результатов в деле противодействия коррупции, на протяжении многих лет создавали соответствующие правовые средства для этого. Как правило, успех в деле противодействия коррупции достигается при комплексном применении различных правовых средств, а именно конституционных, международно-правовых, уголовно-правовых, информационных и др. Иначе говоря, антикоррупционные предписания содержались в законодательстве различной отраслевой принадлежности, а использование всей совокупности правовых средств вносит существенный вклад в дело противодействия коррупции в системе государственной службы. Учитывая изложенное выше, зарубежный опыт противодействия коррупции может и должен быть использован при создании комплекса правовых средств по противодействию ей.

Исходя из изложенного выше считаем, что прежде всего необходимо совершенствование нормативных предписаний, которые определяют административно-правовой режим работы исполнительных органов государственной власти, а также систематическое дополнение законодательства о государственной службе современными административно-правовыми средствами антикоррупционного характера.

 

Список использованной литературы: 

  1. Назарбаев Н.А. Послание Президента РК — Лидера Нации народу Казахстана. Стратегия Казахстан-2050: новый политический курс состоявшегося государств // Казахстанская правда. — 2012. — 14 дек.
  2. Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015-2025 годы. Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986 // [ЭР]. Режим доступа:http://adilet.zan.kz/
  3. Отчет с заседании Правительства Республики Казахстан // Казахстанская правда. — 2013. — 13 дек.
  4. Закон Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией» от 2 июля 1998 г. № 267-I (с изм. и доп. по сост. на 29.12.2014 г.) // [ЭР]. Режим доступа:http://azan.kz/
  5. Денисов С.А. Совершенствование уголовно-правовых средств противодействия коррупции в России на основании использования опыта Соединенных Штатов // Уголовная юстиция: состояние и пути развития: Материалы регион. науч.-практ. конф. — Тюмень: Изд.-полигр. центр «Экпресс», 2003. — С. 240-243.
  6. Масловский В. Правовые меры борьбы с коррупцией: зарубежный опыт // Организованная преступность Дальнего Востока: общие и региональные черты: Учеб. пособие. — Владивосток, 2004. — 462 с.
  7. Тудоровский Я. В Китае все по плану // Аргументы и факты. — 2011. — № 46 (1619).
Год: 2017
Город: Актюбинск
Категория: Юриспруденция