Основные этапы истории становления и развития парламентаризма в республике Казахстан

В данной статье рассматривается эволюция развития парламентаризма и этапы его становления в Республике Казахстан.

Вопросы развития казахстанского парламентаризма с момента своего становления и по сей день являются актуальными. Изучение и освещение данной темы стало предметом не одного общественно-политического, философского, исторического [1], юридического и иных исследований [2]. Научные работы отечественных ученыхюристов посвящены различным аспектам деятельности казахстанского парламента, истории его развития [3] (в т.ч. историками и специалистами в области истории государства и права), анализа работы Парламента Казахстана в разные годы, непосредственно касающиеся законодательной деятельности, большинство исследований выполнено специалистами в области конституционного права [4], что и понятно, меньше работ, рассматривающих парламентаризм как политико-правовую категорию, с позиции теории права и государства. Надеемся, что наше исследование в некоторой степени восполнит этот пробел. Анализ истории развития казахстанского парламентаризма основан на общеизвестных фактах, документах и событиях, широко освещен в трудах политических и общественных деятелей, ученых, поэтому мы акцентируем внимание на ключевых моментах истории развития отечественного парламентаризма для того, чтобы в итоге выявить и определить тенденции и перспективы дальнейшего развития.

Развитие гражданского общества, постоянно возрастающий уровень политической, правовой культуры также способствуют укреплению основ парламентаризма. Вместе с тем, наличие в политико-правовой системе государства эффективно действующего законодательного органа служит подтверждением их зрелости. Как сегодня показывает мировой опыт, парламентаризм – неотъемлемый элемент демократии, он способствует государственной стабильности и преемственности в развитии общества, обеспечивает представительство народа во власти. Изучение истории его развития, наряду с историко-правовым анализом, позволяет предпринять попытку определения некоторых перспектив и тенденций развития парламентаризма в Казахстане.

Существуют различные точки зрения относительно периодизации истории и выделения этапов развития парламентаризма в Казахстане: охватывается советский период [5], годы становления этого института в суверенном Казахстане и до настоящего времени. На наш взгляд, все они в той или иной мере отражают основные события, определившие становление и формирование парламентаризма в Казахстане.

Историю становления некоторых элементов парламентаризма можно проследить в Казахстане начиная и со средних веков, эти вопросы детально изучены в ряде научных работ, поэтому мы остановимся на рассмотрении вопросов парламентаризма начиная с новейшей истории Казахстана. Так, первые попытки придать казахстанскому законодательному органу черты современного парламента были заложены в 90-е годы ХХ века в период становления независимости государства. Основой для формирования парламентаризма в Казахстане тогда послужили принципы европейского парламентаризма, тогда как в других странах СНГ видоизмененные принципы советского парламентаризма (Беларусь, Узбекистан) [6].

Исследователи, в числе важных факторов, повлиявших на процесс становления постсоветского парламентаризма в Казахстане, указывают на то, что в начальный период независимости в государствах постсоветского пространства существовало много предпосылок, обусловливавших существование сильной централизованной власти. Многонациональный и поликонфессиональный состав населения, отсутствие развитых институтов гражданского общества, низкий уровень политической культуры и незрелость партийных систем были наиболее характерными чертами политической ситуации практически во всех странах СНГ. В этих условиях постсоветские страны, безусловно, нуждались в сильной исполнительной власти. В переходный период, чреватый социальнополитической дестабилизацией и дезинтеграцией, доминирование исполнительной ветви над законодательной было вполне объективным и исторически закономерным явлением [6].

Особая роль в истории становления парламентаризма в Казахстане отводится Верховному Совету двенадцатого созыва, в период работы которого были приняты ряд важнейших правовых актов, законодательно обеспечивших проведение реформ в 90-х годах. Н.Р. Жотабаев, депутат Верховного Совета двенадцатого созыва, пишет, что законодательный орган проделал большую работу, принял 250 законов и свыше 500 постановлений, «подавляющее большинство их принимались впервые как законы независимого государства». К их числу также относятся Декларация о государственном суверенитете [7] и первая Конституция Республики Казахстан 1993 г.

В преамбуле Декларации о государственном суверенитете Республики Казахстан записано:

«Верховный Совет Казахской Советской Социалистической Республики, выражая волю народа Казахстана, стремясь к созданию достойных и равных условий для всех граждан республики, считая первостепенной задачу консолидации и укрепления дружбы народов, проживающих в республике, признавая Всеобщую декларацию прав человека и право наций на свободное самоопределение, осознавая ответственность за судьбу казахской нации, исходя из решимости создания гуманного демократического правового государства, провозглашает государственный суверенитет Казахской Советской Социалистической Республики и принимает настоящую Декларацию» [8]. С принятием в 1991 году Закона «О государственной независимости Республики Казахстан» [9] принцип разделения властей нашел свое дальнейшее закрепление. Здесь, в статье 9 указывается: «Государственная власть в Республике Казахстан строится и осуществляется исходя из принципа ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Право выступать от имени народа Республики принадлежит Верховному Совету и Президенту Республики Казахстан». В соответствии со статьей 10 Верховный Совет Республики Казахстан наделен полномочием осуществлять законодательную власть.

Следующим этапом в развитии парламентаризма стало принятие Конституции Республики Казахстан 1993 года.

28 января 1993 года, после двухлетних поисков компромиссов, Верховный Совет двенадцатого созыва принял первую постсоветскую Конституцию Казахстана, завершившую становление суверенитета республики деюре и продолжившую утверждение подлинного конституционализма. Тем самым в республике было положено начало перехода на новый этап обеспечения национальной независимости, гражданских прав и свобод, построения демократического общества и правового государства. Конституция 1993 года стала основой для положительной динамики развития казахстанского общества, отказавшись от однопартийного политического правления, монопольной экономической системы. На этапе переходного периода к социально ориентированной рыночной экономике Основной Закон установил, что Казахстан позиционирует себя как составную часть современной цивилизации, имеет намерения добрососедства, многополюсного и взаимовыгодного сотрудничества, привержен общечеловеческим ценностям. В Конституции Республики Казахстан 1993 года, как и в прежней, Верховный Совет был наделен весьма широкими полномочиями, что затрудняло осуществление принципа разделения власти и создание системы сдержек и противовесов. Дальнейшее проведение реформ выявило неэффективность республиканских органов власти, в первую очередь представительных, которые не могли оперативно реагировать на быстро меняющиеся события и принимать адекватные решения. Результаты работы отдельных органов Верховного Совета двенадцатого созыва, функционировавших на постоянной основе, также подтверждали необходимость создания профессионального Парламента. Неработающие механизмы сдержек и противовесов позволяли Верховному Совету вмешиваться в деятельность Правительства или подменять его, что привело к досрочному прекращению деятельности представительного органа республики [10].

По оценкам специалистов, Основной закон наделил Верховный Совет широкими полномочиями, что в определенной мере, затрудняло реализацию принципа разделения власти и системы сдержек и противовесов, проведение реформ выявило недостаточную эффективность республиканских органов власти, и, в первую очередь представительных, которые не могли оперативно реагировать на быстро меняющиеся события того времени[11].

У.Б. Мухамеджанов, анализируя историю становления казахстанского парламентаризма отмечает, что результаты работы отдельных органов Верховного Совета двенадцатого созыва, функционировавших на постоянной основе, также подтверждали необходимость создания профессионального парламента. Неработающие механизмы сдержек и противовесов позволяли Верховному Совету вмешиваться в деятельность правительства или подменять его, что привело к досрочному прекращению деятельности представительного органа [12].

Г.С. Сапаргалиев об этом периоде истории парламентаризма пишет следующее: «Мы дождались, когда основная часть депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва поймет его недееспособность и добровольно делегирует на время свои законодательные полномочия Президенту. Во-вторых, Президент успешно выполнял возложенные на него законодательные полномочия в течение почти двух лет. Эти годы я бы назвал годами мирного, безболезненного перехода уже без участия ушедшего в историю Верховного Совета к законодательному органу парламентского типа» [13].

Таким образом, Конституция 1993 года заложила противоречивую правовую базу государственной власти, а «Верховный Совет не смог стать Парламентом, и парламентская республика в Казахстане не состоялась» [14, с.214].

Несмотря на ошибки и сложности того времени, именно Верховный Совет двенадцатого созыва в этот трудный период истории становления казахстанской государственности своей работой заложил основы для становления в нашей стране демократического правового государства, принял основные законы, ставшие базой национального законодательства и правовой системы.

Период 1994-1995 годов считается не менее важным в истории становления парламентаризма. Верховный Совет тринадцатого созыва,

функционировавший с апреля 1994 по март 1995 года, стал первым профессиональным парламентом Казахстана, в котором депутаты работали на постоянной основе. Кроме того, впервые в истории Казахстана политические партии и движения получили доступ к рычагам власти, возможность влиять на формирование и принятие государственно важных решений.

Выборы 7 марта 1994 года заложили основу для многопартийности. В выборах приняли участие 73,84% избирателей. Всего же на 135 одномандатных округов было выдвинуто 910 человек, были зарегистрированы 692 кандидата. В соответствии с временным регламентом, на основе представительства партий, в Верховном Совете были сформированы партийные фракции: Союза Народное Единство Казахстана (32 чел.), партии Народный Конгресс Казахстана (22 чел.), Социалистической партии (12 чел.) и Федерации профсоюзов (12 чел.), а также

14 депутатских групп, которые формировались, в основном, по профессиональному признаку.

Считается, что Верховный Совет тринадцатого созыва заложил предпосылки для дальнейшего развития парламентаризма в Казахстане. Как отмечает председатель Верховного Совета тринадцатого созыва А. Кекилбаев: «Создание профессионального Парламента, пожалуй, можно без всякой натяжки назвать едва ли не самым крупным событием в общественнополитической жизни нынешнего года.

Начало его работы, несомненно, войдет в казахстанский исторический календарь как одна из заметных вех в становлении новой государственности и демократии… Профессионального Парламента у нас никогда не было, и мы вынуждены действовать методом проб и ошибок… Постепенно идет выкристаллизация полномочий Верховного Совета, обладающего новым статусом» [15].

Третий этап знаменует принятие Конституции 1995 года, ставшей основой для создания двухпалатного парламента, действующего на постоянной основе. Парламент, как указывается в статье 49 Конституции, является высшим представительным органом, осуществляющим законодательные функции.

В Конституции Республики Казахстан 1995 года термин «парламент» впервые получил официальное утверждение. Далее, Основной закон закрепил принцип разделения власти, а также механизм взаимодействия ветвей власти между собой на основе системы сдержек и противовесов. Именно на основе положений Конституции был принят конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов».

По Конституции 1995 года, в отличие от прежней, где было закреплено, что Верховный Совет является единственным законодательным органом, парламент утратил статус единственного законодательного органа, поскольку в случаях, установленных законом, законодательные функции может осуществлять Президент в случае делегирования ему таковых Парламентом. Действующая Конституция впервые закрепила двухпалатную структуру парламента. Наряду с законодательными функциями Парламента получили закрепление контрольные, в частности контроль за исполнительной властью, за расходованием средств республиканского бюджета.

Изменения и дополнения в Конституцию от 7 октября 1998 года укрепили значимость, роль и место в системе государственной власти представительного органа. Так, измененные и дополненные конституционные нормы создали условия для повышения эффективности парламентской деятельности в целом, и законотворческой в том числе.

В Парламенте второго и третьего созывов значительно выросла роль политических партий в внутрипарламентской работе. При этом, наметилась тенденция повышения роли партий в политической жизни государства и его развитии [16, с.204-208].

Следующим этапом истории развития парламентаризма, полагаем можно считать конституционную реформу 2007 года, которая ознаменовала модернизацию политической и государственно-правовой системы. Конституционная реформа стала основой трансформации нашей республики из президентской в президентскопарламентскую. Однако, как указывают ученые, пока еще состояние формы государства можно охарактеризовать скорее как президентскую республику с нарастающими элементами усиления функций Парламента [17].

Поправки в Основной закон значительно расширили полномочия Парламента в отношении Правительства, усилили контрольные функции. Мажилису было предоставлено право согласования кандидатуры Премьерминистра, ранее согласование по этому вопросу производили обе платы. Так, пп.3 ст.44 Конституции гласит, что Президент после консультаций с фракциями политических партий, представленных в Мажилисе Парламента, вносит на рассмотрение Мажилиса для дачи согласия кандидатуру Премьер-Министра Республики; с согласия Мажилиса Парламента назначает на должность Премьер-Министра Республики; освобождает его от должности. Обе палаты участвуют в формировании Конституционного совета, Счетного комитета, Центральной избирательной комиссии. Вместе с тем, расширен механизм ответственности Правительства перед Парламентом, в частности Мажилис большинством голосов может выразить вотум недоверия Правительству или его отдельным членам в соответствии со п.2 ст.56 Конституции.

Изменения и дополнения в Основной закон ознаменовали переход на пропорциональную систему формирования Мажилиса, что «гораздо лучше отражает реальное соотношение сил на партийной арене страны» [18, с.4]. Исключение нормы об отсутствии императивного мандата депутатов закладывает основу для взаимоотношения депутатов с избирателями через партийную систему [19, с.52-58]; снятие запрета на государственное финансирование политических партий создаст условия для повышения эффективности работы политических партий и более активного их участия в общественно-политической жизни страны.

Заслуживает внимание норма п.5 ст.55 , согласно которой Сенат может исполнять функции Парламента в целом по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Данное положение рассматривается учеными юристами как, с одной стороны, обеспечение функционирования парламента, с другой стороны как сдерживающий механизм в отношении нижней палаты, усиление статуса Сената [20, с.127].

Новеллы также коснулись увеличения численности депутатов парламента: Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан. Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национальнокультурных и иных значимых интересов общества. Мажилис состоит из ста семи депутатов, избираемых в порядке, установленном конституционным законом, в том числе от ассамблеи народа Казахстана.

Как видим, ключевые моменты конституционной реформы 2007 года значительно усилили позиции Парламента. Первостепенная роль в достижении этих результатов отводится Президенту страны Н.А. Назарбаеву. Президентом неоднократно поднимался вопрос о необходимости расширения полномочий Парламента, повышения его статуса и роли, реформирования выборного законодательства, увеличения числа депутатов избираемых на основе партийных списков, уточнения и детализации конституционных полномочий Палат Парламента и механизмов их реализации. Результаты проведенной работы благотворно отразились на развитии парламентаризма в Казахстане.

Девизом казахстанского председательства определены четыре «Т» «траст» (доверие друг другу), «традишн» (традиции, приверженность основополагающим принципам и ценностям ОБСЕ), «транспаренси» (транспарентность, максимальную открытость и транспарентность в международных отношениях) и «толеранс» (толерантность, отражение глобальных трендов по укреплению межкультурного и межцивилизационного диалога, что приобретает в современном мире все большую значимость) [21]. В реализации этих принципов отдельная роль будет отведена казахстанскому парламенту и межпарламентскому сотрудничеству с законодательными органами стран-участниц ОБСЕ, что на наш взгляд, непременно окажется взаимовыгодным и скажется на повышении профессионализма парламентариев. Председательствование Казахстана в ОБСЕ выводит законодательный орган Казахстана на новый уровень, если до этого межпарламентское сотрудничество было налажено на уровне стран СНГ, ряда зарубежных стран, то можно прогнозировать, что теперь оно будет развиваться в более тесном контакте с этими странами.

Одним из новейших на сегодняшний день программных документов является Послание Президента народу Казахстана 2010 г. В послании «Новое десятилетие – новый экономический подъем – новые возможности Казахстана» поставлена задача дальнейшего усиления парламентского контроля [22].

Для повышения эффективности правотворчества учеными-юристами также предлагается создать институт экспертизы законодательства и сравнительного правоведения при Парламенте РК, как государственный надпартийный институт для обеспечения деятельности Парламента независимо от количества представленных в нем партий [23].

Сегодня парламентаризм в Казахстане находится в развитии, представляя собой мобильную, открытую для инноваций систему. Становление подлинного парламентаризма – процесс длительный, требующий анализа передового опыта различных стран мира и его использования с учетом национальных традиций, менталитета, правовой культуры.

Непосредственная и представительная формы демократии в современном демократическом государстве призваны дополнять друг друга для обеспечения демократических форм правления и политического режима. Они тесно переплетены между собой. На таком концептуальном понимании основаны и положения Конституции РК, где в ст.3 утверждается, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Нами также проанализированы и систематизированы научные подходы, которые имеют место в современной юридической науке относительно понятия термина «парламентаризм», проведены параллели между понятиями «парламентаризм – парламент», «парламентаризм – парламентская форма правления». Наряду с этим, в диссертации предпринята попытка определения сущности этого политико-правового явления, его характеристика, признаки, определены принципы и функции парламентаризма.

Становление истинного парламентаризма представляет собой длительный процесс, требующий постоянного системного анализа процессов, происходящих в мире, конструктивной работы в этом направлении на национальном уровне. Исторически нам предоставляется возможность использовать передовой опыт развитых государств с учетом национальных традиций, специфики и правовой культуры общества. В дальнейшем развитие парламентаризма, совершенствование его институтов в Казахстане должно содействовать упрочению демократии и основ правового государства, повышению эффективности работы государственно-правового механизма в деле обеспечения прав и законных интересов граждан и наоборот, указанное должно способствовать становлению в Казахстане подлинного парламентаризма.

Список использованной литературы: 

1. См.: Парламент Республики Казахстан: становление, роль в реформах, перспективы. В 3 кн. – Астана,
2. См., например: Зиманов С.З. Конституция и Парламент Республики Казахстан. – А., – 352 с.
3. См., например: Самалдыкова З.М. Парламент Республики Казахстан (структура, основные направления деятельности). Дис. … к.ю.н. – А.. 2001. –142 с.; Сапаргалиев Г.С. Парламентское право Республики Казахстан. – Астана, 2009. – 308 с.; Абдрасулов Е.Б. Парламентское право. Уч. пособие. – Астана, 2008. – 240 с.
4. О научных работах в этот период см.: Тлепина Ш.В. Государственно-правовая наука в Казахстане. Библиографический указатель 1930-1991гг. – А., 2005. – 416 с.
5. Шакирбаев С.А. Развитие института парламентаризма на постсоветском пространстве: сравнительный анализ // http://www.kisi.kz/site.html?id=4435
6. Декларация о государственном суверенитете // www.akorda.kz
7. Конституция Республики Казахстан 1993 г. // www.akorda.kz
8. Декларация о государственном суверенитете // www.akorda.kz
9. Закон РК «О государственной независимости Республики Казахстан» // www.akorda.kz
10. История развития парламентаризма в Казахстане // http:// www.parlam.kz /
11. Мухамеджанов О. Время испытаний, успехов и надежд // Казахстанская правда. – 9 декабря. См. также: Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. – А., 1998 г.
12. Мухамеджанов О. Время испытаний, успехов и надежд // Казахстанская правда. – 2009. – 9 декабря.
13. Говорят участники конференции // Казахстанская правда. – 2007. – 23 ноября.
14. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан. – А., 1998 г.– 214 с.
15. parlam.kz/Information.aspx?doc= 5&lan=ru-RU
16. Сарпеков Р.К. Казахстанский парламентаризм: взгляд на прошлое и настоящее // Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития. Сб. мат. конф. – Астана, – С.204-209.
17. Ударцев С.Ф. Конституционная реформа 2007г. В Казахстане в контексте эволюции формы государства // Парламентаризм в Казахстане состояние и перспективы развития. Сб. мат. конф. – Астана, 2007. С.124-129. Об этом также см.: Сапаргалиев Г.С. Предпарламентаризм в Казахстане и его влияние на формирование парламентаризма в Республике Казахстан // Парламентаризм в Казахстане состояние и перспективы развития. Сб. мат. конф. – Астана, 2007. – С.35-40.
18. Мусин А.Е. Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития // Парламентаризм в Казахстане состояние и перспективы развития. Сб. мат. конф. – Астана, 2007. – С.3-12.
19. Подробнее об этом см.: Жумагулов Б.Т. Парламентаризм и партийная система Казахстана: развитие в новых конституционных условиях // Парламентаризм в Казахстане состояние и перспективы развития. Сб. мат. конф. – Астана, – С.52-58.
20. Ударцев С.Ф. Конституционная реформа 2007г. В Казахстане в контексте эволюции формы государства // Парламентаризм в Казахстане состояние и перспективы развития. Сб. мат. конф. – Астана, – С.124-129.
21. Обращение Президента Нурсултана Назарбаева по случаю вступления Республики Казахстан на пост председателя ОБСЕ (Вена, 14 января 2010 г.) // www.akorda.kz
22. Новое десятилетие – новый экономический подъем – новые возможности Казахстана. Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана // www.akorda.kz
23. Ударцев С.Ф. Правовая политика: новые приоритеты развития и преемственность // www.zakon.kz