Коллегиальное и единоначальное государственное управление и формы государственного устройства

Доминирование в государственном управлении коллегиальных органов приводит к децентрализации государственной власти и наоборот преобладание единоначальных органов способствует ее централизации. В соответствии с Большим юридическим словарем децентрализация – это процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства[1]. Согласно толковому словарю русского языка слово децентрализовать означает «сделать менее централизованным, рассредоточить»[2]. В нашем понимании децентрализация понимается как самостоятельное формирование населением административно- территориальных единиц в унитарном и федеративном государстве, а также сообществом субъекта федерации своих государственных органов без вмешательства центральных органов государства. Под органами государства в данном случае подразумеваем прежде всего представительные коллегиальные органы (советы) и исполнительные органы, реже на местах самостоятельно формируются судебные органы. При децентрализации местные государственные органы формируются следующим образом: представительные коллегиальные органы (советы) избираются народом. Глава исполнительного органа или местной администрации, который самостоятельно или при участии которого формируется исполнительный орган, избирается либо населением административно-территориальной единицы, либо местным представительным коллегиальным органом (советом). Судьи избираются либо населением, либо местными представительными органами, так в США в некоторых штатах судьи избираются населением, в Китае судьи местных судов избираются местными представительными органами. По нашему мнению в условиях децентрализованного государства лучшим способом замещения должности главы исполнительного органа административно-территориальной единицы является избрание его местным представительным коллегиальным органом. Данный орган может избирать и судей местных судов. Избирая вышеназванных должностных лиц, местные представительные коллегиальные органы могут их реально и жестко контролировать. Более худший способ замещения должности главы местного исполнительного органа и судей местных судов – это избрание их местным сообществом. В этом случае контроль местного населения над данными должностными лицами будет затруднен, так как нужно организовать голосование среди всего местного сообщества по вопросу выражения недоверия и освобождения от должности вышеназванных должностных лиц. Контроль вышестоящих органов над данными должностными лицами может уже иметь субъективный характер. Другой аргумент в неэффективности контроля вышестоящих органов – это меньшая степень заинтересованности по сравнению с местным сообществом и местным представительным коллегиальным органом в вопросе контроля над деятельностью местных исполнительных и судебных органов и вообще во всестороннем развитии местной административно-территориальной единицы.

Рассмотрим вопросы централизации и децентрализации в унитарном государстве. По мнению В.А. Четвернина, «унитарные государства, в которых органы местного самоуправления выступают и как территориальные органы власти, называют относительно децентрализованными. Чисто централизованными считаются унитарные государства, в которых власть на местах осуществляют исключительно чиновники, назначаемые из центра»[3, с. 619]. В законодательстве и соответственно в учебной и научной литературе в некоторых странах СНГ, в том числе в России и Кыргызстане органы местного самоуправления, которые ранее при Советском государстве были государственными органами не признаются ныне государственными органами. Мы также не согласны с таким отношением к органам местного самоуправления, которые в действительности по выполняемым функциям вполне олицетворяют собой государственные органы. Например, в Кыргызской Республике органами местного самоуправления являются местные кенеши, мэрии городов и айыл окмоту, которые выполняют задачи и функции государственного значения. В СССР, как уже было сказано, советы всех уровней считались органами государственной власти. В Казахстане бывшие советы ныне маслихаты осуществляют местное государственное управление и признаются государственными органами. Государственными органами, по нашему мнению считаются органы, которые избираются населением или назначаются вышестоящими органами и издают либо нормативные правовые акты, либо акты применения права и занимаются государственным управлением в различных формах и применяют методы убеждения и принуждения. Правовой статус вышеназванных органов местного самоуправления в Кыргызстане на основании вышеназванного определения вполне соответствует статусу государственных органов. Вышеназванные органы местного самоуправления выполняют основной объем управленческой, исполнительно-организационной работы в стране, так как они работают на горизонтальном уровне на всей территории государства и непосредственно работают с населением – объектом государственного управления. По численности эти органы преобладают над всеми государственными органами на областном и республиканском уровне. Признание вышеназванных органов, работающих с населением, негосударственными и их недооценка и наоборот возвеличение роли органов среднего и высшего уровня в государственном управлении, признание их государственными, которые непосредственно не работают с населением, является антидемократическим актом и ущемляет в какой-то мере народный суверенитет. Дифференциация этих органов на государственные и муниципальные нарушает принцип равенства, без которого не может, по мнению известного немецкого юриста Г. Радбруха[3, с.156], соблюдаться принцип справедливости. Общественное самоуправление, по нашему мнению, должно быть, и сейчас функционирует только на том низовом уровне, где не целесообразна организация государственных органов. Согласно пунктам 1,2 статьи 55 Закона Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории айылного аймака, города для самостоятельного решения и осуществления под свою ответственность собственных инициатив в вопросах местного значения[4]. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в форме советов и комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, домовых, уличных, квартальных комитетов, жамаатов (общин) и других формах, не противоречащих законодательству Кыргызской Республики.

В.А. Четвернин в вышеназванном высказывании полагает, что в децентрализованном государстве органы местного самоуправления могут быть органами государственной власти. Согласно его точке зрения, такие государства как Российская Федерация и Кыргызская Республика, где органы местного самоуправления не считаются органами государственной власти, являются централизованными и где не осуществлена соответственно децентрализация государственной власти. Мы также согласны с мнением В.А. Четвернина. Согласно точке зрения В.Н. Хропанюка, «по степени зависимости местных от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным и децентрализованным. Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления. Так, в Финляндии местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Так, например, местное самоуправление в Японии практически не зависит от центральных органов. В префектурах управление осуществляют выборные префектурные собрания. Подобные собрания имеются в городах, поселках и деревнях. Выборными являются также главные должностные лица органов самоуправления: в префектурах – губернаторы, в городах – мэры, в поселках и деревнях – старосты»[5 с.118].

Имеются и смешанные системы местного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации. Примером такой системы местного государственного устройства может служить Турецкая республика. Местное самоуправление в основных административно- территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представители власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы – Энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах – совет старейшин и староста, который одновременно является представителем ила[5 с.119 ].

В.Е. Чиркин считает, что по степени централизации принято различать централизованные, децентрализованные и относительно децентрализованные государства. В централизованном унитарном государстве во все звенья административно-территориального деления, включая общинное звено и иногда даже деревни, назначаются «сверху» чиновники для управления ими или такие чиновники утверждаются вышестоящими органами из числа кандидатур, предложенных местным собранием, местным представительным органом. Последнее имеет место, например, в Индонезии, Таиланде. В меньшей степени, но все же централизованным является унитарное государство, в областном звене которого (например, в областях Болгарии, воеводствах Польши) нет представительных органов, этими административно-территориальными единицами единолично управляют назначенные представители правительства (начальники областей – управители в Болгарии, воеводы в Польше)[6 с.158].

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных на места (в административно-территориальные единицы) представителей правительства, обладающих общей компетенцией по управлению. На местах, в мелких административно-территориальных единицах, созываются сходы граждан, в более крупных избираются советы (Великобритания, штаты США, провинции Канады и др.). Местные должностные лица (например, казначей, шериф ит.д.) тоже зачастую избираются непосредственно населением[6].

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что в высших звеньях административно-территориального деления (обычно кроме районного звена) есть два органа: назначенный сверху чиновник общей компетенции (комиссар, префект) – представитель государственной власти и избранный населением совет – орган местного самоуправления. В городах, общинах такой совет (муниципалитет) избирает мэра, который занимается управлением. Подобная система существует во Франции, ее заимствовали также некоторые франкоязычные страны Африки, но в более централизованном варианте. Мэр может быть избран и непосредственно населением[6с. 158-159].

Федеративные государства признаются децентрализованными, потому что в их субъектах образуются свои законодательные, исполнительные и реже судебные органы. Как было сказано выше лучшим способом избрания глав исполнительных органов субъектов федерации и их административно-территориальных единиц является их избрание местными коллегиальными представительными органами, более худший способ их избрание местным сообществом. В развитых странах, например, в Германии законодательные органы земель - ландтаги (сенаты) формируют правительства земель на тех же основах, как и на федеральном уровне. Так, в соответствии со статьями 63, 64 Конституции Германии Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента. Избранным считается лицо, получившее большинство голосов членов Бундестага. Избранное лицо назначается Федеральным президентом. Если предложенное лицо не избрано, Бундестаг может в течение четырнадцати дней после этих выборов избрать Федерального канцлера абсолютным большинством голосов своих членов. Если в течение этого срока избрание не состоялось, немедленно проводится новый тур голосования, после которого избранным считается лицо, получившее наибольшее число голосов. Если избранное лицо собрало большинство голосов членов Бундестага, Федеральный президент должен назначить его в течение семи дней после выборов. Если избранное лицо не собрало такого большинства, Федеральный президент должен в течение семи дней либо назначить его, либо распустить Бундестаг. Федеральные министры назначаются и увольняются Федеральным президентом по предложению Федерального канцлера.

В США система формирования государственных органов в основном такая же, как и на федеральном уровне, так, в штатах население избирает советы на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Главой исполнительного органа штата является губернатор, который, как правило, избирается прямыми выборами. В одном из штатом он избирается косвенными выборами. Как и на федеральном уровне, губернатор находится под контролем законодательного собрания штата. Как известно в странах англосаксонской правовой семьи реально применима процедура импичмента, не позволяющая должностными лицами исполнительной и судебной ветвей власти совершать злоупотребления властью. Некоторые должностные лица – казначей, атторней и др. могут избираться населением, но они взаимодействуют с губернатором штата. В такой системе избрания и взаимодействия вышеназванных должностных лиц и органов выражается американская система сдержек и противовесов. Таким образом, в данных странах в системе взаимодействия государственных органов в приоритетном положении находится законодательный, представительный и коллегиальный орган субъекта федерации, как и парламент страны.

В странах третьего мира существуют либо централизованные федерации, где наряду с местными органами власти имеются и назначенные из центра должностные лица, которые определяют основные направления местного государственного управления, либо федерации где главы исполнительных органов субъектов избираются по вышеназванному худшему способу. Так, высшим должностным лицом штата в Индии является губернатор, назначаемый президентом Республики сроком на 5 лет с возможностью повторных назначений в последующем. В качестве представителя Союза губернатор осуществляет контроль за управлением и законодательством штата; он назначает главного министра и по его предложению министров штата; он вправе в любое время сместить их (ст. 164 Конституции Индии); губернатор является составной частью легислатуры штата; созывает и распускает законодательное собрание штата; направляет ему послания (ст. 175); он утверждает законопроекты (ст. 200) и т.д. Губернатор обладает правом как абсолютного, так и отлагательного вето в отношении законопроектов, принятых легислатурой штата. Губернатор назначает окружных судей[7 с. 665-666].

В Бразилии губернатор и вице-губернатор штата избираются населением. Они обладают существенными полномочиями и играют важную роль в осуществлении местного государственного управления. Так, местное законодательное собрание и правительство являются по существу, консультативными органами при губернаторе[6 с.560]. Согласно философским категориям части и целого правовой статус губернатора отображает сверхполномочия президента страны, который является самым главным должностным лицом государства. Во всех латиноамериканских федеративных странах подобная система избрания глав исполнительных органов субъектов федерации и административно-территориальных единиц. В государственном механизме латиноамериканских стран: как федеративных, так и унитарных доминирующее положение занимают главы исполнительных органов государства, его субъектов и административно- территориальных единиц. Так, по мнению А.Г. Орлова в современных условиях «суперпрезидентская» форма правления в латиноамериканских странах – это фактически независимая, неконтролируемая на практике законодательной, исполнительной или судебной отраслями власти система государственного управления, основной чертой которой являются гипертрофированные президентские полномочия[7 с. 723-724].

От формы территориального устройства государства следует отличать форму межгосударственного объединения, которая представляет собой союз государств, в рамках которого существуют общие государственные или надгосударственные органы, но объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет[3 с.624]. Межгосударственные объединения могут быть в форме личной и реальной унии, протектората и ассоциированных государств, конфедерации, содружества и других форм[8].

История показывает, что основным фактором, объединяющим государства в ассоциации и конфедерации является преобладание в государственном управлении этих стран коллегиальных органов. Как известно существование конфедераций недолговечно, они либо распадаются, либо преобразуются в федерации. Такие конфедерации как Североамериканские Соединенные штаты (1781-1787) и Швейцария (1815 – 1848) в силу преобладания и дальнейшего развития в их государственном управлении коллегиальных органов, которые служат интересам народа, а не узким интересам преобразовались в федерации. Европейское экономическое сообщество, образуясь как конфедерация постепенно преобразуется в федерацию. Иначе говоря, государственное коллегиальное управление в странах мира ведет к интеграции и наоборот единоначальное государственное управление приводит к разобщению и дезинтеграции.

 

Список использованных источников:

  1. 1.Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА- М, 2004. - С. – 153.
  2. 2.Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. – 4-е изд., дополненное. – М.: ООО «ИТИ Технологии», 2008. - С. – 163.
  3. 3.Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов. Под общ. ред. академика РАН, доктора юрид. наук, проф. В.С. Нерсесянца. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА·М), 2001. – С. – 619.
  4. 4.Закон Кыргызской Республики «О местном самоуправлении» от 15 июля 2011 года № 101. 5.Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений / Под ред. профессора В.Г. Стрекозова. – М. 2002.
  5. 6.Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1997. 7.Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. Под общ. ред. члена-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, доктора юридических наук, проф. Ю.И. Лейбо и доктора юридических наук, проф. Л.М. Энтина. – М.: Издательская группа НОРМА- ИНФРА·М, 1999. - С. – 665-666.
  6. Zippelius R. Allgemeine Staatslehre. 7. Aufl. München, 1980. S. 326-340.
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...