Признаки коллегиального и единоначального органа государственной власти и местного самоуправления

Характеристике, освещению признаков коллегиальных и единоначальных государственных органов в научной и учебной литературе не уделено достаточного внимания. Вопрос осмысления сущности и порядка функционирования коллегиальных и единоначальных органов принципиально важно для использования этих органов во благо общества посредством их эффективного взаимодействия. В большинстве учебников по теории государства и права о коллегиальных и единоначальных органах упоминается лишь в главе о механизме государства, где говорится о том, что «Органы государства бывают …, коллегиальными и единоличными», «В зависимости от состава государственного органа, который складывается из публично-властной должности или должностей, обычно иерархически связанных, и так называемого технического аппарата, обеспечивающего публично-властную деятельность государственного органа различаются единоличные и коллегиальные органы», «По порядку осуществления компетенции» или по порядку принятия решений и т.д. органы государства делятся на коллегиальные и единоначальные[1; 2, c. 567-568; 3]. А в курсе лекций по теории государства и права под редакцией Н.И. Матузова и А.В. Малько от 1999 года, в учебном пособии Хропанюка В.Н. по теории государства и права от 2002 года вообще не упоминается о классификации государственных органов на коллегиальные и единоначальные.

Поэтому с целью более углубленного изучения природы коллегиальных и единоначальных органов мы решили исследовать признаки этих органов. Выделим сначала признаки коллегиального органа, которыми являются следующие:

  • коллегиальный орган состоит из более чем 2 членов;
  • все члены коллегиального органа замещают свои должности одинаковым образом и обладают равными служебными правами;
  • глава коллегиального органа избирается из состава этого органа его членами;
  • руководитель коллегиального органа обладает незначительными полномочиями организационно-управленческого характера, необходимые для организации работы возглавляемого органа и не имеет права в единоличном порядке принимать акты применения права в отношении членов данного органа и иных лиц, не связанных с работой этого коллегиального органа;
  • все решения принимаются коллегиально всем составом органа;
  • глава коллегиального органа не имеет права в единоличном порядке принимать нормативные правовые акты;
  • не отделены полномочия коллегиального органа и главы этого органа, за исключением полномочий, предусмотренных в пункте 4 данных признаков.

Все эти признаки взаимосвязаны между собой. Так, на основании того, что все члены коллегиального органа замещают свои должности одинаковым образом и обладают равными служебными правами все решения принимаются коллегиально всем составом органа, не отделены полномочия коллегиального органа и главы этого органа, за исключением его незначительных полномочий организационно- управленческого характера, необходимые для организации работы данного органа и которые не позволяют ему в единоличном порядке принимать акты применения права в отношении членов данного органа, т.е. назначать их на должность и применять в отношении них дисциплинарные взыскания, включая и освобождение от должности. В соответствии с тем, что все члены коллегиального органа равноправны и отсутствует возможность принуждения со стороны главы этого органа все члены на равных возможностях имеют право рассматривать и принимать действительные коллегиальные решения. Вследствие того, что глава коллегиального органа избирается из состава этого органа и равен в правах с другими членами данного органа он не может единолично назначать и увольнять государственных служащих в других государственных органах и принимать нормативные правовые акты.

Признаками же единоначального государственного органа являются противоположные перечисленным выше характеристикам коллегиального органа.

Коллегиальными органами в соответствии с вышеперечисленными признаками, бесспорно, являются парламент, местные коллегиальные представительные органы (советы), коллегии присяжных заседателей и иные коллегиальные судебные органы.

Единоначальными органами в современном мире являются согласно вышеназванным признакам Президент государства, единоначальные судебные и иные центральные органы государства, все органы исполнительной власти, включая исполнительные органы местного самоуправления, хотя в Древней Греции и Древнем Риме были и коллегиальные исполнительные органы. Например, в период расцвета Афинского государства подавляющее большинство должностей было коллегиальным[4,с.115]. Эфоры – должностные лица в Спарте действовали единой коллегией, принимавшей решения большинством голосов[4,с.121]. В Древнем Риме как и в Афинах, все магистратуры были коллегиальными – на одну должность избиралось несколько человек (диктатор назначался один). Но специфика коллегиальности в Риме заключалась в том, что каждый магистрат имел право самостоятельно принимать решение. Это решение могло быть отменено его коллегой (право интерцессии) [4,с.132-133]. Таким образом, гипотетически чтобы решение не было отменено необходимо было согласовать его заранее между членами коллегиального органа и прийти к консенсусу.

В советское время некоторые авторы, считали, что «характеристика коллегий министерств как совещательных органов не может быть признана обоснованным. Коллегии министерств нельзя рассматривать как чисто совещательные органы, о чем свидетельствует, в частности, указание, что решения коллегии проводятся в жизнь приказами министра»[5].

По мнению советского исследователя А.Е. Лунева: «В условиях существования советского государства, когда неизмеримо выросли масштабы государственного управления отраслями хозяйственного и культурного строительства, усложнилось содержание централизованного планового руководства, единоначальное построение и единоначальные методы деятельности министерств и ведомств не соответствуют задачам и содержанию этого руководства. Надо учитывать и то, что министерства СССР, как правило, утратили непосредственные связи с объектами руководства; у многих из них отпали задачи непосредственного управления, характерные для них до 1957 г. Поэтому министерства и ведомства должны строиться и действовать в современных условиях в качестве коллегиальных органов. Важную роль в этом должно сыграть официальное закрепление положения существующих коллегий в качестве решающих органов»[6,c.28-29].

В соответствии с абзацами 7,8 статьи 21 конституционного закона «О Правительстве Кыргызской Республики» в министерствах могут создаваться консультативно-совещательные органы – коллегии, решения которых носят рекомендательный характер и могут быть реализованы путем принятия нормативных правовых актов министерства.

Согласно положениям о коллегиях министерств коллегия является высшим совещательным и контролирующим органом. В своей работе руководствуется Конституцией Кыргызской Республики, указами Президента Кыргызской Республики, постановлениями Жогорку Кенеша, Правительства Кыргызской Республики и другими нормативно-правовыми актами и ее решения проводятся в жизнь постановлениями коллегии и соответственно нормативными правовыми актами министерства.

Как правило, на коллегиях министерств рассматриваются лишь ограниченное количество вопросов: определение стратегии развития управляемой сферы, согласование проектов нормативных правовых актов и контрольные полномочия. Большинство полномочий осуществляет непосредственно само министерство или единолично министр.

Таким образом, несмотря на функционирование коллегии, являющейся совещательно-рекомендательным органом министерство не является коллегиальным органом, так как для того, чтобы министерство стало коллегиальным необходимо все полномочия министерства и единоличные полномочия министра передать на рассмотрение коллегии министерства. Кроме этого министерство должно обладать всеми признаками коллегиального органа. Должен быть единый порядок замещения должности, равенство в служебных правах сотрудников министерства. Министр должен обладать незначительными полномочиями организационно-управленческого характера, необходимые для организации работы данного органа. Он не должен иметь права в единоличном порядке принимать нормативные правовые акты и акты применения права в отношении членов данного органа и других лиц.

В нынешнее время на территории стран СНГ в законодательстве, научной и учебной литературе к коллегиальным органам причисляют и Правительство, однако в некоторых случаях признают главу правительства единоличным органом, так, Четвернин В.А. считает, что глава коллегиального государственного органа может одновременно выступать и как единоличный орган, если он обладает самостоятельной компетенцией не только в рамках компетенции возглавляемого им коллегиального органа. Например, председатель правительства может обладать самостоятельной компетенцией при формировании правительства – коллегиального органа[2,c.568].

Правительство Кыргызской Республики обладает только двумя из семи вышеперечисленных признаков коллегиального органа, а именно высший исполнительный орган состоит из более чем 2 членов и Премьер-министр не имеет права в единоличном порядке принимать постановление Правительства - нормативный правовой акт. Согласно пункту 3 статьи 83 Конституции Кыргызской Республики Правительство состоит из Премьер-министра, вице-премьер-министров, министров и председателей государственных комитетов. В соответствии с пунктами 82, 79 Регламента Правительства Кыргызской Республики проекты постановлений Правительства должны быть согласованы в обязательном порядке с большинством членов Правительства. В исключительных случаях, при недостижении консенсуса по проекту акта у большинства членов Правительства, данный проект вносится на заседание Правительства. Окончательное решение по урегулированию разногласий принимается на заседании Правительства. Решения на заседаниях Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Правительства. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал Премьер- министр.

Отсутствие у Правительства остальных пяти признаков коллегиального органа говорит о том, что высший исполнительный орган является единоначальным органом.

Рассмотрим каждый из этих признаков единоначального органа. Согласно статье 84 Конституции фракция, имеющая более половины депутатских мандатов, она либо коалиция фракций с ее участием в течение 15 рабочих дней со дня первого заседания Жогорку Кенеша нового созыва или после предложения Президента выдвигает кандидата на должность Премьер-министра, который вносит в Жогорку Кенеш программу, структуру и состав Правительства. Первым определяют кандидатуру на должность Премьер-министра, который далее вносит состав Правительства в Жогорку Кенеш. В соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 64 Конституции Президент единолично назначает и освобождает от должности членов Правительства - руководителей государственных органов, ведающих вопросами обороны, национальной безопасности. Таким образом, способ замещения должности Премьер-министром и другими членами Правительства разный.

В статье 88 Конституции приведены 12 полномочий Правительства, в статье 11 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики» полномочия Правительства рассмотрены в расширенном порядке и составляют 26 полномочий[7]. В статье 89 Конституции приведены лишь основные 8 полномочий Премьер- министра. В более детальном виде полномочия главы исполнительной власти закреплены в статье 12 конституционного Закона «О Правительстве Кыргызской Республики». В данной статье перечислены 27 полномочий Премьер-министра. Единоличные решения Премьер-министр принимает в форме его распоряжений.

Полномочий главы высшего исполнительного органа больше чем у других членов Правительства, при этом полномочия Премьер-министра более значимы, чем должностные обязанности остальных членов высшего исполнительного органа. Анализ этих полномочий дает основание говорить, что они выходят далеко за пределы лишь организации работы данного органа. Из 27 полномочий Премьер- министра 12 связаны с формированием и организацией деятельности Правительства и других органов исполнительной власти. Остальные 15 полномочий главы Правительства связаны с осуществлением государственного управления. Премьер- министр единолично путем вынесения распоряжений – актов применения права решает следующие вопросы: 1) назначает и освобождает руководителей административных ведомств; 2) назначает и освобождает глав местных государственных администраций по предложению местных кенешей; 3) назначает на должность и освобождает от должности статс-секретарей министерств, государственных комитетов и административных ведомств в порядке, предусмотренном законодательством о государственной службе; 4) назначает и освобождает по представлению министров, председателей государственных комитетов, заместителей министров и заместителей председателей государственных комитетов, за исключением заместителей министра обороны и председателя государственного комитета национальной безопасности; 5) назначает и освобождает заместителей руководителей административных ведомств, иных органов исполнительной власти по представлению руководителей административных ведомств, иных органов исполнительной власти; 6) назначает и освобождает советников и помощников Премьер-министра и вице-премьер-министров, заместителей Руководителя Аппарата Правительства, руководителей структурных подразделений Аппарата Правительства, постоянных представителей Правительства в Жогорку Кенеше, в Верховном и местных судах Кыргызской Республики и их заместителей; 7) применяет меры поощрения к министрам, председателям государственных комитетов, руководителям административных ведомств, местных государственных администраций и других органов исполнительной власти, подчиненных Правительству, а также к главам органов местного самоуправления в части исполнения ими делегированных государственных полномочий; 8) применяет меры дисциплинарного взыскания: а) к министрам и председателям государственных комитетов, руководителям административных ведомств и иных органов исполнительной власти, подчиненных Правительству; вносит представления Президенту об освобождении от должности лиц, назначаемых Президентом; б) к главам местных государственных администраций; временно отстраняет их от должности на срок до пятнадцати дней с внесением представления Президенту об освобождении их от должности; в) к главам органов местного самоуправления в части исполнения ими делегированных государственных полномочий; г) к другим назначаемым и освобождаемым им должностным лицам органов исполнительной власти, руководителям государственных предприятий, организаций и учреждений, непосредственно подчиненных Правительству; 9) в установленном порядке назначает и освобождает руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений, генеральных директоров свободных экономических зон в Кыргызской Республике, их заместителей; 10) награждает Почетной грамотой Правительства, именным оружием и другими правительственными наградами, представляет лиц к награждению государственными наградами, присвоению высших воинских званий, дипломатических рангов, классных чинов, почетных и иных специальных званий Кыргызской Республики.

Как видно Премьер-министр реализует значительное количество полномочий единолично, не согласовывая свои решения с Правительством, отсюда следует, что Премьер-министр является единоначальным должностным лицом, а Правительство не принимает решения коллегиально по всем правовым актам, являясь вспомогательным и совещательным органом при главе исполнительной власти, несмотря на то, что в статье 1 конституционного закона «О Правительстве Кыргызской Республики» сказано, что Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему органов исполнительной власти в Кыргызской Республике…. В коллегиальном органе, например, в Жогорку Кенеше, местных кенешах, коллегиальных судах, все его члены замещают должности одинаковым образом и обладают равными служебными правами. Глава коллегиального органа обладает незначительными полномочиями организационно- управленческого характера, необходимые для организации работы данного органа.

В коллегиальных органах их руководители не имеют права в единоличном порядке принимать акты применения права в отношении как членов коллегиального органа, так и иных лиц. Все вопросы решаются всем составом коллегиального органа, например, в соответствии с пунктом 3 статьи 140 закона Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» решение об удовлетворении представления Генерального прокурора или суда о даче согласия на привлечение депутата к уголовной ответственности считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Жогорку Кенеша[8]. Применение мер дисциплинарного взыскания на депутатов местных кенешей согласно статьям 3 и 7 Закона Кыргызской Республики «О статусе депутатов местных кенешей» также производится большинством голосов от общего числа депутатов местных кенешей[9].

Таким образом, Правительство Кыргызской Республики, руководимое единоначальным должностным лицом – Премьер-министром, представляет собой единоначальный высший исполнительно-распорядительный государственный орган, возглавляющий всю систему исполнительной власти.

 

Список использованных источников:

  1. Проблемы общей теории права и государства. Учебник для вузов. Под общей ред. Академика РАН, доктора юридич. наук, проф. В.С. Нерсесянца. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001. – С. – 567-568.
  2. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. – М.: Издательская группа НОРМА- ИНФРА.-М., -С.158.
  3. Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно- методическое пособие. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристь,
  4. История государства и права зарубежных стран. Часть 1. Учебник для вузов. Изд. 2-е, стереотип. Под ред. проф. Крашенинниковой Н.А. и проф. Жидкова О.А.-М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА.-М.,
  5. СП РСФСР, 1959,№20,ст.167.
  6. А.Е. Лунцев, цит. соч., с.28-29.
  7. Конституционный закон Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» от 19 октября 2005 года № 155
  8. Закон Кыргызской Республики «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» от 25 ноября 2011 года №
  9. Закон Кыргызской Республики «О статусе депутатов местных кенешей» от 13 января 2000 года № 3. - "Эркин Тоо" от 21 января 2000 года № 7-8.
Год: 2012
Город: Алматы
Категория: Юриспруденция
loading...