Изучение процесса законодательной деятельности Парламента свидетельствует о неуклонном ее росте. Несмотря ни на что увеличивается количество принятых законов, улучшается их качественное состояние. Однако, возможности усиления законодательной деятельности Парламента далеко не исчерпаны. Анализ показывает, что он еще слабо использует имеющиеся у него возможности.
Процесс реформирования политической и социально-экономической системы страны, продолжающийся уже более 19 лет, связан с возникновением значительного количества недостатков. Это и бессистемность, хаотичность, слабая координация законоподготовительных работ, их недостаточная направленность на решение приоритетных долгосрочных проблем развития общества и государства; отставание законодательного обеспечения от развития общественных отношений; загруженность Парламента законопроектами, имеющими узкий предмет регулирования и невысокую социальную значимость, отражающих узко корпоративные интересы; недостаточное развитие нормативно-правовой основы подготовительной фазы создания законов и законодательной деятельности.
В настоящее время, когда речь идет о стабилизации развития законодательства, мы говорим об ориентации на стратегические программы развития государства. В этом контексте все большую актуальность приобретает задача совершенствования подготовки законопроектов на основе повышения стратегической направленности законотворчества, активизации правовой политики. Стратегическая направленность развития должна базироваться на познании происходящих социально-экономических и иных процессов общественной жизни, прогнозировании их развития с применением современных методов управления в соответствии с долгосрочными общественными интересами и конституционно установленными приоритетами посредством качественных законов.
Важнейшую роль в реализации правовой политики должны сыграть такие элементы подготовительных и законодательных работ, как: разработка целей законодательного регулирования; прогнозирование развития законодательства и его реализации; планомерный и научно обоснованный анализ необходимости в законодательном регулировании общественных отношений; разработка и применение комплексных программ и концепций развития законодательства; обоснованный выбор приоритетных направлений совершенствования законодательства; планирование законодательной деятельности в соответствии с разработанными концепциями и программами на основе выбранных приоритетов; мониторинг применения законов и контроль достижения поставленных целей.
Мы не утверждаем, что эти методы не используются в практике. Они применялись раньше и применяются и сейчас. Но, тем не менее, сегодняшний день настоятельно требует совершенствовать эту деятельность, поскольку именно от нее зависит то, насколько принимаемые сегодня законы действительно нужны обществу.
В результате планирования улучшаются законопроектные работы. Значительно сокращаются сроки разработки крупных законопроектов, усиливается интерес широкой общественности к готовящимся законодательным новеллам. Как отмечает Кудрявцев В.Н. «пути и перспективы совершенствования правововой - политикой, моралью, общественными традициями»[1]. Это достигается на основе плановой деятельности, к которой привлекаются ученые-юристы. Ведь «своевременность правотворчества - одно из непременных условий обеспечения высокого качества законов, что особо подчеркивается в последнее время. Научные рекомендации по определению момента устарения закона в данном случае приобретают непосредственное значение для органов, которым вменено в обязанность обеспечить своевременное совершенствование законодательства»[2]. Значит «планировать законодательство не только можно, но и необходимо, ибо без этого невозможна содержательная, качественная работа в области принятия законов»[3]. А это и есть одна из практических задач претворения концепции правовой политики в жизнь, поскольку только наличие плана повышает ответственность всех государственных органов и, прежде всего, министерств и ведомств, которые, как правило, готовят первоначальные проекты законодательных актов, а планы способствуют своевременности и качеству подготовки этих проектов. Тем самым создается возможность тщательно проанализировать все действующее законодательство, практику и эффективность его применения, использовать социологический и иные методы исследования, найти оптимальное решение вопроса, составить проект, отвечающий требованиям законодательной техники.
Что же касается юридического прогнозирования, то оно рассматривается как «систематизированное исследование перспектив развития правовых явлений на определенном уровне» [4]. То есть «непрерывное исследование будущего состояния государственно-правовых процессов, темпов их протекания, конкретных сроков осуществления проводимое специально организованными в этих целях научными подразделениями» [5]. При этом «прогнозирование должно быть в максимальной степени приближено к законотворческой практике» [6].
Поскольку специфика законодательных и нормативных актов заключается в том, что они рассчитаны на длительное, неоднократное действие, то из самого этого факта вытекает, что законодательный акт должен быть воплощением прогноза, т.е. он должен отвечать основным требованиям действующих и могущих возникнуть закономерностей, и учитывать социальные последствия, которые он может породить. В соответствии с этим для выполнения прогноза должны быть привлечены НИИ, министерства и ведомства, располагающие информацией, которая может быть полезна при разработке прогноза, что очень актуально для деятельности Парламента, поскольку способствует получению депутатами научной информации о будущем состоянии государственно-правовых процессов и явлений, представляя из себя один из способов моделирования, так как в ходе прогнозирования вырабатывается модель, дается представление о будущем образе соответствующего акта. Такая оценка вытекает прежде всего из той связи, которая объективно существует между правотворчеством и прогнозированием. При этом прогноз дает возможность оптимизировать сам процесс разработки плана законодательной деятельности, оказывая непосредственное воздействие на содержание законодательства, его систему и структуру.
В Казахстане ведется работа по прогнозированию последствий принятия нормативных правовых актов. Однако эта работа носит разрозненный характер, поскольку нормативных требований к этому виду деятельности нет.
Что мы понимаем под прогнозированием последствий принятия (издания) нормативного правового акта?
По мнению разработчиков методических рекомендаций по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов НПА в РК это - - исследование, в ходе которого устанавливаются предполагаемые состояния общественных отношений, обусловленные принятием (изданием) нормативного правового акта, где целью прогнозирования последствий выступает повышение эффективности действия нормативных правовых актов и совершенствование порядка их подготовки.
Основными задачами прогнозирования последствий являются:
- получение информации о возможных тенденциях и вариантах развития общественных отношений в определенной сфере в связи с принятием акта;
- определение необходимости и последовательности подготовки актов;
- выявление актуальных проблем, требующих правового регулирования, а также противоречий и пробелов в законодательстве в связи с принятием акта;
- определение наиболее рациональных способов устранения имеющихся недостатков правового регулирования общественных отношений в определенной сфере.
Прогнозирование последствий осуществляется в соответствии с принципами своевременности, всесторонности и научности, где своевременность это прогнозирование последствий, которое осуществляется до наступления ожидаемых последствий принятия акта; всесторонность это прогнозирование последствий с использованием доступных методов прогнозирования в целях учета всех возможных последствий принятия акта; научность это прогнозирование последствий которое осуществляется на основе научных методов и подходов.
Прогнозирование последствий может осуществляться:
- на стадии планирования нормотворческой деятельности - в отношении предложений по разработке проектов актов;
- на стадии нормотворческой инициативы - в отношении предложений по разрабатываемым проектам актов, вносимым в соответствующий государственный орган проектам актов;
- на стадиях подготовки проекта акта, а также принятия (издания) акта - в отношении разрабатываемых либо разработанных и внесенных в соответствующий государственный орган проектов актов;
Прогнозирование последствий может осуществляться в отношении принятого акта в целях выявления вариантов действия акта в изменившихся условиях.
Прогнозирование последствий проводится в обязательном порядке при подготовке проектов:
- законов о внесении изменений и (или) дополнений в Конституцию Республики Казахстан;
- кодексов, консолидированных законов и законов, законов о внесении в них изменений и (или) дополнений;
- актов, которые впервые регулируют определенную сферу общественных отношений;
- актов о внесении изменений и дополнений в акт путем изложения его в новой редакции.
Прогнозированию последствий, как правило, предшествует осуществление ряда подготовительных мероприятий, к числу которых относятся:
- составление плана работы по прогнозированию последствий;
- создание рабочих групп;
- сбор и анализ информации, необходимой для прогнозирования последствий.
Основой для составления прогнозирования является информация, полученная из ответов на запросы, направляемые в государственные органы (организации), которые осуществляют правовое регулирование определенной сферы общественных отношений либо осуществляют применение на практике положений того или иного акта; материалов судебной, прокурорской и иной правоприменительной практики в той области, в которой осуществляется прогнозирование последствий; национальных и зарубежных актов законодательства, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений; научных публикаций по вопросам прогнозирования последствий, материалов научно-практических семинаров, конференций и совещаний; публикаций в средствах массовой информации; социологических исследований; статистических данных и.т.д.
При прогнозировании последствий осуществляется оценка:
- социальных последствий принятия акта;
- финансово-экономических последствий принятия акта;
- экологических последствий принятия акта;
- правовых последствий принятия акта;
- криминологических последствий принятия акта;
- иных последствий, которые предположительно возникнут в результате принятия акта[7].
«При прогнозировании социальных последствий проводится анализ воздействия, которое может оказать принятие акта на развитие общества в целом, так и его отдельных социальных групп, на повышение уровня и качества жизни: влияние на уровень образования и занятости населения, социальную структуру общества, доступность услуг здравоохранения, улучшение жилищных условий, развитие институтов гражданского общества и другие последствия.
При прогнозировании финансово-экономических последствий оцениваются связанные с принятием акта:
- прямые и косвенные расходы из республиканского и местного бюджета; расходы правоприменителей и иных субъектов реализации норм акта; доходы республиканского и местного бюджета, а также доходы физических и юридических лиц; доступность кредитных ресурсов;
- создание новых рабочих мест и другие последствия).
При прогнозировании экологических последствий оценивается направление, характер и степень воздействия, которое будет оказываться на окружающую среду в результате принятия акта.
В рамках прогнозирования правовых последствий оценивается влияние будущего акта на существующий механизм правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере, в частности: наличие пробелов и противоречий в законодательстве, неэффективных и декларативных норм, отсутствие механизма реализации прав и обязанностей.
При прогнозировании криминологических последствий осуществляется анализ концепции законопроекта на предмет соответствия ее потребностям общества, государства и государственной политике в сфере борьбы с преступностью посредством выявления в нем положений (пробелов, иных недостатков), прямо или косвенно способствующих совершению правонарушений, создающих возможность на законных основаниях уклонения от предусмотренных мер ответственности, а также выявления иных последствий криминогенного либо антикриминогенного характера в результате принятия такого акта.
К информации о предполагаемых финансовых затратах из государственного бюджета должны прилагаться соответствующие финансовые расчеты.
При прогнозировании последствий оценивается влияние будущего акта на целевые индикаторы, показатели, риски стратегического плана государственного органа»[8].
Прогнозирование последствий осуществляется посредством использования следующих методов:
- экспертных оценок;
- сравнительно-правового исследования;
- апробации;
- эксперимента.
По результатам оценки проекта акта субъектом, осуществляющим прогнозирование последствий, может быть принято решение о:
- внесении необходимых изменений и (или) дополнений в проект акта, а также иные акты;
- подготовке альтернативного проекта акта, который позволит более полно и эффективно обеспечить правовое регулирование общественных отношений в определенной сфере;
- принятии мер, необходимых для устранения или нейтрализации факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние на применение норм проекта акта, либо активизации действия положительных факторов;
- нецелесообразности принятия акта в связи с отсутствием необходимости или возможности правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
При подготовке итоговых документов по прогнозу должны учитываться общие задачи совершенствования законодательства, в том числе необходимость совместимости актов, ликвидации пробелов и противоречий в законодательстве, устранения актов, дублирующих положения других актов.
Результаты и выводы, полученные в процессе прогнозирования последствий в отношении проекта акта, используются при решении вопроса о целесообразности его принятия, подготовке других проектов актов, концепций и программ, а также при решении научных задач. Результаты и выводы, полученные в процессе прогнозирования последствий в отношении проекта акта, используются при подготовке обоснований необходимости принятия акта. Результаты и выводы, полученные в процессе прогнозирования последствий в отношении принятого акта, используются при решении вопроса о повышении эффективности правового регулирования в данной сфере общественных отношений путем внесения изменений и дополнений в акт, принятия нового акта в дополнение к действующему акту и т.п.
Другая, существенная черта процесса совершенствования законодательной деятельности последних лет, о чем мы уже упоминали, последовательное внедрение государственного планирования законодательных работ. «Практика планирования, как это и прогнозировалось учеными, благотворно сказалась на ходе законодательных работ. Значительно сократились сроки разработки крупных проектов, повысилась дисциплина министерств, государственных комитетов и ведомств. Научные учреждения стали в большей степени увязывать свои научные научно-исследовательские планы с планами подготовки важнейших законопроектов» [9].
Следует отметить, что в настоящее время нормативная регламентация законодательного процесса не предусматривает безусловных технологических процедур планирования и осуществления законодательной деятельности, рассмотрения законопроектов. Имеющиеся регламентные процедуры допускают многочисленные исключения. Законодатель в большинстве своем не считает себя связанным регламентными нормами.
Законодательную деятельность Парламента, его план можно условно разделить на две части: текущий план на год и перспективный план без определения конечного срока. Наличие текущего и перспективного планов подготовки законопроектов и плана работы Парламента способствует улучшению законодательной деятельности. Прежде всего, этим достигается ритмичность в процессе подготовки и принятия законов, которая удовлетворяет требованиям своевременности их издания. Ведь очень важно, чтобы закон был принят именно тогда, когда требует жизнь. Как преждевременное издание закона, так и его задержка могут не благоприятно отразиться на социальной жизни. В соответствии с такими планами компетентные органы могут правильнее и целесообразнее организовать свою работу по созданию качественных нормативных актов. Что же нужно, чтобы планирование законодательной деятельности отвечало потребностям сегодняшнего дня?
Как известно, форм планирования правотворчества много. Наиболее распространенной является та из них, при которой нормотворческий орган наряду с планированием свей текущей деятельности, планирует подготовку новых и обновление ранее изданных им нормативных актов. «Эта форма планирования используется давно, как на уровне высших органов государственной власти, так и местных органов государственного управления. Однако любому из таких актов, присущи ведомственные черты, так как в нем содержатся указания, адресованные лишь структурным частям органа. Наиболее распространены годовые планы, хотя в отдельных случаях они рассчитаны на больший или меньший срок» [4, с. 233].
Используется и такая форма планирования – как комплексное общегосударственное планирование подготовки законопроектов, рассчитанные на многолетний период и нацеленные на совершенствование всей системы законодательства.
Планирование подготовки проектов нормативных правовых актов это продолжение первого этапа законотворчества. Статья 7 Закона о нормативных правовых актах указывает, что: «1.Планы подготовки проектов нормативных правовых актов подразделяются на текущие, составляемые на один год, и перспективные, составляемые на более длительные сроки. В перспективных планах предусматривается разработка наиболее важных нормативных правовых актов, а также нормативных правовых актов, подготовка которых планируется на срок более одного года. 2.В планах подготовки указываются: 1) наименование нормативного правового акта, отражающее его уровень, форму и предмет регулирования; 2) сроки подготовки; 3)государственные органы и организации, ответственные за разработку проекта. Планы подготовки нормативных правовых актов составляются и утверждаются государственными органами, компетентными принимать соответствующие акты, если иное не предусмотрено настоящим Законом и другим законодательством.
Сами проекты планов разрабатываются Министерством юстиции Республики Казахстан. Планы законопроектных работ Правительства согласовываются с Президентом Республики Казахстан. Причем особенности планирования подготовки проектов нормативных правовых актов центральных исполнительных и иных центральных государственных органов Республики Казахстан как входящих, так и не входящих в Правительство Республики Казахстан, а также органов местного государственного управления, определяются каждым из этих органов самостоятельно.
Ввариантом решения вопроса о содержании актов планирования является развитие законодательства на долгосрочную (10-15 лет) перспективу. Здесь можно применять «двухстадийное долгосрочное планирование, когда принимается двухгодичный план и перспективный план, временные границы которого законом не установлены» [4, с.235]. По мере переноса части позиций из перспективного плана в текущий содержание перспективного плана корректируется (в сторону как сокращения, так и расширения перечня содержащихся в нем актов). «В этой связи надо обратить внимание на роль экономического фактора в формировании перспективного плана законодательных работ, как ее основы. Это связанно с тем, что дальнейшее экономическое развитие страны лежит в основе формирования «образа будущего» в общественном и научном сознании. И здесь очень важно, чтобы процесс планирования и прогнозирования развития законодательства опирался на овладение юридической наукой обширной плановой и прогностической информацией, которая дает полное и всестороннее представление о развитии экономики на ближайшие 20-30 лет» [6.С.44]. Да и координировать законодательную деятельность легче, если планы законопроектных работ, особенно планы разработки и принятия нормативных актов будут рассчитаны на длительную перспективу.
Представляется, что значение комплексного долгосрочного планирования правотворчества определяется следующими моментами:
- -«рациональное планирование исходит из предварительной оценки совокупности действующего права, т.е. своеобразного обзора положения в области правовой надстройки;
- -планирование позволяет установить иерархию и очередность работ по совершенствованию права, выбрать правильные направления правотворческой деятельности;
- -планирование обеспечивает возможность координации усилий разных ведомств в сфере правотворчества и позволяет в то же время избежать дублирования работ;
- -распределение правотворческих работ по срокам создает условия для рациональной организации работ, предупреждает спешку, позволяет провести необходимую экспертизу проекта, межведомственные, общественные и иные консультации;
- -создает возможность координации научных исследований с планом графиком правотворческих работ;
- -позволяет обеспечить Парламенту и Правительству контроль за ходом и сроками выполнения правотворческих работ»[10].
И здесь можно использовать в качестве основы перспективного плана одновременное принятие пяти и десятилетних планов на основе Концепции правовой политики. Пятилетний план мог бы содержать все реквизиты планов правотворчества: перечень новых, а также обновленных законодательных актов, которые должны быть подготовлены в течении пятилетнего срока, подготовка каждого акта и круга тех органов, на которые возлагается разработка конкретных проектов, причем, прогностические оценки развития законодательства должны будут находиться в неразрывном единстве с прогнозированием всей системы общественных отношений и социальных процессов. Именно поэтому, на наш взгляд целесообразно, чтобы в практику законодательного органа вошло планирование законопроектных работ на 5 лет, а затем и долгосрочных работ по совершенствованию законодательства и на более длительную перспективу (10-15 лет).
Давая объяснения тому, почему мы отдаем преимущество пятилетнему плану хочется привести следующие аргументы. Во-первых, разработка и принятие долгосрочного (пятилетнего) плана в значительной мере способствует глубокой, многосторонней деятельности в области законодательства, так как обеспечивается научная основа подготовки новых актов. При этом есть возможность широко использовать результаты различных научных исследований. Появляется возможность заключать соглашения о совместных исследованиях Парламента и научной работе над конкретными темами с вузами, институтами РК. Во-вторых, пятилетнее планирование способствует демократизации процесса законотворчества, поскольку появляется возможность выносить предлагаемые законопроекты на суд общественности.
Что же касается перспективного плана на более длительный период (10- 15 лет), то он мог бы устанавливать не сроки составления проектов тех или иных нормативных актов (включая подготовку текста законопроекта), а сроки разработки правовой концепции решения определенного круга актуальных экономических и социальных проблем. Такая концепция обязательно должна была бы содержать и предложения об актах, принятие которых является целесообразным.
Список использованных источников:
- 1.Кудрявцев В.Н. Актуальные вопросы укрепления связи юридической науки и практики // Советское государство и право.-1985 №2.- 10 с.
- 2.Рабинович Т.М. Время в правовом регулировании (философско-юридический аспект) // Правоведение.-1990 №3.-24 с.
- 3.Короли М. Актуальные вопросы законотворчества в ВНР // Советское государство и право.-1978 №2 - 16 с.
- 4.Научные основы советского правотворчества – М.: Наука, 1981. - 10 с.
- 5.Табанов С.А. Совершенствование законодательства: теория и опыт Республики Казахстан – Алматы: Жетi-жаргы, 1998. – 34с.
- 6.Гаврилов А.О. Правотворчество и актуальные проблемы социального развития. Право и правотворчество: вопросы теории. Под ред. Казимирчук В.П. – М.: Институт Государства и права АН СССР, 1982. - 44с.
- 7.Методические рекомендации по проведению правового мониторинга нормативных правовых актов и по подготовке Концепций и проектов НПА
- 8.Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года N 840 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан» //САПП Республики Казахстан, 2003 г., N 34, ст.344
- 9.Гущенко К.Ф. Развитие законодательства: основные направления и средства дальнейшего совершенствования // Советское государство и право.-1985 №10 3.- с.
- 10.Завадский С. Планирование правотворческой деятельности в странах социализма // Советское государство и право.-1979 №2.-72с.