Административная ответственность: реалии действующего законодательства республики Казахстан

Юридическая ответственность представляет собой ответственность в виде негативной реакции государства на противоправное поведение субъекта права, выражающуюся в применении мер правового государственного принуждения. Безусловно данное определение относится и к понятию административной ответственности, среди специфических признаков которой можно выделить следующие:

• основанием административной ответственности выступает административное правонарушение, под которым ст. 28 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях (далее – КоАП РК) понимает противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие физического лица или противоправное действие либо бездействие юридического лица, за которое Кодексом предусмотрена административная ответственность;
• субъектами административной ответственности (что следует из приведенного определения правонарушения) могут быть как физические, так и юридические лица. При этом, проблема статуса юридического лица в правоотношениях, связанных с наложением административных взысканий весьма остра и дискуссионна. В связи с этим, в рамках статьи мы еще вернемся к этой проблеме;
• мерой административной ответственности является административное взыскание (наказание – Россия). По мнению большинства правоведов, категории «административная ответственность» и «административное взыскание» соотносятся между собой как целое и часть [1, с.19]. Административное взыскание является сущностным элементом структуры административной ответственности;
• применение административной ответственности возложено на таких субъектов права, как судьи, органы исполнительной власти, другие государственные органы (их должностные лица), уполномоченные на то законодательством. Так, ст. 538 КоАП РК устанавливает, что дела об административных правонарушениях рассматривают: судьи специализированных административных судов; судьи специализированных межрайонных судов по делам несовершеннолетних; должностные лица государственных органов. Преимущественно внесудебный порядок применения административных наказаний признается и российскими административистами, что подтверждается также и позицией законодателя, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) содержится перечень органов, компетентных рассматривать дела об административных правонарушениях, который насчитывает около 60 внесудебных органов;
• административная ответственность реализуется органом (должностным лицом), которому нарушитель непосредственно по службе не подчинен (в этом ключевое отличие административной ответственности от дисциплинарной);
• применение административной ответственности не влечет судимости для лица, совершившего административное правонарушение. Однако наложение административного взыскания всегда влечет за собой правовое последствие в виде особого правового положения привлеченного к ответственности правонарушителя, при котором последний считается подвергнутым административному взысканию в течение определенного времени (а именно: в течение года со дня окончания исполнения постановления о наложении административного взыскания - ст. 66 КоАП РК);
• процессуальной формой применения административной ответственности выступает производство по делам об административных правонарушениях, также регламентируемое нормами КоАП РК и состоящее из стадий возбуждения производства по делу, рассмотрения дела и принятия по нему решения, исполнения постановления по делу об административном правонарушении и обжалования принятого решения.

Приведенные признаки административной ответственности следует считать универсальными, поскольку они характерны не только для казахстанской правовой системы, но и для российской (а также большинства других иностранных правовых систем). Тем не менее, ряд из перечисленных признаков по нашему мнению нуждаются в некоторых существенных комментариях и уточнениях, с учетом практики российского законодательства в том числе.

Прежде всего, следует коснуться вопроса об основании административной ответственности. Точнее, об основаниях, поскольку в науке административного права вполне закономерно подчеркивается, что таких оснований два: нормативное и фактическое [2, с.80]. Что касается фактического основания, то здесь все более или менее ясно, по крайней мере, на первый взгляд: административная ответственность наступает за совершенное противоправное и (или) виновное деяние, содержащее признаки состава правонарушения, закрепленные в КоАП РК. Следует отметить, что законодательство Республики Казахстан более последовательно в части закрепления нормативных установлений, касающихся административной ответственности, по сравнению с российским законодательством, где нормы об административной ответственности можно найти в самых разнообразных нормативно-правовых актах как федерального, так и регионального уровня, однако, и казахстанское законодательство страдает неопределенностью нормативной базы в исследуемой области.

Так, помимо норм КоАП РК, ст. 2 которого, к слову, закрепляет, что основанием административной ответственности является совершение деяния, содержащего признаки состава правонарушения, предусмотренного в особенной части Кодекса, нормы о юридической ответственности очевидно административного характера содержатся, к примеру, в Законе Республики Казахстан от 2 июля 1998 г № 267-1 «О борьбе с коррупцией» [3] (далее – Закон). Статья 9 указанного Закона устанавливает ответственность кандидатов на государственную должность в виде штрафа в размере от 50 до 200 месячных расчетных показателей за совершенное впервые в течение 3 лет после освобождения указанных лиц от выполнения государственных или приравненных к ним функций непредставление или представление неполных, недостоверных деклараций и сведений, обязательное представление которых предусмотрено законодательством для таких лиц. Как видим, ни уголовно-правовой, ни гражданско-правовой, ни дисциплинарной такую меру ответственности признать нельзя.

Налицо просматривается факт установления административной ответственности за нарушение, посягающее на основы правового порядка. Однако то обстоятельство, что данное правонарушение и ответственность за него установлены не КоАП РК, а специальным законом, лишает правоприменителя возможности привлечения лица к данной мере ответственности, поскольку данный состав изъят из системы процессуальных установлений административно-процессуального законодательства. В этом случае попросту отсутствует механизм привлечения к ответственности: неизвестно кто, как и на каком основании будет рассматривать дело о правонарушении, каким образом будут собраны доказательства, какие меры пресечения можно применять к правонарушителю, на что, в конце концов, будет ссылаться при принятии решения должностное лицо (или судья?), рассматривающее дело и т.д. Кроме того, неясно, распространится ли на указанный случай действие ст. 66 КоАП РК, определяющей последствия исполнения постановления о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, нормативным основанием для привлечения к административной ответственности в Республике Казахстан может служить не только Кодекс об административных правонарушениях, но и другие нормативно-правовые акты административного законодательства. Более того, фактическим основанием административной ответственности в таком случае может выступать проступок, состав которого закреплен не только в КоАП РК, но и в других актах административного законодательства Республики. В противном случае следует признать, что помимо административной и дисциплинарной ответственности нормы административного законодательства регулируют и некий третий вид ответственности (либо третий, четвертый и проч.). Что же происходит в области российского законодательства, также содержащего примеры регламентации мер юридической ответственности за рамками привычных институтов уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско- правовой ответственности.

Российское законодательство в этом смысле характеризуется несколько иным подходом, который следует признать имеющим под собой некую научную основу. Дело в том, что нормы об административной ответственности в российском праве разнесены в различные источники, исходя из двух основных принципов. Согласно первому из них, административная ответственность может устанавливаться не только законодательными актами Российской Федерации, но и законодательными актами органов представительной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний. Кроме того, Кодекс определяет подсудность дел об административных правонарушениях судам, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав и федеральным органам исполнительной власти. Таким образом, в ведении субъектов Российской Федерации остаются вопросы, связанные с введением новых составов административных правонарушений. Данное обстоятельство вызывает большое недовольство научной общественности России, поскольку связано зачастую с некорректным использованием установленной Кодексом возможности. Так, используя ее, региональные законодательные органы зачастую вступают в противоречие с федеральным законодательством и даже конституционными установлениями [4]. Подобная практика правового регулирования не соответствует Конституции Российской Федерации, что не раз отмечалось российскими учеными [5], поскольку противоречит принципу, закрепленному ст. 55 Конституции Российской Федерации, согласно которому права и свободы граждан могут быть ограничены только федеральным законом. Однако КоАП РФ до настоящего момента продолжает действовать в такой неконституционной редакции.

Второй принцип разнесения норм об административной ответственности связан с общими, глобальными тенденциями, существующими в российском законодательстве и в прочем и в казахстанском законодательстве. Суть указанных тенденций заключается в углубляющейся дифференциации выделяемых в административном праве подотраслей, которые постепенно, стараниями ученых, специализирующихся в соответствующих областях правовой науки об управлении, оформляются в качестве самостоятельных отраслей права. Это касается таких конгломератов административно- правовых норм, как таможенное, финансовое, земельное, налоговое, бюджетное, аграрное, экологическое, лесное и др. отрасли законодательства. В результате активной научной работы по обоснованию самостоятельности указанных подотраслей административного права достаточно ярко обозначились соответствующие специфические особенности применения норм об административной ответственности в той или иной области. В российской правовой доктрине все более набирают силу концепции, признающие особенности и самостоятельность финансовой, налоговой, бюджетной и некоторых других видов ответственности. И действительно: вполне очевидно, что привлечение к ответственности за налоговое правонарушение будет в значительной степени отличаться от привлечения к ответственности за мелкое хулиганство.

Следствием описанного процесса стало то, что многие «отраслеобразующие» нормативно-правовые документы российского права на сегодняшний день включают в себя разделы, содержащие нормы об ответственности за соответствующие правонарушения. Так Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1 утверждена федеральным законом от 31 июля 1998 г. №146-ФЗ [6], часть 2 - от 8 августа 2000г. №117-ФЗ [7]), содержит целый Раздел VII «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение». При этом вопрос о соотношении положений КоАП РФ, также содержащим нормы об административной ответственности за налоговые правонарушения (ст.15.3-15.9 и 15.11), и части первой Налогового Кодекса Российской Федерации решен следующим образом: субъектами ответственности согласно статьям КоАП РФ являются должностные лица организаций, а поскольку в силу глав 15, 16 и 18 Налогового Кодекса Российской Федерации в соответствующих случаях субъектами ответственности являются сами организации, а не их должностные лица, привлечение последних к административной ответственности не исключает привлечения организаций к ответственности, установленной налоговым законодательством.

Аналогично часть 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998г. №145-ФЗ [8] называется «Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации». Ст. 281 устанавливает, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения. Соответствующие меры поименованы в ст. 282 Кодекса. К ним, в частности, относятся: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, наложение штрафа, начисление пени; иные меры в соответствии с Кодексом и федеральными законами.

Уровень разработанности исследуемой проблематики в Казахстане позволяет современным казахстанским специалистам, в свою очередь, задуматься над возможностью дифференциации норм об административной ответственности в подобном российскому ключе. Однако необоснованное включение в административное законодательство норм об административной ответственности, выходящей за рамки урегулированного нормами КоАП РК института административной ответственности, следует признать недопустимым. Соответствующие одиночные нормы подлежат включению в состав Кодекса по итогам корректировки формулировок соответствующих составов с учетом обозначенных им принципов и общих положений.

Следующий признак административной ответственности, нуждающийся в комментариях, это признак, обозначающий субъекта административного правонарушения. Итак, помимо физического лица (а также физического лица, облеченного специальным правовым статусом - должностного лица, военнослужащего и т.п.), к административной ответственности может быть привлечено юридическое лицо. Подобная практика характерна для административного права уже достаточно длительный период времени. Однако до последнего времени и наука, и законодательство обходили проблематику привлечения юридического лица к ответственности стороной. Между тем, в этой связи встают очень серьезный вопрос о классификации субъектов административной ответственности и не менее важный вопрос о вине юридического лица как необходимом элементе субъективной стороны состава административного правонарушения.

КоАП РК (равно как и КоАП РФ) предусматривает в качестве субъектов административной ответственности физических и юридических лиц. В то же время должностные лица государственных органов при исполнении возложенных на них функций выступают не как физические лица, а как лица, посредством которых осуществляется правоспособность государства, в том числе и публичные функции государства. Действия должностных лиц признаются действиями государства, так как государство само по себе вне должностных лиц государственных органов существовать не может, также как участвовать в общественных отношениях. Поэтому правосубъектность должностных лиц не совпадает с правосубъектностью физических лиц, находясь в прямом соотношении с правосубъектностью государства. Аналогично в отношении должностных лиц юридического лица можно сказать, что такое должностное лицо выступает не от своего имени, его правосубъектность не является в буквальном смысле правосубъектностью физического лица, поскольку во многом определяется правоспособностью юридического лица. Повторим, что действиями юридического лица могут признаваться только действия должностных лиц и, в отдельных случаях, действия его работников. При этом действия должностного лица обусловливаются его должностными функциями. Все это обусловливает необходимость концептуальной доработки законодательства об административной ответственности в части определения субъектов административной ответственности.

Отсутствие единой классификации субъектов административной ответственности также привело к отходу от принципа вины как необходимого условия привлечения к административной ответственности. Между тем, единая классификация субъектов административной ответственности обусловливает последовательное применение принципа вины ко всем субъектам административной ответственности, в том числе и к юридическим лицам.

Используемая литература

1. См., например: Рогачева О.С. Административная ответственность Учебное пособие -Воронеж, 2005 с. 19.
2. См., например: Рогачева О.С. Административная ответственность. Учебное пособие – Воронеж, 2005, с. 80.
3. О борьбе с коррупцией. - Алматы: ЮРИСТ,
4. Подробнее о проблемах регионального законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях см., например: Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. - СПб, 2005, с. 189-207; Винаркевич И.Р., Полянский И.А. Административная ответственность (законодательство субъектов Российской Федерации): Учебное пособие. - Хабаровск, 2005: Административная ответственность: вопросы теории и практики / Л.А Мицкевич, Р.И. Тарнапольский, П.М. Курдюк, … - М., 2004, с. 54-72; и др.
5. См, например: Шергин А.П. Административно-деликтное законодательство: состояние, проблемы, перспективы /В сб.: Административное право и административный процесс: актуальные проблемы/ Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. – М., 2004, с.
6. СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824, ст. 3825; 1999, № 14, ст. 1649; № 28, ст. 3487; 2000, № 2, ст. 134;
7. № 32, ст. 3341; 2001, № 53 (ч. 1), ст. 5016, ст. 5026; 2002, № 1 (ч. 1), ст. 2; № 6, ст. 625; 2003, № 22, ст. 2066; № 23, ст. 2174; № 27, ст. 2700 (ч. 1); № 28, ст. 2873; 2004, 45, ст. 4377; № 52 (часть I), ст. 5037; 2005,
8. № 27, ст. 2717, 2005, № 45, ст. 4585; 2006, № 6, ст. 636.
9. СЗ РФ, 2000, № 32, ст. 3340, ст. 3341; 2001, № 1(часть II), ст. 18; № 23, ст. 2289; № 33 (часть
10. I), ст. 3413, ст. 3421, ст. 3429; № 49, ст. 4554, ст. 4564; № 53 (ч. 1), ст. 5015, ст. 5023; 2002, № 1 (ч. 1), ст.
11. 4; № 22, ст. 2026; № 30, ст. 3021, ст. 3027, ст. 3033; № 52 (ч. 1), ст. 5132, ст. 5138; 2003, № 1, ст. 2, ст. 5,
12. ст. 6, ст. 8, ст. 11; № 19, ст. 1749; № 21, ст. 1958; № 22, ст. 2066; № 23, ст. 2174; № 24, ст. 2432, № 26, ст.
13. 2567; № 27, ст. 2700 (ч. 1); № 28, ст. 2874, ст. 2879, ст. 2886; № 46 (ч. 1), ст. 4435, ст. 4443, ст. 4444; №
14. 50, ст. 4849; № 52 (часть I), ст. 5030, ст. 5038; 2004, № 15, ст. 1342; № 34, ст. 3524, 3525, 3527; № 35, ст.
15. 3607; № 41, ст. 3994; № 45, ст. 4377; № 49, ст. 4840; 2005, № 1 (часть 1), ст. 9, 29, 30, 34, 38; № 21, ст.
16. 1918; № 23, ст. 2201; № 24, ст. 2312; № 25, ст. 2427, 2428, 2429; № 27, ст. 2707, 2710, 2713, 2717; № 30 (ч.
17. 1), ст. 3101, , 3104, 3112, 3117, 3118; № 30 (ч. II), ст. 3128, 3129, 3130; № 43, ст. 4350; № 50, ст. 5246,
18. 5249; № 52 (1 ч.), ст. 5581; 2006, № 1, ст. 12, 16; № 3, ст. 280; № 10, ст. 1065; № 12, ст. 1233.
19. СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823; 1999, № 28, ст. 3492; 2000, № 1 (часть I), ст. 10; № 32, ст. 3339;
20. 2001, № 1 (часть I), ст. 2, № 33 (часть I), ст. 3429; № 53 (ч. 1), ст. 5030; 2002, № 22, ст. 2026; № 28, ст.
21. 2790; № 30, ст. 3021, ст. 3027; № 52 (ч. 1), ст. 5132; 2003, № 28, ст. 2886, ст. 2892; № 46 (ч. 1), ст. 4443, ст.
22. 4444; № 50, ст. 4844; № 52 (часть I), ст. 5036, ст. 5038; 2004, № 34, ст. 3526; 3535; № 52 (часть 2), ст.
23. 5278; 2005, № 1 (часть 1), ст. 8, 21; № 19, ст. 1756; № 27, ст. 2717; № 42, ст. 4214; № 52 (1 ч.), ст. 5572,
24. 5589; 2006, № 1, ст. 8, 9; № 2, ст. 171; № 6, ст. 636.