Развитие этического регулирования государственной службы при изменении ее модели

В статье рассмотрены этические проблемы государственной службы. Уделено внимание вопросам кодификации норм этики поведения госслужащих, Этическому кодексу Республики Казахстан. Сформулировано обобщающее определение понятия этики государственной службы, исходя из теоретических подходов, которые могут рассматриваться как наиболее распространенные в современной научной среде. Предложено понятие исторической модели государственной службы, которая определяется как совокупность характеристик, которые определяют уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху.

Вопросы регулирования морально-этических аспектов государственной службы долгое время находятся в пространстве активного научного дискурса, что вполне объяснимо, так как государственные служащие в своей деятельности воплощают политику государства в его взаимодействии с обществом. В этой связи и политическое руководство, и широкая общественность хотят видеть государственных служащих безупречно честными, беспристрастными и высокопрофессиональными. Вместе с тем, различные общественные группы и институты ожидают, что государственная служба будет представлять в первую очередь именно их интересы. Это явление нашло отражение в существовании в научной литературе самых разнообразных подходов к пониманию общественной сущности государственной службы - партийной, сервисной, участвующей, клиент-ориентированной, элитарной и пр. Отсюда берут начало существующие теоретические и реальные модели государственной службы.

В зависимости от той роли, которую государственная служба играет или должна играть в обществе, зависит кадровая политика государственных органов, а именно: степень открытости конкурсных процедур, требования к кандидатам на должности, организационная культура госслужбы, законодательное регулирование. Следовательно, этические регуляторы государственной службы находятся в непосредственной и тесной связи с местом госслужбы в конкретном обществе, то есть с национальной моделью госслужбы.

Изменяющиеся взгляды на природу взаимодействия государственной службы с политической властью и обществом выражаются в существовании в научной литературе многообразных подходов к рассмотрению этической составляющей государственной службы. Рассмотрение этих подходов и трактовок может в настоящее время составить предмет самостоятельного научного исследования.

В ряде работ вопросы этического содержания государственной службы рассматриваются с позиций аксиологии - науки о ценностях и мировоззрении. Поведение государственных служащих определяется в них как характеристика структуры личности и социальной группы. Соответственно, изучение этой характеристики основывается на самоидентификации и самореализации государственных служащих, а также интерпретации общественных оценок их деятельности. Человеческие ценности государственного служащего как личности "являются условием сохранения и развития личности профессионального чиновника, и развития власти и общества, их когерентности, корреляции, что в свою очередь приведет к возврату положительного имиджа государственной и муниципальной службы, подъему и сохранению авторитета государства в глазах граждан…" [1, c. 102].

Одни авторы считают, что понятие организационных ценностей до сих пор, к сожалению, используется, главным образом, в менеджменте как один из инструментов исследования деятельности организации в интересах повышения эффективности ее работы. В отношении системы государственной службы, данное понятие почти не находит применения. Между тем, оно достаточно емко отражает состояние коллектива и характер его воздействия на сотрудников. [2, с.4].

В последние годы опубликовано множество работ, посвященных проблеме формирования положительного восприятия образа государственного служащего в обществе. Здесь вопросы этики госслужащих раскрываются с позиций общественных отношений и имиджелогии.

В ряде исследований раскрывается связь между морально-этическими показателями кадров государственной службы и особенностями материального вознаграждения. В частности, в одной из работ констатируется, что "на низших должностях особо ценно материальное благополучие, а с повышением должности растет уровень оплаты труда, поэтому место этой ценности занимает другая - духовное удовлетворение" [3, c. 5].

Большой пласт исследований посвящен вопросам кодификации норм этики поведения госслужащих. Ряд авторов, например В. М. Соколов [4], указывают на необходимость разработки и принятия специальных кодексов служебного поведения, дисциплинарных уставов и т.п. При этом основной акцент делается на необходимости формирования особой корпоративной этики у членов корпуса государственных служащих, специфичной по отношению к общегражданской этике и нуждающейся в особом регулировании.

С исследованиями данного типа коррелирует довольно много работ, посвященных изучению проблем противодействия коррупции в системе государственной службы. В этих трудах основной упор, как правило, сделан на изучении отклоняющегося поведения госслужащих при нарушении ими этических норм [5].

Кроме того, существует ряд обобщающих работ, преимущественно учебного и справочного характера, посвященных служебной этике как комплексному явлению.

Указанные работы содержат многообразные подходы к определению сущности и содержания понятия "этика государственной службы". Оно может пониматься как "форма поведения человека в сфере управления", как "система норм поведения, правил взаимоотношений и действий в государственно-служебных отношениях" или как "система моральных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведения" [6].

Профессиональная этика государственных служащих, которая представляет собой один из показателей политического уровня общественных взаимоотношений в социальном государстве, что связано с тем, что управленческий профессионализм государственных служащих не может ограничиваться только выполнением должностных обязанностей, но должен включать в себя как одну из составляющих этику взаимоотношений с различными слоями населения. И оттого, насколько высок уровень владения государственными служащими навыков этикета и соблюдения его правил, в определенной мере зависит профессиональный уровень его управленческой деятельности.

По своему источнику этика государственной службы может основываться как на формальных предписаниях, так и на неких неписаных, но общеизвестных нормах поведения. В качестве основания для выделения предмета этики государственной службы различные авторы называют общечеловеческие ценности, ценности данного общества или систему профессиональных (отраслевых) ценностей и норм. По своему субъекту- носителю этика государственной службы относится различными авторами, как к отдельному представителю государственной службы, так и ко всей профессиональной группе.

Резюмируя сказанное, представляется правомерным сформулировать следующее обобщающее определение понятия этики государственной службы, исходя из теоретических подходов, которые могут рассматриваться как наиболее распространенные в современной научной среде:

Этика государственной службы представляет собой образ поведения государственного служащего в профессиональной служебной деятельности, основанный на:

1. ценностях и нормах общества как социального целого,
2. ценностях и нормах социальной группы (класса), к которой относится государственный служащий,
3. ценностях и нормах государственной службы как особой социально-профессиональной группы,
4. индивидуальных ценностях и нормах государственного служащего как личности, которые могут быть выражены в форме официальных предписаний либо индивидуальных и (или) коллективных представлений о должном, осуждаемом и запретном поведении для государственного служащего.

Понятия этического, морального и нравственного в контексте рассматриваемой проблемы рассматриваются синонимически.

Этика государственного служащего может, исходя из приведенного определения, рассматриваться в двух аспектах:

• правовом - как один из вопросов, регулируемых законодательством о государственной службе (например, система запретов и ограничений при поступлении на государственную службу и ее прохождении, требования по предотвращению и урегулированию конфликта интересов и пр.),
• внеправовом - как ценности, нормы и вытекающие из них стандарты поведения, напрямую не урегулированные законодательством и дополнительные по отношению к нему.

Большинство исследователей рассматривают этические нормы как гармоничное продолжение законодательных норм (и наоборот). Однако на практике это далеко не всегда так. Например, правовая норма о необходимости информирования о служебных нарушениях может входить в противоречие с внеправовой нормой об осуждении "доносительства" в обществе, а правовая норма о беспристрастности зачастую нивелируется внеправовой нормой о корпоративной лояльности и пр.

Социологические исследования показывают, что абсолютное большинство населения и экспертов отрицательно относятся к коррупции как к явлению, а более 90 % граждан и экспертов считают ее большой общественной угрозой [7]. Вместе с тем, многие граждане признают, что им приходилось иногда давать взятки для достижения своих целей. Таким образом, осуждая коррупцию вообще, респонденты "в отдельных случаях" допускают ее для себя. Аналогично обстоит дело и с государственными служащими: общество требует от них образцового морального облика, но они являются представителями того же самого общества, и поэтому разделяют все его недостатки и укоренившиеся стереотипы поведения. Таким образом, состояние государственной службы следует воспринимать во всех отношениях, в том числе в этическом, как отражение состояния общества.

Этические проблемы государственной службы не могут восприниматься изолированно от того общества, в котором функционирует государственная служба и того места, которое она как институт занимает в данном обществе.

Указанная закономерность хорошо просматривается в работах зарубежных авторов. Этические регуляторы в пространстве "политик - чиновник - общество" описываются ими, как правило, термином Public Service Bargain (PSB), который пока не имеет точного русского эквивалента. В рамках исследуемого вопроса мы понимаем его равнозначно общественному статусу государственного служащего.

До начала реформ государственный служащий воспринимался в большинстве стран Европы и их бывших колоний как представитель закрытой профессиональной корпорации, обладавшей собственной морально-этической системой, которая строилась вокруг безупречной честности, высокого профессионализма и лояльности действующему правительству. Реформы, проводившиеся в названных странах в 1980-е - 2000-е гг. способствовали изменению общественного положения госслужащих. Они потребовали большей ориентации на бизнес-процессы, готовности работать под более жестким политическим давлением. В итоге прежний тип карьерного чиновника уступил место типу госслужащего-менеджера, решающего любые задачи, которые ставит перед ним политическое руководство, а его труд оценивается по достигнутым результатам и предполагает гибкую систему премирования, похожую на оплату в коммерческом секторе. Государственная служба при таком подходе принципиально не отличается от работы на открытом рынке, ее цель - максимальное удовлетворение потребностей заказчика.

По поводу трансформации РSВ в западной (а в последнее время и в мировой) науке развернулась активная полемика. Воздержимся от обзора этой дискуссии, принимая во внимание специфичность данного вопроса для каждой страны. Отметим лишь то, что этическая составляющая рассматривается во всех случаях как следствие общих изменений в системе государственной службы в процессе ее реформирования. В свою очередь, реформирование государственной службы представляет собой в общем смысле процесс трансформации института госслужбы применительно к требованиям изменяющегося и развивающегося общества.

Рассматривать характер указанных изменений считаем целесообразным, используя категорию модели государственной службы.

Понятие модели многоаспектно. В широком смысле оно обозначает образец, дающий представление о каком-либо явлении и процессе, его наиболее общих характеристиках. Применительно к государственной службе понятие модели в концептуальном плане использовалось ранее в рамках политической науки. Так, Ш. Эйзеншта дт сформулировал модели взаимодействия политики и государственной службы в триаде "власть- госслужба-общество" [8, с.112]. Он выделяет традиционную модель, при которой госслужба ориентирована на власть; модернизационную, при которой госслужба ориентирована на общество; и транзиторную, при которой государственная служба ориентирована сама на себя.

Ф. Риггс предложил модели сочетания партийности и политизации государственной службы. В одном случае карьера чиновника зависит от его лояльности политическому руководству, в другом - аппарат госслужбы сам формирует политическую элиту и последняя служит его интересам [9, c. 9].

Б.Г. Питерсом выявлена модель взаимодействия госслужбы с политической властью и обществом через концепцию так называемых "административных моделей", под которыми им понимался исторически сложившийся набор ценностей, внутреннего устройства и форм взаимоотношений органов государственной власти с другими институтами, который обусловливает механизмы государственного управления в определенном обществе. Критериями выделения моделей являются особенности взаимодействия государства и общества, административных и политических институтов и др. Б.Г Питерсом и его последователями (К. Данхлстром, В. Лапуенте, П. Ким и др.) выделены англо-американская, наполеоновская, германская, скандинавская, китайская, японская и корейская административные модели [10].

Характер национальной модели государственной службы определяется сочетанием таких факторов, как особенности исторического развития, особенности правовой системы и специфика государственного устройства.

В литературе встречаются, в частности, административная, должностная, карьерная, партийная, трудовая, патронатная, либеральная, сервисная и иные модели государственной службы. Также авторы выделяют романо-германскую (карьерную), англосаксонскую (позиционную) модели, модель государственной службы стран исламской ориентации, восточно-азиатскую (элитную) и "корпоративную" модели государственной службы. Как правило, они проявляют себя в смешанном виде при доминировании одной из моделей.

В конечном итоге большинство исследователей сводят все многообразие классических моделей государственной службы к двум основным: англосаксонской и романо-германской (континентальной), открытой и закрытой. Открытая (трудовая) модель государственной службы предполагает отсутствие грани между госслуж бой и хозяйственной сферой. При данной модели госслужащими являются все работники, оплачиваемые из бюджета. Их деятельность регулируется трудовым правом, и попасть на госслужбу не труднее, чем на работу в крупную корпорацию. Такая модель (с поправкой на партийность) существовала в СССР. Вместе с тем, частным случаем данной модели является сервисная модель, широко применяемая в англо-саксонских странах. Полярной по отношению к трудовой модели является закрытая (карьерная) модель, основанная на профессионализации и элитарности кадров госаппарата. Это обеспечивается высоким материальным обеспечением, пожизненным наймом, рангами и чинами. При такой модели чиновничество выделяется в особый класс, пополняемый образованными слоями общества на основе жесткого отбора. Для них характерны своя организационная культура, кодексы чести, особое законодательство и судебная система. Подобная модель характерна для западноевропейских континентальных стран.

Обобщая, можно отметить, что классическими примерами национальных моделей государственной службы являются англосаксонская и континентальная. Первая присуща странам британской правовой системы (США, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Австралия, Индия). В этих странах государственная служба понимается традиционно как публичная, общественная или гражданская служба (public service, civil service), а не как служба государству. Вторая, континентальная модель более свойственна европейским странам (Франция, Германия и пр.). В данной модели чиновничество выделено в особую профессиональную группу, кадры которой особым образом обучаются, обладают особым правовым статусом.

Нами предложено понятие исторической модели государственной службы, которая определяется как совокупность характеристик, которые определяют уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху. Подобная модель является базой для сравнения государственной службы в разных странах и в разные эпохи. Понятие исторической модели строится на сочетании трех основных элементов: ценностей, приоритетов и организационно-правовых рамок государственной службы. Если хотя бы один из этих трех элементов выпадает, говорить о целостной модели государственной службы уже невозможно. Речь в этом случае идет о так называемом переходном периоде развития, продолжительность которого определяется временем, необходимым обществу, чтобы выработать новую систему ценностей взамен утраченной, и политическому руководству, чтобы сформулировать приоритеты для развития госслужбы в соответствии с этой системой ценностей, а также оформить их в организационноправовые рамки.

В Российской Федерации сильно обеспокоены самим правовым статусом государственной службы, который возможно, как считают некоторые исследователи, "направляет трансформацию государственной службы... в сторону превращения ее в институт, обслуживающий интересы лиц, замещающих государственные должности... государственный служащий работает не столько за государство, общество..., сколько на тех, кто его принял на службу, и управляет им" [11].

Важным направлением является предполагаемое сближение в правовом отношении видов государственной службы и государственных должностей в части вопросов, "связанных с прохождением, профессиональным развитием и продвижением по должностям, межведомственной ротацией, унификацией государственных социальных гарантий и принципов оплаты труда". Таким образом, налицо тенденция к преодолению искусственной изоляции государственной службы. Параллельно наблюдается сближение с общемировым трендом к менеджеризации руководящего состава госслужбы (возможность "бокового входа", оплата по показателям эффективности, расширение персональной ответственности и подотчетности политическому руководству).

Импульсы по реформированию государственной службы в последние годы исходят от Министерства труда и социальной защиты - органа, уполномоченного на формирование и реализацию кадровой политики в масштабах всего народного хозяйства.

Границы между госслужбой и трудовой деятельностью иных видов, в том числе в коммерческой сфере, стираются и будут стираться в дальнейшем, особенно на должностях, не наделенных властными полномочиями. Публичноправовой статус высших госслужащих сохранится ввиду специфики данных должностей, но и здесь имеются сдвиги в сторону унификации.

В настоящее время в Республике Казахстан государственная служба обеспечена достаточно качественной нормативно-правовой базой, задающей правильные векторы по формированию современной организационной культуры. Достаточно отметить два фундаментальных документа, регулирующих деятельность государственной службы и непосредственно самих государственных служащих: Закон РК "О государственной службе Республики Казахстан"; Этический кодекс государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих). В указанных документах определены также вопросы мотивации и стимулирования государственных служащих, порядок и принципы продвижения по карьерной лестнице [12]. Этический кодекс государственных служащих РК определяет также и стандарты поведения госслужащих, которые в определенной степени могут явиться основой для формирования некоторых аспектов организационной культуры государственных организаций [13]. В этом смысле положения данных документов важны для конкретных руководителей государственных организаций в их работе по формированию эффективной организационной культуры своих организаций. В то же время необходимо отметить, что деятельность руководителей государственных организаций в этом направлении должна носить более глубокий характер с учетом современных реалий. В процессе анализа, предпринятого в данном исследовании, нами были определены наиболее важные направления такой работы, которые мы можем рекомендовать руководителям государственных организаций в качестве важных правил при формировании современной организационной культуры. Таким образом, приходим к выводу о том, что в результате эмпирического исследования факторов, оказывающих влияние на стремление государственного служащего к профессиональному росту имеют место быть как монетарные, так и немонетарные факторы. К основным немонетарным факторам, согласно оценке результатов анкетирования по методике К. Замфира в модификации А. Реана "Изучение мотивации профессиональной деятельности", можно отнести факторы внутренней мотивации, такие как: возможность наиболее полной самореализации и получение удовлетворение от самого процесса и результата работы.

Однако следует отметить, что монетарные факторы имеют очень весомое значение в системе мотивации профессионального роста. Основным монетарным фактором является размер оплаты труда, который напрямую связан с действующей системой оценки, направленной на определение результата.

Таким образом, приходим к выводу о том, что система мотивации не может существовать автономно от системы оценки. Перед нами четко встает вопрос необходимости интеграции систем оценки и мотивации, в целях оптимизации обоих систем.

Список литературы:

1. Бермешева А. П. Профессиональная этика в сфере государственной и муниципальной службы // Молодой ученый. - 2018. - №48. - С. 101-103.: [Электронный ресурс]. URL: https://moluch.ru/ archive/234/54277/ (дата обращения: 03.04.2019).
2. Литов С. С. Ценности организационной культуры как управленческий ресурс государственной службы: Автореф… дис. кан. соц. наук. - М.: 2006. - 23 с.
3. Богдан Н.Н., Бушуева И.П. Влияние индивидуальных факторов на профессиональное развитие государственных гражданских служащих // Вопросы управления. 2014. №1. С. 5-15.
4. Соколов В. М. Модельный кодекс государственного служащего в Российской Федерации // Менеджмент в государственных структурах. 2010. №1. С. 34-41.
5. Магомедов К.О. Об эффективности противодействия коррупции в государственных органах власти // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №3. С.201-212.
6. Зотов М. Д. Кодексы этики как механизм управления нравственным развитием государственных гражданских служащих в условиях современной России: дис. кан. соц. наук. - М.: 2013. - 162 с.
7. Свыше 90% казахстанцев выразили негативное отношение к коррупции [Электронный ресурс]. URL: https://24.kz/ru/news/ social/item/285173-svyshe-90-kazakhstantsev-vyrazili- negativnoe-otnoshenie-k-korruptsii / (дата обращения: 08.04.2019).
8. Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас. 2010. №6 (74). С. 110-135.
9. Риггс Ф. Сравнительная оценка президентской формы правления // сравнительная социология: Избранные переводы. Москва: ИНФРА, 1995. 150 с.
10. Борщевский Г.А. Соотношение модели государственной службы и этики государственных служащих // Коммуникология. 2015. №3. URL: https:/ /cyberleninka.ru/article/n/sootnoshenie-modeli- gosudarstvennoy-sluzhby-i-etiki-gosudarstvennyh- sluzhaschih (дата обращения: 07.04.2019).
11. Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2014. №1. С. 80-83.
12. Закон Республики Казахстан от 23 ноября 2015 года № 416-V "О государственной службе Республики Казахстан" (с изменениями и дополнениями по состоянию на 21.02.2019 г.)
13. Указ Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 года № 153 "О мерах по дальнейшему совершенствованию этических норм и правил поведения государственных служащих Республики Казахстан" (с изменениями по состоянию на 24.01.2019 г.)