В статье рассматриваются процессы становления системы государственного управления в Казахстане и основные этапы их развития. Особое внимание уделено вопросам формирования эффективной структуры государственного управления и соответствующего аппарата, способного профессионально действовать в новой экономической и политической среде.
Одним из важных условий реализации государством своих функций является формирование эффективной структуры государственного управления и соответствующего аппарата, способного профессионально действовать в новой политической среде. В статье рассматриваются процессы становления системы государственного управления в Казахстане и основные этапы их развития. Каждый этап характеризуется принятием законодательных актов, указов Президента, которые привели к формированию своеобразной модели реформирования государственного управления. Особое внимание уделено таким направлениям, как подготовка и продвижение кадров, поддержание высокой репутации государственной службы, создание эффективной системы противодействия коррупции, усиление принципов меритократии, прозрачности и подотчетности обществу и государству. Все это в совокупности является важнейшим фактором в обеспечении конкурентоспособности системы государственного управления и качественного оказания государственных услуг населению.
За годы суверенного развития Казахстана созданы институты государственного управления, которые отражают суть политического устройства Казахстана. Найдено оптимальное сочетание темпов экономического и политического реформирования, позволившее без социальных потрясений осуществить процесс преобразования Казахстана в правовое, демократическое, социальное государство с рыночными основами. Ключевая роль в процессе модернизации отведена государственной службе. Модернизационные реформы государственности актуализируют проблемы становления адекватной системы государственного управления, определения параметров становления, способствующих повышению эффективности деятельности органов государственной власти. В этой связи особо востребованы и социально значимы вопросы, связанные с тенденциями развития государственного управления в Республике Казахстан.
Целью исследования является выявление тенденций в системе государственного управления в процессе реализации государственной политики.
Методологической основой исследования стали научные труды отечественных ученых в области государственного управления. В качестве методов исследования применялись общие и частные методы, включая системно-правовой и исторический. Материальной базой при написании статьи выступали нормативно-правовые акты, законодательные акты, Указы Президента Республики Казахстан.
Перед новыми независимыми государствами после распада СССР встала насущная задача нового государственного строительства. Ее успешная реализация могла состояться только при наличии квалифицированного корпуса управления, эффективной государственной службы, адекватной системы нормативных положений, соответствующих критериям современности. В странах с переходной экономикой требовалось осуществление фундаментальных преобразований, основанных на анализе функций действующей системы государственного управления, для которой необходимы профессионально-подготовленные кадры, готовые и умеющие работать в условиях трансформаций [1; с. 17].
С учетом транзитного периода и фактической трансформации политического строя, экономического уклада, социальной структуры во главу угла государственного строительства в Казахстане ставилась конституционная реформа. Важно было осмыслить новый статус государственности, определить векторы социальнополитического, экономического, духовного развития и приступить к созданию организационных условий создания общественно-политической системы. В практике новейшей казахстанской государственности возник прецедент управления, не имеющий аналога в политической истории, в связи с этим появилась потребность в инновационном моделировании новой нормативной базы (с позиций возникновения новых институтов, соответствующих духу времени перемен), так и в плане новых профессиональных управленческих кадров. В социально-политической жизни возник ряд новых проблем, связанных со становлением и функционированием системы государственного управления отраслями и сферами экономического, социального и административнополитического развития, реальной практикой разгосударствления в ситуации перехода к рыночной экономике [2; с. 44].
В развитии новой государственности совершенно необходимым условием совершенствования основ управления предстала конституционная реформа, первый этап которой начался с принятия Декларации о государственном суверенитете Республики (1990 г.) и Конституционного закона Республики Казахстан "О государственной независимости Республики Казахстан" (1991 г.), а завершился принятием Конституции Республики Казахстан 1993 г. Перед Казахстаном после обретения независимости во всей актуальности встала задача формирования новой системы государственного управления на разных уровнях.
Правящая партия сошла с политической арены, а в 1990 году в государственном управлении Казахстана был образован институт Президентства и избран первый Президент Республики Казахстан.
За годы становления суверенной государственности в Казахстане одновременно шел поиск путей конституционного строя. На раннем этапе административная реформа осуществлялась в сложной ситуации. Прежде всего в тяжелом положении находилась экономика. При этом Казахстану, как и другим странам с переходной экономикой, вместе с изменениями общественных и социально-экономических отношений предстояло определить роль государства в целом и модель развития в долгосрочной перспективе. На этапе политического транзита важным достижением стало появление Конституции Республики Казахстан 1993 года. Ее значение заключалось в том, что она:
- декларировала курс на развитие демократического, светского, правового и социального государства;
- заложила основы системного понимания многих ключевых проблем политического управления обществом;
- выдвинула в числе актуальных проблему разработки единой трактовки сущности функционирования института государственной службы в Казахстане;
- постулировала право граждан на государственную службу [3].
В Конституции Республики Казахстан 1993 года были изложены базовые конституционные принципы государственной службы: равное право граждан Республики Казахстан на государственную службу и ее прохождение; ответственность государственных служащих перед народом Республики Казахстан и ее каждым гражданином; действия государственных служащих на основе соблюдения законности и в рамках законно установленных полномочий. Переход казахстанского общества к новым приоритетам и ценностям обусловил обновление функций и задач государства, выделил проблему обеспечения государственного аппарата служащими новой формации и квалификации. Наступившие преобразования потребовали интенсивного изменения всей государственной службы, включая формирование государственного служащего нового типа. Встали вопросы преемственности с государственным аппаратом прежней социалистической системы, воспитанным в последние десятилетия существования СССР, в традициях централизации власти, с известной консервативностью мышления и административнокомандными методами управления. Возникло противоречие между несоответствием задач государственного строительства и общественного переустройства [4; с.38].
Одной из главных принципиальных проблем структуры управления государством явилось формирование демократических институтов, которые должны были положить в основу принцип разделения ветвей власти.
В Конституции Республики Казахстан 1995 года были доведены до логического конца предпосылки к созданию президентской формы правления. Для системы государственного управления в так называемый транзитный период были необходимы новые подходы, концепции, законы, специалисты, интенсивные теоретические и прикладные разработки различных аспектов госслужбы как составной части государственного управления, механизма осуществления власти как фокуса политической системы в условиях динамичного преобразования всех сфер общества [5; с.4].
Вслед за экономическими трансформациями потребовалась политическая модернизация, поэтому Конституция Республики Казахстан, вступившая в силу 5 сентября 1995 года, стала основой для осуществления политических реформ. На ее базе в конце 1995 года был издан Указ Президента "О государственной службе", имеющий силу закона.
Первый в истории Казахстана нормативный документ о государственной службе регламентировал правовые основы государственной службы в органах государственной власти и управления и формулировал целевую деятельность служащих государственных органов, которые сосредоточены на осуществлении задач и функций государства по руководству обществом.
В данном Указе Президента Республики Казахстан давалось определение современного понятия института государственной службы, значительно отличающееся от существовавшего в советское время. Современная трактовка государственной службы стала применима лишь к государственным органам, наделенным властными полномочиями, выполняющим административно-управленческие функции и осуществляющим исполнительнораспорядительную деятельность в органах, представляющих институты власти. Отныне к категории государственных служащих относятся лишь лица, непосредственно выполняющие управленческие функции на установленных законом должностях. В Указе Президента "О государственной службе" были законодательно прописаны статус, категории, квалифицированные классы государственных служащих, что способствовало стабилизации кадров, а также проведению единой политики оплаты труда, вопросы поступления, прохождения, прекращения государственной службы, установлены меры социальной защиты для этой категории [6].
Принятие указа способствовало переопределению и повышению статуса госслужащего в условиях политического транзита, что содействовало четкому пониманию роли государственной службы в трансформирующемся обществе, в новой системе политических отношений.
Эволюция административной реформы и практика осуществления государственной службы вносили коррективы в положения Указа Президента "О государственной службе", а также требовали разработки и принятия подзаконных актов. Поэтому с середины 1990-х годов стала осуществляться интенсивная работа по реформированию государственного управления, что проявилось в частности, в появлении ряда Указов Президента РК.
29 октября 1996 года издан Указ Президента РК "О совершенствовании структуры центральных исполнительных органов и сокращении численности государственных органов".
19 ноября 1996 года утверждено распоряжение "О декларировании государственными служащими доходов и имущества, подлежащих налогообложению". Это распоряжение появилось вследствие недостаточности и несовершенства механизма действия норм закона о государственной службе, предусматривающих представление гражданином в органы налоговой службы сведений о доходах имущества, принадлежащем ему на праве собственности, являющихся объектами налогообложения, только в двух случаях - при поступлении и при продвижении по госслужбе [7; с.107].
4 марта 1997 года вышел в свет Указ Президента "Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан", а 22 апреля - Указ "О мерах по дальнейшему реформированию системы правоохранительных органов Республики Казахстан". Эти другие правовые установления сделали возможным, во- первых, обоснование обеспечение легитимного процесса развертывания различных видов государственной службы; во-вторых, осуществление системного видения и подхода к процессу становления государственной службы в условия политического транзита.
В апреле и мае 1997 года большое число госслужащих было освобождено от работы в связи с новым административно- территориальным устройством Республики Казахстан, так как были упразднены 5 областей, произведены изменение внутри областей, упразднены и объединены районы.
10 октября 1997 года издан Указ Президента "О мерах по дальнейшему повышению эффективности государственного управления в Республике Казахстан".
Начиная с 1997 года, когда была обнародована стратегическая программа "Казахстан- 2030", акцент институциональной и правовой реформы сменился на качественное наполнение и повышение эффективности системы государственного управления. С провозглашением в 1997 году в Послании Нурсултана Абишевича Назарбаева: "Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев", в стране был взят последовательный курс на реформирование государства, включая осуществление административной реформы. Президентом было подчеркнуто, что новая роль государства заключается теперь не в том, чтобы принимать решения за людей, а в формировании условий, в которых свободные граждане и частный сектор смогут предпринимать эффективные меры для себя и своих семей [8; с.45].
Одной из главных задач Стратегии "Казахстан - 2030" является создание эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, формирование Правительства, способного реализовать приоритетные цели и, в конченом итоге, построение государства, стоящего на страже национальных интересов. Таким образом, было дано концептуально завершённое понимание главной задачи государственной службы на этапе транзита [8; с.49].
Процесс трансформации прежнего сознания и переход к новым принципам профессиональной деятельности у части государственных служащих проходил противоречиво. В условиях неупорядоченности экономических отношений существовал достаточно большой соблазн протекционизма и коррупционных действий. Поэтому Указом Президента Республики Казахстан от 21 октября 1997 года было принято решение о создании Высшего дисциплинарного совета Республики Казахстан.
Процесс реформирования государственной службы в Республике Казахстан привел к потребности формирования специализированного государственного органа, призванного профессионально и устремлено исполнять роль особой структуры, ответственной за создание современной государственной службы в стране, обеспечение этапов и процессов государственного реформирования этого политического института, и за обеспечение системы эффективного социального контроля за государственной службой.
Впервые на постсоветском пространстве в сентябре 1998 года был создан специальный уполномоченный орган - Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. В процессе становления деятельности, Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы в первую очередь необходимо было разработать проект редакции Закона Республики Казахстан "О государственной службе" и внедрить принцип конкурсного отбора при приеме на государственную службу, благодаря которому граждане получили возможность информирования о наличии вакансий в госорганах, условиях и оплате труда служащих госорганов. Одним из современных методов рекрутирования на госслужбу стало компьютерное тестирование кандидатов, которое позволяет более объективно и беспристрастно оценить уровень знаний законодательства Республики Казахстан, выявить мотивационную структуру стремления кандидатов на работу в государственные органы [9; с.51].
В Закон Республики Казахстан "О государственной службе" вошли положения о конкурсном отборе кадров на госслужбу, разделении всех государственных служащих на политических и административных; о стимулировании госслужащих к карьерному росту посредством принципов оплаты труда; о развитии уполномоченного органа, занимающегося вопросам госслужбы. Основная цель Закона Республики Казахстан "О государственной службе" - правовое обеспечение реформирования государственной службы, направленное на повышение профессионализма государственных служащих, их социальной защищенности.
В целях выполнения проверки и повышения эффективности обучения госслужащих за рубежом Агентством РК по делам государственной службы были разработаны, закреплены и зарегистрированы в Министерстве юстиции Республики Казахстан "Правила направления государственных служащих на подготовку, переподготовку и повышение квалификации за рубеж", которые предписывали государственным органам производить отбор госслужащих и направлять их за рубеж для повышения квалификации гласно, на конкурсной основе и с учетом личных заслуг кандидатов [10].
В 1998 году создана Академия государственной службы, что явилось фундаментом для более направленной деятельности по вопросам обучения, подбора и профессиональной переподготовки кадров государственных служащих в соответствии с современными стандартами. В начале 2000 годов были созданы региональные центры обучения, которые предоставляли возможность повышения квалификации для местных государственных органов.
За несколько последних лет проведена работа по совершенствованию и повышению отплаты труда государственных служащих. Ее модели разрабатывались и апробировались на основе тщательного изучения имеющегося зарубежного опыта.
В соответствии с особенностями казахстанской модели государственной службы были выделены следующие факторы, влияющие на оплату труда, такие как образование и подготовка (знания), опыт (умения и навыки), характер выполняемых функций, ответственность по руководству и контролю, особые условия (языковые требования).
По предложению Агентства РК по делам государственной службы введена прогрессивная система премирования работников за качественный труд за счет экономии административных расходов по смете. Соответствующий Указ Президента "О единой системе оплаты труда работников органов Республик Казахстан, содержащихся за счет государственного бюджета", подписанный 25 марта 2001 года, во-первых, создает дополнительный источник материального стимулирования работников, во-вторых, способствует заинтересованности всех госслужащих в более экономном расходовании средств на административные расходы [11].
В ходе трансформации государственной системы в Казахстане произошел поворот от бюрократизированного администрирования тоталитарного типа к синтезу технократического и демократического управления с ориентацией в перспективе на систему общечеловеческих ценностей, которая имеет собственные ключевые элементы, объединенные единой системой, принципы и формы реализации.
Таким образом, в процессе реформирования государственного управления в Казахстане можно выделить такие этапы, как:
- институциональное становление государственного управления в период политического транзита (политологическое осмысление процесса институционализации государственной службы в условиях суверенной государственности, разработка гражданского обеспечения государственной службы в Конституции Республики Казахстан, указах Президента Республики Казахстан, законах Республики Казахстан, подзаконных актах);
- поиск и апробация модели государственного управления, адекватной задачам государственного строительства в условиях административной реформы (мониторинг практического опыта государственной службы в Республике Казахстан в условиях транзитного этапа, совершенствование действующего законодательства страны в области госслужбы);
- совершенствование механизма государственной службы на этапе политической модернизации (разработка методологии и стратегии государственного управления, приближение казахстанской модели государственного управления к соизмеримости с международными стандартами качества государственных услуг, совершенствование института государственной службы в условиях конституционной реформы).
Результаты исследования свидетельствуют, что деятельность органов государственной власти постепенно приобретает новые качества, соответствующие современным задачам и требованиям. Объективные потребности в изменении системы государственного управления в
Казахстане обусловливают необходимость разработки и внедрения механизмов, способствующих повышению управляемости и эффективности деятельности органов государственной власти.
Список литературы:
- Уваров В.Н. Государственная служба и управление. - Петропавловск: Северо - Казахстанская юридическая академия, 2004. - 341 с.
- Садвакасова А.К. Социологический анализ развития государственной службы в Республике Казахстан. - Астана: ЕНУ, 2008 - с.44-45
- Конституция Республики Казахстан 1993 г. - Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=1010212
- Конституция Республики Казахстан. Научно - правовой комментарий/ Под ред. Г.Сапаргалиева. - Алматы: Жетi жаргы, 1998. - 432 с.
- Конституция Республики Казахстан 1995 г. с изменениями и дополнениями, внесёнными Законами РК № 284-I от 7 октября 1998 г.; № 254-III от 21 мая 2007 г. - Алматы, 2011 - с.4
- О государственной службе: Указ Президента Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. № 2730, с изменениями и дополнениями от 19 июня 1997 г. № 134-1. - Режим доступа: https://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=1004067
- Исакулов Е.Б. Государственное управление и государственная служба в Республик Казахстан. - Астана: Академия государственного управления при Президенте РК, 2011 - 300 с.
- Назарбаев Н.А. Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. - Алматы: Бiлiм, 1997. - 176 с.
- Реформирование системы государственного управления: зарубежный опыт и Казахстан. Научное издание. - Алматы: КИСИ при Президента РК, 2005. - 276 с.
- О мерах по оптимизации государственных должностей: Указ Президента Республики Казахстан от 28 декабря 2008 г. - Режим доступа: http:// kazakhstan.news-city.info/docs/sistemsw/ dok_iegfxi.htm
- О единой системе оплаты труда работников органов Республик Казахстан, содержащихся за счет государственного бюджета: Указ Президента Республики Казахстан от 14 марта 2008 г. - Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1046153