По проблеме соответствия норм внутреннего законодательства международно-правовым нормам, ученые выражают различные точки зрения. По мнению одних ученых, ратифицирование соглашений и договоров не всегда требует внесения соответствующих изменений в законодательные акты [1, с. 47-49]. Другие ученые отмечают то, что международные стандарты подлежат прямому включению в национальное законодательство.
Вопрос обязательности трансформации международных трудовых стандартов в казахстанское законодательство решается в двух направлениях:
- Направление, обуславливающееся принятием на государственном уровне необходимых международных документов в сфере труда.
- Направление, признающее необходимость не только приятия ряда международных правовых норм, но и разработку способов приведения в соответствие национальных норм с международными трудовыми стандартами.
Мы предполагаем, что второе направление более эффективное, поскольку только в условиях соответствия национальных норм международным нормам возможно достижение их гармонизации и выполнение обязательств, взятых на себя Республикой Казахстан перед мировым сообществом.
Международные стандарты труда принято классифицировать в зависимости от пространственных пределов действия на универсальные и региональные. Универсальные стандарты труда закреплены в актах таких международных организаций, как ООН и МОТ. Региональные стандарты труда, в свою очередь, фиксируются в международно-правовых актах регионального характера, как правило, в рамках региональных международных организаций.
С учетом существования в казахстанском законодательстве трех категорий законов, в комментариях казахстанских ученых- конституционалистов указывается на то, что речь идет о такой разновидности законов, как обычные законы, но никак не о конституционных законах или законах, вносящих изменения и дополненияв Конституцию. Следовательно, если, например, в конституционном законе Казахстана, фиксируется норма, противоречащая международным стандартам труда, содержащимся в каком-либо международном акте, перспективы ратификации такого международного документа выглядят достаточно проблематичными.
Это говорит о том, что ограничительное толкование нормы п.3 ст.4 Конституции может послужить препятствием в интегрировании международных стандартов труда в национальное законодательство республики.
Практика Конституционного Совета РК, как органа, занимающегося официальным толкованием Конституции, пока не дает ответа на данный вопрос. Тем не менее, в случае возникновения таких ситуаций в будущем, считаем необходимым толковать приведенную норму в расширительном аспекте (т.е. признать приоритет международных договоров перед всеми видами законов может быть за исключением законов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию), что должно послужить делу дальнейшего интегрирования республики в международно-правовое пространство.
Следующий аспект рассматриваемой нами проблемы заключается в том, что ряд международных стандартов труда закреплен не в международных договорах, а в международно-правовых актах иного вида. Например, в рамках МОТ это Рекомендации, которые детализируют, уточняют, а иногда и дополняют положения конвенций. Приведенная нами норма Конституции к подобным актам неприменима. В отношении таких актов применяется правило ст.8 Конституции, согласно которой «Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права».
Еще одним важным вопросом является проблема ратификации, которая имеет больше политический, нежели юридический характер. Речь вдет о том, что международные стандарты труда закрепляются в различных международных документах, прежде всего в актах МОТ, число которых растет. Так, к 2010 г. число актов, принятых МОТ и фиксирующих различные международные стандарты труда достигло 387 (188 конвенция и 199 рекомендаций).
Следует остановиться и на такой важной проблеме, как защита международных стандартов труда. Фактически речь идет о защите прав индивида в сфере труда.
Современный арсенал юридических средств защиты нарушенных прав человека включает две основные группы инструментов: 1) национально- правовые средства защиты; 2) международно-правовые средства защиты.
В отличие от Конституции России (п.3 ст.46) Конституция Казахстана не содержит нормы, предусматривающей возможность обращения граждан в международные органы за защитой своих нарушенных прав в случае исчерпания всех национальных юридических средств защиты.
Констатируем факт, что в п.4 ст.7 ТК РК «Лица, считающие, что они подверглись дискриминации в сфере труда, вправе обратиться в суд или иные инстанции в порядке, установленном законами Республики Казахстан».
Конечно, суд – это наиболее эффективный механизм защиты прав человека, однако следует указать и на то, что граждане Казахстана, к большому сожалению, пока еще лишены возможности обращения в международные органы вообще. Так, ратифицировав Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года, Казахстан воздержался от признания права Комитета по ликвидации расовой дискриминации, созданного на основе данной Конвенции, принимать и рассматривать индивидуальные жалобы граждан в соответствии со ст. 14 Конвенции.
В таких условиях, трудно говорить о полноценной имплементации международных стандартов труда в национальное законодательство Республики.
Затрагивая вопрос международной защиты трудовых стандартов, необходимо обратить внимание и на то, что Казахстан присоединился к основополагающим документам в сфере прав человека и трудовых прав — к Международным Пактам о правах человека 1966 года - Пакт о гражданских и политических правах содержит такие права, как право на запрет принудительного труда и свободное осуществление права на ассоциацию, включая право на создание профсоюзов. В Пакте об экономических, социальных и культурных правах, содержащем большой блок стандартов труда. Приведенные факты приводят к выводам о том, что Казахстан готов присоединяться к тем международно-правовым документам, которые содержат различные механизмы контроля.
В рамках МОТ также существует достаточно эффективный механизм контроля в виде Комитета экспертов и Комитета Международной конференции труда по применению конвенций и рекомендаций. Кроме того, МОТ использует и дополнительные процедуры рассмотрения жалоб (жалоба профсоюзов на государство-член МОТ; межгосударственные жалобы; особая процедура рассмотрения жалоб на нарушения свободы объединения; передача жалобы на любой стадии на рассмотрение Комиссии по расследованию и примирению).
В сфере имплементации и защиты международных стандартов труда в Республике Казахстан. В этом направлении свою, безусловно, позитивную роль должны сыграть и международные стандарты труда, имплементированные в национальное законодательство и практику Казахстана [2].
Нургалиева Е.Н. утверждает, многие нормы Конвенций остаются лишь на бумаге и не претворяются в национальное законодательство. Превращая ратифицированные международные договоры в национальные, республика не изменяет самих национальных законов, которые продолжают действовать, вследствие чего параллельно существуют и ранее принятый закон, и международная Конвенция, ставшая законом. Между указанными законодательными актами неизбежно возникают расхождения и противоречия. А это в свою очередь требует от государства принять дополнительные меры для соблюдения прав граждан [3, с. 98].
И если учесть, что нормы международного права не могут применяться во внутригосударственной сфере непосредственно, процесс их применения неизбежно должен сопровождаться применением в соответствии с ними норм национального законодательства. Так, например, возьмем Конвенцию «О равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности», в которой записано, что «равное вознаграждение означает выплату вознаграждения за труд равной ценности без дискриминации по признакам пола», причем этот принцип должен применяться не только посредством законодательства, но и коллективных договоров. ТК РК запрещает дискриминацию по признаку пола, но действенных механизмов недопущения подобной дискриминации не устанавливает. И если учесть, что работодатели не обязаны заключать коллективные договоры, составной частью которых являются вопросы оплаты труда, то как проверить и проконтролировать, допускается дискриминация по признакам пола или нет.
Требуется также большая разъяснительная работа среди физических и юридических лиц о том, что, защищая свои трудовые права, они вполне могут прибегнуть к нормам ратифицированных Конвенций МОТ, ибо п.3 ст.4 Конституции Республики Казахстан гласит. «Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона».
Трудовой Кодекс должен способствовать созданию трудоспособному человеку условий, позволяющих своим трудом обеспечить достойную жизнь себе и своей семье. Многие нормы могут быть внедрены в процессе практического судопроизводства, ибо налицо невозможность для законодателя предусмотреть все вопросы, возникающие на практике, недостаточная четкость норм, возможность судов лучше учитывать конкретные условия и быстрее реагировать на возникающие проблемы [4, с.119]. Следует также более активно выступать за создание в стране судов по трудовым делам.
Другая серьезная проблема трансформации международных норм в казахстанское законодательство — это целый блок вопросов, связанных с обеспечением достойного уровня жизни населения. В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Конституции гражданам Казахстана гарантируются минимальный размер заработной платы и пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным основаниям, предусмотренным законом. Однако участники Пакта 1966 года принимают на себя гораздо более трудные обязательства. Так, помимо равного и справедливого вознаграждения за труд, статья 7 Пакта требует, чтобы такое вознаграждение обеспечивало всем трудящимся удовлетворительное существование для них и их семей.
Кроме того, в соответствии со статьей 11 Пакта государства признают право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Четких критериев «удовлетворительного существования» и «достаточного жизненного уровня» в Пакте не содержится; однако ясно, что формулировка статьи 28 Конституции Республики Казахстан существенно отличается от указанных положений. Одно дело — гарантировать своим гражданам минимальную зарплату и минимальную пенсию, совсем другое — установить такой минимальный размер соответствующих выплат, который удовлетворял бы материальные потребности населения. Такое решение заведомо невыполнимо, так как ляжет на казахстанскую экономику непосильным бременем. По ныне действующей Конституции государство даже не обязано увязывать размер выплачиваемых гражданам средств с общей экономической ситуацией в стране. Отсюда и нереальность полноценного гарантирования другого права, предусмотренного статьей 11 Пакта — права на непрерывное улучшение условий жизни.
Главное, на что следует обратить внимание при анализе положений Пакта 1966 года, состоит в следующем. Целый ряд прав, провозглашенных в данном документе (право на справедливое вознаграждение за труд, на условия, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на одинаковую возможность карьеры, на отдых и досуг) увязаны с реализацией более фундаментального, в какой-то степени смыслообразующего права — права на высокий уровень жизни. Строго говоря, предусмотренные Пактом социально-трудовые права можно рассматривать лишь в качестве средств, при помощи которых государства обязаны стремиться к главной цели: достойной жизни своих граждан. На наш взгляд, казахстанская Конституция не соответствует Пакту именно в этом компоненте. Основной Закон Казахстана ограничен формальным подходом: государство в области социально-трудовых прав обязуется лишь предпринимать определенные действия, ничего не говоря о стратегических целях своей политики.
Таким образом, сравнительный анализ Пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года и соответствующих положений Конституции Республики Казахстан позволяет указать на две основные проблемы, которые могут возникнуть в процессе трансформации международных стандартов в национальное законодательство страны.
Во-первых, сегодня в Казахстане на конституционном уровне закреплен лишь формальный перечень механизмов и институтов, относящихся к социально-трудовым правам граждан Конституции, достаточно четко говорит о том, что государство должно делать, но умалчивает о том, к каким результатам оно стремится. Фактически, все права и свободы в данной сфере сводятся лишь к праву требовать от государства и общества реализации соответствующих мероприятий (как правило, они определены законом). При этом содержательная сторона прав и свобод в юридическом смысле отсутствует. Вместо права на труд — свобода труда, вместо права на высокий уровень жизни — право на минимальную зарплату, вместо права на здоровье — право на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи и т д. В отличие от Конституции, Пакт требует от государства реального социального прогресса, соблюдения основных прав и свобод личности.
Во¯вторых, казахстанская Конституция не предусматривает возможности международного контроля над деятельностью государственной власти. Между тем, такой контроль представляется необходимым, если государство на международном уровне принимает на себя какие¯либо обязательства перед своим народом, их выполнение перестает быть внутренним делом данного государства. Практика применения Пакта 1966 года показывает, что контрольные механизмы ООН играют существенную роль в процессе реализации его положений.
Думается, что от удовлетворительного решения указанных проблем зависят перспективы присоединения Казахстана к документам, устанавливающим международные стандарты в области социально¯ трудовых прав. Не исключено, что республике имеет смысл обратиться к собственному опыту конституционного закрепления прав и свобод личности. Так, Конституции Союза ССР и Казахской ССР с точки зрения содержательности целого ряда прав граждан более соответствовали положениям Пакта 1966 года, чем ныне действующая казахстанская Конституция.
Другое дело, что практическая реализация соответствующих положений не была подкреплена тогда адекватными политическими и экономическими институтами (право частной собственности, свободное предпринимательство, правовое государство, разделение властей, независимый суд и т.д.). Сегодня такие институты в Республике Казахстан существуют. Поэтому создание условий для соответствия наших прав международным стандартам — лишь вопрос дальнейшего укрепления и развития демократических реформ.
Расширение общемировых интеграционных процессов, глобализация экономики, формирование международного рынка труда придали особую значимость правовому регулированию, осуществляемому международными и межгосударственными органами. Официальное признание международных норм и принципов составной частью национальной правовой системы делает чрезвычайно важным для государства, провозгласившего данный принцип, учет и соблюдение в деятельности законодательных и правоприменительных органов международных стандартов, включая и действующие в области регулирования трудовых отношений — международные стандарты труда [5, с. 103].
Признавая трудовую деятельность важнейшим и неотъемлемым условием жизнедеятельности человечества в целом, международной, сообщество уделяет значительное внимание выработке правил, направленных на регулирование трудовых отношений. Часть из них имеет цель — обеспечить охрану заработной платы, право на справедливое и удовлетворительное вознаграждение, обеспечивающее достойное существование человека и членов его семьи, а также право на оплату труда без какой-либо дискриминации (во Всеобщей декларацией прав человека 1948 года эти права отнесены к категории основных неотъемлемых и неотчуждаемых прав).
Международное право располагает неким механизмом, представляющим собой совокупность норм, направленных на охрану доходов «человека труда». Международными усилиями создан свод модельных правил в данной области, творческое освоение которого является необходимым условием разработки и совершенствования любой национальной системы трудового права. Международные стандарты труда оказали значительное влияние на формирование новейшего национального трудового законодательства, в последнее десятилетие наблюдается стремительный процесс вживления международных норм (включая нератифицированные и носящие рекомендательный характер) во внутригосударственное законодательство.
Имплементация международных норм в национальные правовые системы может осуществляться как посредством простой ратификации нормативного акта с приданием его положениям статуса самоисполнимых норм, так и с помощью принятия соответствующих внутренних законов, дублирующих или развивающих содержание международных правил [6, с. 250]. Мы считаем, что единственным надежным способом реального применения международных норм внутри страны является создание соответствующих национальных законов. С учетом изложенного, думается, что совершенствование законодательства в этой области должно осуществляться посредством максимального использование возможностей по трансформации международных норм в национальное законодательство.
Литература
- Межибовская И.В. Некоторые аспекты коллизионных норм международного права в социальной сфере. В сборнике материалов международной научно-практической конференции: «Влияние международно-правовых документов на законодательство Республики Казахстан». — Алматы: Общественный фонд политико-правовых исследований «Интерлитал» в Казахстане, 2000.
- Шаповал Е.А. Нормы международного права как источник российского трудового права// Вестник МГУ. - Серия 11. – Право. - № 1. - 1999.
- Нургалиева Е.Н. Механизм правового регулирования труда - Алматы: «Жеты Жаргы», 1996.
- Осипцова Ж.П. Трудовой договор в ФГР//Государство и право. - № 2. - 1996.
- Международные стандарты в области социально-трудовых прав и свобод граждан и возможности их трансформации в законодательство РК. Материалы форума международной научно-практической конференции, - Алматы: «Оркениет», 2003. – С. 288.
- Гусов К.Н., Курилин М.Н. Международно-правовое регулирование труда (в конвенциях и рекомендациях МОТ). – Москва, 1997.