Понятие, принципы организации особо охраняемых природных территорий в республике Казахстан

Сведения об авторе. Рахимбаев Бахытжан Бактымбаевич – магистрант специальности «Юриспруденция» Казахстанско-Американского свободного университета

Аннотация. В статье дается характеристика понятия, сущности, принципов особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан. Автор отмечает, что понятие «Особо охраняемые природные территории» можно считать общепринятым в юридической науке и законотворческой практике. Охраняемые территории созданы, в первую очередь, для сохранения биологического разнообразия. Автор описывает понятие «государственный национальный природный парк», а также дает предложения по возможному применению особо охраняемых территорий: например, для проведения учебных экскурсий и занятий, производственных практик учащихся и студентов; подготовка научных кадров, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области заповедного дела, охраны окружающей среды и рационального природопользования. Особо охраняемые природные территории могут использоваться для ознакомления туристов с природными и культурными достопримечательностями, активного отдыха населения. Автор считает, что присоединение Казахстана к международным экологическим конвенциям может заметно продвинуть нашу страну в вопросах предотвращения экологического ущерба, причиняемого особо охраняемым природным территориям.

На январь 2006 г. площадь, занимаемая особо охраняемыми природными территориями (далее – ООПТ), составляла 14799,6 тысяч гектаров, или 5,4% территории Республики, что ниже уровня, рекомендуемого Международным союзом охраны природы (10%). Уже в начале 2009 года общая площадь всех охраняемых природных территорий Казахстана составляла 21063,3 тыс.га, т.е. 7,7% от всей территории Республики. На январь 2013 год – общая площадь особо охраняемых природных территорий составляет 22613,2 тысяч га, что свыше 8% от всей площади Казахстана. Площадь степных экосистем, внесенных в число ООПТ Казахстана, составляет 2357660 га, это около 10% площади ООПТ, в тоже время 55% от площади естественной среды в Казахстане принадлежит именно степным ландшафтам.

Концепция развития и размещения ООПТ до 2030 года, направлена на сохранение и восстановление естественных экосистем на территории Республики, поддержание экологического равновесия и выявление закономерностей естественного развития природных комплексов и их компонентов предусматривает доведение площади ООПТ до 6,4%, в том числе заповедников, до 1,6%, национальных парков до 1,4%, заказников и памятников природы до 3,4%.

Специализированные территории природоохранного назначения получили свое название «особо охраняемые» сравнительно недавно. Необходимо отметить, что впервые термин «особо охраняемые природные территории» был использован Н.Ф. Реймерсом и Ф.Р. Штильмарком в 1978 году, исходя из того, что, в соответствии с Конституцией СССР 1977 года [Конституция СССР 1977 года. Ст. ст.18, 42, 67], вся природа подлежала охране на всей территории страны [1, с. 9].

Понятие «Особо охраняемые природные территории» можно считать общепринятым в юридической науке и законотворческой практике. Это родовое понятие по отношению к целой группе территорий, природные комплексы которых в силу своей значимости изымаются полностью или частично из хозяйственного использования решениями органов государственной власти [2, с. 10, 35].

Вместе с тем, в одних случаях, особо охраняемые природные территории – это монолитные площади, включающие десятки, сотни, тысячи и даже миллионы гектаров; в других они состоят из небольших участков, иногда разобщенных между собой. Общая суммарная площадь таких участков достигает тысяч и миллионов гектаров, но каждый из них может тянуться лишь узкой прерываемой лентой. В третьих случаях природные охраняемые территории занимают немногие десятки, а иногда даже единицы квадратных метров. Н.Ф. Рейсмерс и Ф.Р. Штильмарк подчеркивают, что назначение природных охраняемых территорий различной конфигурации и площади неодинаково; они выделяют их общую роль – природоохранную, такую, как: охрана человека как части природы, охрана окружающей его среды, природных объектов, хозяйственных и жилых объектов, поддержание экологического равновесия во всех эксплуатируемых или непосредственно неиспользуемых угодьях в любых географических зонах [3, с. 13].

В соответствии с законом об ООПТ, все особо охраняемые территории входят в природно-заповедный фонд, и в некоторых законодательных актах понятие «особо охраняемая природная территория» иногда в отдельных случаях подменяется понятием природно-заповедный фонд.

Конструкция природно-заповедного фонда вызывает определенные сомнения. По мнению Л.А. Юдановой, в последние годы явственно проявляются тенденции не только к совершенствованию принципов заповедного дела, но и упорядочению терминологии в этой области. Подробному анализу и толкованию подвергаются такие понятия, как «заповедность», «заповедание» [1, с. 23]. Прежде всего, это касается терминов «природнозаповедный фонд» и «объекты природно-заповедного фонда», указанных в законодательстве Республики Казахстан об ООПТ и в Экологическом кодексе Республики Казахстан.

Рыспекова Ж.К. считает, что «изучение данного определения показывает, что понятие «особо охраняемая природная территория» шире, нежели понятие «природный комплекс», ввиду того, что данное определение противопоставляет между собой такие понятия, как «природный комплекс» и «участки земель, водных объектов и воздушного пространства», хотя они соотносятся между собой как часть и целое, ведь участок земли, с находящимися на нем иными природными объектами и обладающий определенными природными свойствами, является частью целого природного комплекса [4, с. 10].

В свою очередь, данные комплексы представляют собой составную часть государственного природно-заповедного фонда страны. Ввиду того, какой объект природы подлежит особой охране, зависит и правовой режим той или иной территории. Если речь идет об уникальных единичных объектах природы, имеющих особое научное и (или) историко-культурное значение, может быть установлен заповедный или заказной режим охраны. Когда речь идет о природном комплексе, в состав которого входят два и более объекта государственного природно-заповедного фонда, устанавливается комплексный режим их охраны и использования, начиная от полного запрета, до режима ограниченной хозяйственной деятельности.

Рыспекова Ж.К. считает, «… что не каждая особо охраняемая территория является природным комплексом, и не каждый природный комплекс может быть признан особо охраняемой территорией. Такие территории нельзя назвать просто природным комплексом, ибо их отдельные участки могут быть использованы и в хозяйственной деятельности, что позволяет утверждать о том, что мы имеем дело не просто с природным комплексом, а с природно-хозяйственным комплексом» [4, с. 12].

1. Определение особо охраняемой территории, данное в действующем законодательстве, является противоречивым и требует уточнения. Относить единичные природные объекты, имеющие особое научное и (или) историко-культурное значение к особо охраняемой территории является неправильным, ввиду того, что один объект это еще не вся территория. Правильнее было бы данный закон назвать «Об особо охраняемых объектах и их комплексах».
2. Понятие государственный национальный природный парк следует рассматривать в нескольких значениях.

Во-первых, это вид особо охраняемой природной территории, на которой расположен комплекс объектов государственного природно-заповедного фонда, имеющих особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность.

Во-вторых, это природоохранное и научное учреждение, которое обладает особой правосубъектностью. Он является некоммерческой организацией, созданной в форме государственного учреждения, имущество которого принадлежит ему на праве оперативного управления. В этой связи предлагается из словосочетания «государственный национальный природный парк» исключить слово «государственный».

В-третьих, он является государственным природопользователем, обладающим правом постоянного, безвозмездного и неотчуждаемого природопользования.

В-четвертых, это природно-хозяйственный комплекс, расположенный на определенной территории, в состав которого входит совокупность природных объектов, обладающих природной уникальностью и предназначенных для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительных, научных, туристских и рекреационных целях. Иначе говоря, это природный комплекс, изъятый из хозяйственного оборота, сочетающий в себе решение экологических, рекреационных и просветительских задач» [4, с. 7].

Законодательство Республики Казахстан в области особо охраняемых природных территорий и объектов государственного природно-заповедного фонда основывается на Конституции Республики Казахстан, Законе «Об особо охраняемых природных территориях Республики Казахстан» от 7 июля 2006 г. [5], Экологическом кодексе РК и иных нормативных правовых актах Республики Казахстан [6]. Закон регулирует общественные отношения по созданию, расширению, охране, восстановлению, устойчивому использованию и управлению особо охраняемыми природными территориями и объектами государственного природно-заповедного фонда, представляющими особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность, а также являющимися компонентом национальной, региональной и мировой экологической сети [7, с. 236].

Особо охраняемая природная территория это участки земель, водных объектов и воздушного пространства над ними с природными комплексами и объектами государственного природно-заповедного фонда, для которых установлен режим особой охраны.

Природные комплексы особо охраняемых природных территорий совокупность объектов биологического разнообразия и неживой природы, подлежащих особой охране.

Государственный природно-заповедный фонд представляет собой совокупность взятых под государственную охрану объектов окружающей среды, которые имеют особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность в качестве природных эталонов, уникумов и реликтов, генетического резерва, предмета научных исследований, просвещения, образования, туризма и рекреации.

Объектами отношений в области особо охраняемых природных территорий являются природные комплексы, в том числе земли особо охраняемых природных территорий, а также находящиеся на этих землях и землях других категорий объекты государственного природно-заповедного фонда (ст. 4 Закона).

Особо охраняемые природные территории (далее ООПТ) и находящиеся на них объекты окружающей среды, имеющие особую экологическую, научную и культурную ценность, являются национальным достоянием Республики Казахстан.

Отношения по использованию и охране недр, вод, лесов и иных природных ресурсов особо охраняемых природных территорий регулируются специальными законами Республики Казахстан в части, не урегулированной настоящим Законом. Имущественные отношения в области особо охраняемых природных территорий регулируются гражданским законодательством Республики Казахстан. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в Законе, то применяются правила международного договора.

По способам и механизмам реализации воздействие на охраняемые территории в целях их использования принципы можно подразделить на следующие основные виды: пассивное воздействие – специальные меры для охраны территорий от пожаров, внедрения чуждых видов организмов в природную среду и традиционная хозяйственная деятельность; активное воздействие – регулирование на уровне популяции (через изъятия части популяций, интродукция, искусственное разведение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и последующий их выпуск в природную среду), регулирование на уровне экосистем и сообществ, другие виды рекреационной и ограниченной хозяйственной деятельности.

Во многих случаях воздействие на ООПТ, особенно на заповедные экосистемы, целесообразно рассматривать как крайнюю меру, допустимую в случаях, когда естественное развитие природы принципиально противоречит целям организации ООПТ. При этом всегда необходимо иметь в виду, что охраняемые территории созданы, в первую очередь, для сохранения биологического разнообразия. В связи с этим введению любого активного воздействия должно предшествовать максимально полное, научно обоснованное исследование, ориентированное на выявление действующих механизмов воздействия, построение оптимальной модели объекта воздействия и проверки ее прогнозных возможностей. На основе этой модели можно рассчитывать масштабы, территориальную конфигурацию, время и характер воздействия при обеспечении необходимого контроля его последствий.

Основными принципами в области особо охраняемых природных территорий являются:

Развитие системы особо охраняемых природных территорий как базового компонента экологической сети, обеспечивающей сохранение и восстановление биологического разнообразия, уникальных и типичных ландшафтов. Во многих случаях воздействие на ООПТ, особенно на заповедные экосистемы, целесообразно рассматривать как крайнюю меру, допустимую в случаях, когда естественное развитие природы принципиально противоречит целям организации ООПТ. При этом всегда необходимо иметь в ви-

ду, что охраняемые территории созданы, в первую очередь, для сохранения биологического разнообразия. В связи с этим введению любого активного воздействия должно предшествовать максимально полное, научно обоснованное исследование, ориентированное на выявление действующих механизмов воздействия, построение оптимальной модели объекта воздействия и проверки ее прогнозных возможностей. На основе этой модели можно рассчитывать масштабы, территориальную конфигурацию, время и характер воздействия при обеспечении необходимого контроля его последствий.

Государственное регулирование и контроль в области особо охраняемых природных территорий. Природоохранные организации осуществляют свою деятельность в соответствии с планом управления, утверждаемым государственным органом, в ведении которого они находятся, при положительном заключении государственной экологической экспертизы.

План управления природоохранной организацией разрабатывается на пятилетний период в соответствии правилами, утвержденными уполномоченным органом. План управления природоохранной организацией включает:

1. анализ изменений природных и социально-экономических условий за предыдущий период;
2. оценку деятельности природоохранной организации за предыдущий период;
3. мероприятия по каждому виду природоохранной, эколого-просветительной, научной, туристской, рекреационной и ограниченной хозяйственной деятельности природоохранной организации на последующий период;
4. для особо охраняемых природных территорий, созданных на землях государственного лесного фонда, раздел, в котором дается комплексная оценка ведения лесного хозяйства и лесопользования за прошедший период, разрабатываются мероприятия по охране, защите, воспроизводству и уходу за этими лесными участками на последующий период;
5. механизмы реализации плана управления путем совершенствования структуры управления, нормативной правовой базы, обеспечения кадрами и повышения их квалификации, взаимодействия с местным населением и местными представительными и исполнительными органами.
6. Сохранение государственного природно-заповедного фонда и естественных экологических систем.
7. Использование особо охраняемых природных территорий в целях развития науки, культуры, просвещения, образования, туризма. На особо охраняемых природных территориях могут проводиться научные исследования по следующим основным направлениям:

• инвентаризация и изучение объектов государственного природно-заповедного фонда, разработка научно обоснованных мер по их охране и восстановлению;
• изучение естественного течения природных процессов и влияния режимов охраны на экологические системы;
• экологический и другие виды мониторинга, ведение «Летописи природы»;
• разработка научных основ заповедного дела, охраны окружающей среды и рационального природопользования;
• разработка научных основ восстановления популяций редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и дикорастущих растений.

Методическое руководство и координацию научных исследований на особо охраняемых природных территориях совместно осуществляют уполномоченный орган в области особо охраняемых природных территорий и уполномоченный государственный орган, осуществляющий руководство в области науки и научно-технической деятельности.

Особо охраняемые природные территории могут использоваться в следующих культурно-просветительных целях:

• пропаганды естественнонаучных знаний и достижений в области заповедного дела, охраны окружающей среды и рационального природопользования;
• показа объектов неживой природы, растений и животных, объектов историкокультурного наследия;
• ознакомления с деятельностью природоохранных учреждений.

Для проведения культурно-просветительных мероприятий на особо охраняемых природных территориях могут создаваться музеи, лектории, экспозиции, демонстрационные участки и другие необходимые объекты.

Защита, сохранение и использование памятников истории и культуры, находящихся на особо охраняемых природных территориях, осуществляются в соответствии с законодательством Республики Казахстан об охране и использовании историко-культурного наследия.

Особо охраняемые природные территории могут использоваться в следующих учебных целях:

• проведения учебных экскурсий и занятий, производственных практик учащихся и студентов;
• подготовки научных кадров, переподготовка и повышение квалификации специалистов в области заповедного дела, охраны окружающей среды и рационального природопользования (Ст. 31 Закона).

Особо охраняемые природные территории могут использоваться для ознакомления туристов с природными и историко-культурными достопримечательностями, активного отдыха населения. Для проведения туризма и рекреации на особо охраняемых природных территориях выделяются специальные участки, которые оборудуются туристическими тропами, смотровыми площадками, бивачными полянами, стоянками для транспорта, кемпингами, палаточными лагерями, гостиницами, мотелями, туристическими базами, объектами общественного питания, торговли и другого культурно-бытового назначения. Туристическая и рекреационная деятельность на особо охраняемых природных территориях ограничивается с учетом режимов их охраны и регулируется в соответствии с законодательством Республики Казахстан о туризме (Ст. 32 Закона).

Использование особо охраняемых природных территорий в ограниченных хозяйственных целях может допускаться исключительно на специально выделенных участках с заказным режимом и регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Ограниченное хозяйственное использование объектов государственного природнозаповедного фонда на особо охраняемых природных территориях осуществляется только по разрешениям Правительства Республики Казахстан или уполномоченного органа в области особо охраняемых природных территорий в пределах его компетенции.

На особо охраняемых природных территориях допускаются в установленных случаях лишь ограниченная и традиционная хозяйственная деятельность, связанные с нею виды природопользования, кустарные и народные промыслы, если это не угрожает сохранению и воспроизводству государственного природно-заповедного фонда, по разрешениям исполнительных органов, в ведении которых находятся эти территории (Ст. 33 Закона).

Один из принципов ООПТ – это платность использования особо охраняемых природных территорий. Плата за использование особо охраняемых природных территорий взимается за использование особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан в научных, культурно-просветительных, учебных, туристических, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях и установлена статьями 508-511 Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)» [8].

Общественные отношения по созданию, расширению, охране, восстановлению, устойчивому использованию и управлению особо охраняемыми природными территориями и объектами государственного природно-заповедного фонда, представляющими особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность, а также являющимися компонентом национальной, региональной и мировой экологической сети регулируется Законом Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 175-III «Об особо охраняемых природных территориях».

Уполномоченным органом в деле управления особо охраняемых территорий является Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан.

Плательщиками являются физические и юридические лица, использующие особо охраняемые природные территории, перечень которых определен Постановлением Правительства Республики Казахстан «Об утверждении перечня особо охраняемых природных территорий республиканского значения» от 10 ноября 2006 года № 1074.

Ставка платы за использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения определяется из расчета 0,1 МРП за каждый день пребывания на особо охраняемой природной территории. Ставки платы за использование особо охраняемых природных территорий местного значения устанавливаются местными представительными органами по представлению местных исполнительных органов.

Уплата сумм платы производится в бюджет по месту нахождения особо охраняемой природной территории путем перечисления через банки или организации, осуществляющие отдельные виды банковских операций, либо наличными деньгами на контрольно-пропускных пунктах либо иных специально оборудованных местах, устанавливаемых администрацией особо охраняемой природной территории, на основании бланков строгой отчетности. Использование плательщиками платы особо охраняемых природных территорий допускается только при наличии у них подтверждающих документов об оплате. Возврат уплаченных сумм платы не производится.

Ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан в области особо охраняемых природных территорий.

За нарушение экологических требований в сфере использования ООПТ в РК предусмотрены следующие виды ответственности: гражданско-правовая, административная, уголовная.

1. Следующий принцип участие физических и юридических лиц в решении задач в области особо охраняемых природных территорий. Ограничения хозяйственной деятельности собственников земельных участков и землепользователей в охранных зонах государственных природных заповедников устанавливаются решениями областных (города республиканского значения, столицы) исполнительных органов (ст. 43 Закона) и являются эколого-правыми требованиями при использовании ООПТ. Приказом председателя лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан от 9 февраля 2007 г. № 54 утверждены Правила пользования особо охраняемыми природными территориями физическими лицами [9].
2. Один из важнейших принципов доступность информации в области особо охраняемых природных территорий. Экологическая информация необходима гражданам для защиты экологических требований при использовании ООПТ, вмешательства в природоохранительную деятельность государства, предпринимательских структур, когда те не выполняют возложенных на них законодательных задач
3. Международное сотрудничество в области особо охраняемых природных территорий (ст.3 Закона). На современном этапе размещение ООПТ на территории Республики Казахстан трудно квалифицировать как «экологическую сеть» в ее общепринятом глобальном значении. Вместе с тем, сейчас идет формирование региональных внутригосударственных экологических сетей в Заилийском Алатау, Жонгарском Алатау и в Алтайском регионе. Формируются элементы экологических сетей и на межгосударственном уровне это Западно-Тянь-Шаньский и Алтай-Саянский экологические регионы.

Формирование экологических сетей, экологических коридоров должно осуществляться на основании определенных методик, которые прошли апробацию и применяются в зарубежных странах.

Особую роль в решении экологических проблем, несомненно, играют неправительственные организации, так как формирующееся в их рамках коллективное мнение приобретает все большее значение. В отличие от международно-правовых норм, которые приобретают обязательный характер путем издания специальных законов, устанавливающих обязательную силу международных договоров и конвенций, решения неправительственных организаций в большинстве носят рекомендательный характер. Однако НПО оказывают непосредственное влияние на нормотворческую деятельность государства путем подготовки различных природоохранных проектов, концептуальных предложений, обладающих силой общественного мнения.

Таким образом, обоснованы наиболее оптимальные, с точки зрения Ниязгулова Д.Т. [1, с. 14], организационно-правовые меры по реализации в Республике Казахстан экорегионального подхода к охране природы. Изолированные ООПТ, при всей совокупности охраняемых территорий разных категорий, должны выступать в форме единой системы с общей задачей сохранения природы и охватывать территории, соединенные коридорами из земельных массивов традиционного и иного устойчивого природопользования. Установлено, что присоединение Казахстана к международным экологическим конвенциям может заметно продвинуть нашу страну в вопросах предотвращения экологического ущерба. Деятельность международных организаций оказывает значительную практическую помощь в достижении стратегических целей страны. Поэтому система международных природоохранных организаций в нашем государстве должна получить свое дальнейшее развитие, что объясняется повышением значимости многосторонних форм международного общения, появлением все большего числа новых экологических проблем, сам характер которых требует совместных действий большинства государств мира.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ниязгулов Д.Т. Правовой режим особо охраняемых природных территорий (сравнительный анализ законодательства Республики Казахстан и Великобритании) / Диссертация на соискание академической степени доктора философии. – Астана, 2009. – C. 22.
2. Кротик А.С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения: дис. кан. юрид. наук. – М., 2003.
3. Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. Особо охраняемые природные территории. М.: «Мысль», 1978.
4. Рыспекова Ж.К. Правовое регулирование деятельности государственных национальных природных парков Республики Казахстан/ Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Алматы, 2007. – 32 с.
5. Закон «Об особо охраняемых природных территориях Республики Казахстан» от 7 июля 2006г. № 175-III
6. Экологический кодекс РК от 9 января 2007 г. №212-Ш (по состоянию на 24.12.16)
7. Культелеев С. Экологическое право Республики Казахстан. Особенная часть. Учебник. – Алматы: NAS, 2007.
8. Налоговый кодекс Республики Казахстан от 10 декабря 2008 г. (по состоянию на 06.03.2013)
9. Приказ председателя лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства Республики Казахстан от 9 февраля 2007 г. № 54 об утверждении Правил пользования физическими лицами особо охраняемыми природными территориями.