В любой стране, при любом режиме власть заинтересована в учреждении такого органа государства, который по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единого порядка и единой законности во всех областях жизни. Государственная и общественная жизнь обязывает, чтобы в стране существовал надежный механизм, обеспечивающий строгое и точное соблюдение законов, а также правопорядок. Поэтому основным неотъемлемым атрибутом политической системы почти каждого государства является такая структура, как прокуратура [1, с. 3].
Прокуратура является важнейшим правоохранительным органом государства наравне с судом. О важности деятельности прокуратуры свидетельствует тот факт, что конституционные нормы, закрепляющие организацию прокуратуры, следуют непосредственно за нормами, посвященными судебной власти.
Согласно Конституции Республики Казахстан, прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства, принимает меры по выявлению и устранению любых нарушений законности, а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции и законам Республики. Прокуратура представляет интересы государства в суде, а также в случаях, порядке и в пределах, установленных законом, осуществляет уголовное преследование [2, с. 37].
Прокуратура занимает особое место среди правоохранительных органов, поскольку не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Она является независимым правоохранительным органом, обеспечивающим соблюдение законности в государстве. Организация и деятельность прокуратуры, помимо Конституции Республики Казахстан, закрепляется Законом Республики Казахстан «О прокуратуре».
В соответствии с Законом Республики Казахстан от 21 декабря 1995 года № 2709 «О прокуратуре», прокуратура – подотчетный Президенту Республики Казахстан государственный оран, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории республики, за законностью оперативно розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства [3, с. 3].
Цели деятельности прокуратуры заключаются в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Основное содержание деятельности прокуратуры составляет прокурорский надзор.
Рассмотрим различные мнения авторов о понятии прокурорского надзора.
Российский профессор О.Е. Кутафин считает, что понятие прокурорский надзор это осуществляемый органами прокуратуры: надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением этими органами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. При осуществлении надзора прокурор вправе: опротестовывать акты, издаваемые различными юридическими лицами, если они противоречат закону; привлекать правонарушителей к уголовной ответственности, возбуждать производство об административном правонарушении; обеспечивать возмещение материального ущерба, причиненного нарушением закона, и т.д. [4, с. 273].
М.Р. Насырова, С.П. Гуляева выделяют свою точку зрения о понятий прокурорского надзора это осуществляемый Генеральным Прокурором страны и подчиненными ему прокурорами, высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми юридическими лицами, должностными лицами и гражданами (общий надзор), а также правоохранительными органами на всех стадиях их деятельности (дознание, предварительное следствие, судебное разбирательство, исполнение приговоров и иных мер принудительного характера, назначаемых судом) [5, с. 295- 296].
Магистрант 1 курса ВКГУ им. С. Аманжолова Тургунова А.Б. считает, что под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность социально уполномоченных лиц – прокуроров по обеспечению высшего надзора за точным исполнением и единообразным применением (исполнением) законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности [6, с. 138].
По мнению казахстанского писателя Журсимбаева С.К. прокурорский надзор это понятие, которое характеризует: основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности государственной службы; отрасль юридической науки; учебную дисциплину. Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности.
Далее перейдем к рассмотрению общего надзора прокуратуры. Термин "общий надзор" давно уже не применяется в законе, правовых актах и официальных документах прокуратуры. Жесткая критика оппонентов, заинтересованных в сужении функции прокурорского надзора, что тотальный надзор и неопределенность данной отрасли, с их точки зрения, не вписывающиеся в модель демократических преобразований страны, вынудили практических работников по существу отказаться от употребления этого словосочетания. Но это не означает, что данный термин не существует в профессиональной речи, тем более название «общий надзор» является традиционно понятным для всех специалистов [7].
Являясь родоначальником специальной прокурорской деятельности, общий надзор в отличие от других отраслей призван содействовать обеспечению законности в сфере государственного управления [8, с. 117].
Надзор прокуратуры за исполнением законов и законностью правовых актов регулируется Инструкцией «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социально экономической сфере» (с изменениями и дополнениями на 30.03.2012 года), утвержденную приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан от 1 октября 2010 года № 60.
В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в Республике Казахстан, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность прокуратуры по обеспечению верховенства закона – нормативного фундамента правового государства охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.
Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.
Задачами данного вида надзора являются:
- обеспечение прав и свобод человека и гражданина, соответствия законодательству правовых актов и действий органов, организаций, должностных лиц и граждан;
- принятия мер к выявлению и устранению любых нарушений законности, причин и условий, способствовавших таким нарушениям, восстановлению нарушенных прав.
В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят: в вызове граждан и должностных лиц и в получении от них показания по вопросам проводимой проверки; беспрепятственно по предъявлению служебного удостоверения входить на территорию и в помещения государственных органов, а также организаций всех форм собственности; получать в банках сведения по операциям и счетам физических и юридических лиц по вопросам проводимой проверки с соблюдением требований к неразглашению сведений, составляющих коммерческую, банковскую и иную охраняемую законом тайну; в целях выявления скрытых преступлений требовать от компетентных органов осуществления оперативно-розыскных мероприятий с уведомлением об их результатах; получать от руководителей и других должностных лиц необходимые документы, материалы, статистическую информацию и иные сведения о состоянии законности и принимаемых мерах по ее обеспечению; привлекать специалистов для участия в проверке и даче заключений; требовать производства в соответствии со своей компетенцией проверок поступивших в прокуратуру материалов, обращений и обязывать сообщать об их результатах; привлекать к осуществлению проверок сотрудников других правоохранительных органов для обеспечения безопасности и надзорной деятельности; назначать экспертизы; выполнять иные проверочные действия, предусмотренные законами Республики Казахстан.
Надзор за исполнением законов всегда начинается с проверки соблюдения их различными субъектами. Проверка наиболее сложная и трудная часть деятельности прокурора, ибо правонарушители часто тщательно и порой весьма квалифицированно уничтожают следы своих противоправных деяний, скрываются сами, угрожают лицам, располагающим соответствующими сведениями. По содержанию проверка исполнения законов своеобразный аналог расследования.
Деятельность по выявлению правонарушений обычно начинается со сбора прокурором фактических данных о них. На основе исследования и осмысления последних устанавливаются негативные, антисоциальные факты, в результате правовой оценки которых выявляются нарушения законности. Очень важно четко определить все связанные с правонарушением правовые последствия: размер причиненного вреда, характер ответственности и т.д. Подлежат обязательному выявлению виновные лица, потерпевшие, а также причины и условия, способствовавшие совершению данных нарушений законности.
Не менее важна и вторая часть надзорной деятельности реагирование на нарушения законности и обусловившие их обстоятельства. Ни одно правонарушение не должно оставаться без надлежащего воздействия со стороны прокуратуры. Только при этом условии возможно реальное укрепление законности в нашем государстве. Реагирование осуществляется двумя способами.
Первый непосредственное устранение нарушений законности самим прокурором. Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Выявив какое-либо незаконное постановление следователя или инспектора по дознанию, прокурор своим постановлением отменяет его.
Второй способ реагирования обращение прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Например, признав незаконным постановление главы администрации района, города, прокурор направляет ему протест с требованием об отмене либо изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат принимаемых мер. Данный способ основная форма реагирования в надзорной практике.
При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. Принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.
Прокурорский надзор – деятельность государства, осуществляемая специально созданными им прокурорским органами. Принимая законы, государство заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями. В реальности нормативных актов отражается реальность самой власти. В связи с этим государство вынуждено выполнять специфически надзорную функцию[9, с. 9-10].
По результатам проверки прокурор:
- вносит протест;
- дает предписания об устранении нарушений законности;
- выносит постановления о возбуждении уголовного дела, дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении, о принудительном исполнении требований прокурора, о доставлении (приводе), принимает меры к возмещению материального ущерба;
- в случае нарушения прав и законных интересов человека и гражданина, юридических лиц и государства приостанавливает действие незаконного акта, за исключением законов;
- отменяет или снимает меры запретительно-ограничительного характера, наложенные государственными органами и их должностными лицами;
- обращается в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов государства, физических и юридических лиц;
- вносит органу или должностному лицу представление об устранении нарушений законности.
- предостерегает о недопустимости нарушений закона;
- вносит иные акты прокурорского надзора, предусмотренные настоящим Законом [10, с. 13-14].
При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров; повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.
Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.
В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.
Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития. Прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.
Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно большое значение для успешного выполнения стоящих перед государством задач. В первую очередь на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка. Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в Республике Казахстан, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социальноэкономических и иных реформ. В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов как раннего средства предупреждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, такие правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.
Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора Республики Казахстан, его заместителей, прокуроров областей. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора Республики Казахстан от 1 октября 2010 года № 60 Инструкция «Об организации прокурорского надзора за применением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в социальноэкономической сфере».
Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов – это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат – состояние законности и правопорядка [11, с. 54-55].
ЛИТЕРАТУРА
- Журсимбаев С.К. Прокурорский надзор в Республике Казахстан: Учебник. – Алматы: «NURPRESS», 2010. – 356 с.
- Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года // www.zakon.kz
- Прокурорский надзор в Республике Казахстан: сборник нормативных правовых актов. – Алматы: Юрист, 2011. – 148с.
- Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. О.Е. Кутафин. – М.: Большая Российская энциклопедия, 2002. – 559 с.
- Насырова М.Р., Гуляева С.П. Юридический русско-казахский толковый словарь-справочник. – Орысша-қазақша заңдық түсіндірме сөздік-анықтамалық. – Алматы: Жеті жарғы, 2008. – 764 с.
- Проблемы современной юриспруденции в Республике Казахстан: сборник материалов научно-теоретической конференции молодых ученых ВКО. – УстьКаменогорск: Медиа-Альянс, 2005. – 252 с.
- Журсимбаев С.К. О некоторых теоретических проблемах общего надзора // Информационная система «Параграф».
- Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. – М.: Юристъ, 2000. – 400 с.
- Брагин А.П., Пронякин А.Д. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебное пособие.– М: Издательство Центр ЕАОИ, 2007.– 204 с.
- О прокуратуре: Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 г. // Информационная система «Параграф».
- Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: общая часть: Учебное пособие.– Екатеринбург: УрГЮА, 1999. – 140 с.