Конституция РК была принята всенародным голосованием путем республиканского референдума 30 августа 1995 г. С момента введения в действие прошло более десяти лет, которые заставляют задуматься о проблемах, возникающих при ее реализации.
Прежде всего, это проблемы, связанные с прямым действием норм конституции. Ранее, до принятия Конституции 1993 г., в самих конституционных нормах не закреплялась идея прямого действия конституции. Конституции советского периода представляли собой политико-правовой документ, декларировавший основные принципы, которые не обязывали ни государственные органы, ни должностные лица.
В реальности мы наблюдали так называемые «фиктивные» конституции, которые, по выражению классика марксизмаленинизма В.И. Ленина, расходились с действительностью. Ни один гражданин Казахстана не мог обратиться в судебные и иные правоохранительные органы, ссылаясь только на конституционные установления. Общеобязательным при обращении в любые органы государственной власти было апеллирование на какой-либо закон либо ведомственный нормативный акт, регламентирующий данный вид общественных отношений. Конституция же представляла собой декларацию, только лишь демократический фасад, к которому обращались в случаях торжеств и юбилеев. В особенности это касалось конституционных прав и свобод, которые с особой тщательностью были декларированы во всех советских конституциях.
Впервые Конституция РК, принятая Верховным Советом РК 28 января 1993 г., закрепила прямое действие норм Конституции. Данные установления о прямом действии Конституции есть и в ныне действующей Конституции РК. Статья 4, п. 2 Конституции РК закрепляет ее прямое действие на всей территории Республики Казахстан [1].
Конституция начинает свое прямое действие с момента объявления о введении ее в действие. Статья 90 Конституции РК устанавливает, что Конституция, принятая на республиканском референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования результатов референдума, с одновременным прекращением действия ранее принятой Конституции РК. И с этого момента ее установления обязательны для всех субъектов права. Конституция распространяет свое действие на всю территорию государства, на все юридические лица, находящиеся на этой территории, на все физические лица, а также граждан Республики Казахстан, пребывающих за границей.
Итоги республиканского референдума были опубликованы 5 сентября 1995 г. Во всенародном голосовании по вопросу о принятии Конституции РК 30 августа 1995 г. приняли участие 8091715 человек из общего числа 8933516 граждан Республики Казахстан, внесенных в списки участников референдума, что составило 90,58 %. Число же граждан, отдавших свои голоса за принятие Конституции, составило 7212773 человека, или 89,14 %.
Действие Конституции обозначается в самом тексте понятием «прямое действие», которое упоминается вместе с ее высшей юридической силой. Из этого следует, что любая норма Конституции, независимо от занимаемого в ее системе места, выполняемых функций и преследуемых целей, представляет собой норму прямого действия.
Б.С. Эбзеев под действием конституционных норм понимает, прежде всего, регулирующее воздействие конституции на общественные отношения, которое может осуществляться как непосредственно только конституционными средствами, либо же опосредованным путем их конкретизацией в иных законодательных актах [2, с. 40].
При этом он полагает, что непосредственное и опосредованное действие конституционных норм это две формы прямого действия конституции. Причем идея непосредственного действия конституционных норм активно развивалась еще в советской конституционной теории. В свое время А.Б. Венгеровым разрабатывались вопросы непосредственного действия конституционных норм. Один из путей прямого действия он видел в непосредственном судебном применении конституционных норм, в использовании судами конституционных норм для мотивировки решений. Такие советские государствоведы, как И.Е. Фарбер и В.А. Ржевский также в своих трудах поднимали вопрос о непосредственном действии норм конституционного права.
В отличие от Б.С. Эбзеева, исследуя непосредственное действие конституционных норм, В.О. Лучин полагает, что нет оснований для разделения действия конституции на прямое (непосредственное) и опосредованное как различных форм реализации конституционных норм. По его мнению, сфера прямого, непосредственного действия не ограничивается самостоятельным применением конституционных норм органами государства и общественных объединений и их должностными лицами.
Можно согласиться с точкой зрения Ю.А. Тихомирова о том, что непосредственное действие конституционных норм означает, что все они вступают в силу немедленно, поскольку каждая действует в системе конституции как ее элемент [3, с. 211].
Представляется, что закрепление прямого действия конституционных норм свидетельствует о развитии демократических процессов в Казахстане. Прямое действие Конституции означает, что все государственные органы и должностные лица обязаны в своей деятельности руководствоваться Конституцией. Демократизм того или иного режима выражается в возможности судебной защиты конституционных прав и свобод. Причем необходимо отметить, что определенный круг прав и свобод человека и гражданина гарантируется Конституцией. Поэтому граждане и их объединения вправе при защите своих прав ссылаться на Конституцию. Судебные и иные правоохранительные органы при обращении к ним граждан обязаны рассматривать эти категории дел, тем самым создавать прецедент прямого действия Конституции. Непосредственному применению подлежат нормы Конституции, которые, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на особые условия ее применения. Такое прямое действие Конституции особенно важно для защиты конституционных прав и свобод граждан. Конституция представляет собой действующий нормативный акт, ее нормы обладают прямым действием и применяются на всей территории Республики Казахстан, что является одним из признаков демократического конституционного устройства государства. В любых цивилизованных государствах, где одной из целей является формирование правового государства, прямое действие Конституции представляет собой необходимый элемент конституционализма.
Проблеме действия Конституции РК большое внимание уделяется в трудах Г.С. Сапаргалиева. Необходимо отметить, что прямое действие конституции он связывает с ее правотворческим воздействием. При этом представляется, что Конституция не только обладает правотворческим воздействием, но оно перерастает в правотворческую функцию. Правотворческая функция Конституции связана с прямым действием Конституции и ее нормообразующим фактором [4, с. 4].
Конституция РК в самом тексте прямо указывает на принятие тех или иных законов. Так, п. 4 ст. 49 Конституции устанавливает, что организация и деятельность Парламента, а также правовое положение его депутатов определяются конституционным законом. То есть это отсылочная норма, которая, прежде всего, говорит о необходимости принятия конституционного закона, регламентирующего данную сферу общественных отношений. Причем, ст. 92 Конституции конкретизирует сроки принятия конституционных законов: они должны были быть приняты в течение года со дня вступления Конституции в силу. К таким конституционным законам, принятым в результате правотворческой функции Конституции, относятся:
- Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» (принят вначале в форме Указа Президента, имеющего силу Конституционного закона РК, 16 октября 1995 г., впоследствии был переименован в Конституционный закон);
- Конституционный закон «О Правительстве Республики Казахстан» (принят также в форме Указа Президента, имеющего силу Конституционного закона РК, 18 декабря 1995 г., далее был переименован в Конституционный закон Республики Казахстан). Конституционный закон «О Правительстве Республики Казахстан» был принят в соответствии со ст. 64, п. 4 Конституции РК;
- Конституционный закон «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 28 декабря 1995 г. Данный нормативно-правовой акт принят согласно п. 6 ст. 71 Конституции РК;
- Конституционный закон «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» от 25 декабря 2000 г. Конституционный закон принят согласно п. 4 ст. 75 Конституции и т.д. До принятия данного закона действовал Указ Президента, имеющий силу Конституционного закона «О судах и статусе судей Республики Казахстан» от 20 декабря 1995 г.
Кроме перечисленных выше законов, Конституция предполагала издание в течение двух лет целого ряда законов, в том числе и конституционных, в развитие конституционных установлений. Необходимо отметить, что принято значительное количество конституционных и иных законов Республики Казахстан, реализующих конституционные нормы. Только в 2001 г. принят закон, регламентирующий организацию и деятельность Высшего Судебного Совета. Достаточно долго разрабатывался и неоднократно рассматривался в Парламенте законопроект о местном государственном управлении и самоуправлении, который возвращался для доработки Правительству республики. Только 23 января 2001 г. был принят Закон «О местном государственном управлении Республики Казахстан». Однако до настоящего времени не принят Закон «О местном самоуправлении в Республике Казахстан».
Конституционный Совет РК, толкуя п. 4 ст. 92 Конституции, в своем постановлении от 15 июня 2000 г. отмечает, что действующее на момент вступления в силу Конституции законодательство должно быть приведено в соответствие с ней в течение 2-х лет со дня принятия Конституции. Эта деятельность предполагает:
- принятие в необходимых случаях новых правовых актов, обусловленных Конституцией;
- устранение противоречащих Конституции норм, содержащихся в ранее принятых нормативно-правовых актах, путем внесения изменений и дополнений в эти акты, отмены таких актов в целом или их отдельных частей.
Поскольку конституционные нормы п. 4 ст. 92 носят императивный характер, имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики, конституция обязывает все субъекты, осуществляющие правотворческую деятельность, привести действующее законодательство в установленный двухлетний срок в соответствие с Конституцией Республики. Невыполнение же указанных действий в установленный срок признается нарушением норм Конституции.
Правотворческая функция Конституции, таким образом, проявляется в том, что она дает импульс развитию законодательства в целом. Кроме того, конституция становится основой для становления новой правовой системы общества и является базой текущего законодательства.
Нормотворческая функция конституции находит выражение в конституционных установлениях о том, что данный вид общественных отношений регламентируется соответствующим законом. Так, ст. 10 Конституции делает отсылку на закон, которым должны регулироваться отношения по приобретению и прекращению гражданства. Согласно ст. 2, п. 3 Конституции РК административно-территориальное устройство республики и статус ее столицы определяются законом. Кроме того, Конституция содержит нормы, из которых свидетельствует необходимость принятия нормативно-правовых актов: ст. 30 закрепляет право государства на установление общеобязательных стандартов образования. На усмотрение законодателя оставляется вопрос о виде нормативного акта и органе государства, разрабатывающем данный нормативно-правовой акт.
Мы поддерживаем точку зрения Г.С. Сапаргалиева о том, что правотворческая роль Конституции проявляется в указании в тексте Конституции на сферы законодательной деятельности Парламента, что явствует из ст. 61 п. 3 Конституции. Согласно этой статье Парламент вправе издавать законы по вопросам налогообложения, правосубъектности физических и юридических лиц, режима собственности, судоустройства и судопроизводства и т.д. [5, с. 40].
Нормотворческая функция конституции проявляется также в определении конституционными установлениями нормотворческих полномочий высших государственных органов. Конституция обязывает Парламент, Правительство Республики и другие государственные органы и должностные лица привести действующее законодательство Казахстана в соответствие с Конституцией в установленные ею сроки. Конституция указывает и на формы нормотворческой деятельности определенных органов. Согласно ст. 62 Парламент принимает законодательные акты в форме законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, постановлений Сената и Мажилиса, имеющих обязательную силу на всей территории республики. Президент в случаях, определенных Конституцией, издает законы и указы, имеющие силу законов Республики Казахстан. Правительство в соответствии со ст. 69 Конституции издает нормативные постановления, Конституционный Совет и Верховный Суд издают решения в форме нормативных постановлений (ст. 4).
Конституция в ст. 4 дает определение действующего права. На наш взгляд, выделение норм Конституции РК как одного из элементов действующего права является свидетельством того, что нормы Конституции не являются лишь декларациями, а применяются непосредственно. И, более того, тем самым разработчики Конституции подчеркивают, что действующими признаются только те нормативноправовые акты, которые соответствуют Конституции РК. Анализируя данную статью, авторы комментария Конституции РК вполне правомерно делают вывод о том, что национальное право состоит не только из нормативно-правовых актов, принимаемых государственными органами республики, но и из международных договоров и иных обязательств РК. Однако немаловажным является то, что Конституция однозначно ставит вопрос о ратификации международных договоров как условии их имплементации на территории республики, и в этом случае они могут применяться непосредственно и являются составной частью действующего права республики.
В своем официальном толковании категорию конституционного права «действующее право Республики Казахстан» Конституционный Совет рассматривает как «систему норм, содержащихся в принятых правомочными субъектами в установленном порядке нормативных правовых актах». Фундаментальную системообразующую роль при формировании и развитии действующего права играет в первую очередь сама Конституция [6, с. 33]. Непосредственное влияние Конституции на становление действующего права республики проявляется в том, что суды Республики Казахстан не вправе применять законы и иные нормативно-правовые акты, если они ущемляют закрепленные в Конституции права и свободы человека и гражданина (ст. 78 Конституции). Если суд обнаружит противоречия применяемого нормативного акта конституционным установлениям в части прав и свобод личности, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании нормативного правового акта неконституционным. Конституционный Совет, рассмотрев и установив противоречия нормативного правового акта Конституции, вправе признать его неконституционным. В этом случае неконституционные нормативные правовые акты отменяются и тем самым утрачивают юридическую силу и не подлежат применению в соответствии со ст. 39 Конституционного закона РК «О Конституционном Совете Республики Казахстан» [7, с. 201].
Прямое действие норм Конституции отражается и на деятельности государственных органов, которые должны руководствоваться, прежде всего, самой Конституцией. Они не вправе применять нормативные правовые акты в случаях их противоречия конституционным нормам. Государственные органы и должностные лица не должны применять нормативные акты, устанавливающие права и свободы, а также обязанности граждан, если они не преданы гласности, т.е. не опубликованы в официальных изданиях (ст. 4 п. 4 Конституции).
Конституция РК только тогда станет живой конституцией, если ею научится руководствоваться в своей повседневной жизни каждый гражданин нашего государства, когда, опираясь на конституционные нормы, сможет защитить свои права и свободы. Представляется, что необходимо менять менталитет наших граждан, имеющих патерналистские установки в своем сознании о том, что государство обязано защищать и обеспечивать права и свободы каждого. Воспринимая ценностные ориентиры цивилизованного общества, мы должны уметь пользоваться теми возможностями, которые предоставляет нам действующая Конституция и принципы прямого действия ее норм.
ЛИТЕРАТУРА
- Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года. // www.zakon.kz
- Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд: Учеб. пособие для вузов. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. – 430 с.
- Тихомиров Ю.А. Действие закона. М., 1992. 387 с.
- Сапаргалиев Г.С. Становление конституционного строя Республики Казахстан. 1990–1996: Сб. ст. Алматы: Жеті жарғы, 1997. –168 с.
- Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы: Жеті жарғы, 2002. 528 с.
- Котов А., Котов Д. Действующее право как система и толкование его норм: Учеб. пособие. Алматы: ВШП «Әділет», 1999. 136 с.
- Конституция Республики Казахстан. Научно-правовой комментарий. / Под ред. Г.С. Сапаргалиева. Алматы: Нұр-пресс, 2004. 560 с.