Особенности зарубежного опыта правового регулирования организации государственной службы

В условиях постоянного совершенствования казахстанской модели государственной службы особую актуальность приобретает изучение аналогичного института развитых зарубежных государств. Во все времена для большинства национальных правовых систем примерами в этой области были Англия и Франция. Не является исключением и развитие института государственной службы Казахстана, который испытывал на себе влияние зарубежного опыта, начиная с принятия Указа 1995 г., имеющего силу закона, когда отечественная государственная служба строилась по принципу патронажной системы США, и, заканчивая днем сегодняшним, когда в Законе о государственной службе 1999 г. использованы зарубежные конструкции карьерных или личных заслуг.

Интерес к анализу зарубежного законодательства о государственной службе вызван не только тем, что в развитых зарубежных странах этот правовой институт имел продолжительное развитие, но и тем, что на рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира [1, с. 120]. При этом одни ученые считают, что эти реформы сегодня призваны найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного, информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада [2, с. 23]. Другие ученые связывают этот процесс с глобальными изменениями, которые произошли в мире на рубеже XX и XXI веков.

Солидаризируясь с мнением вышеназванных авторов, в свою очередь, считаем, что проводимые за рубежом реформы в сфере государственной службы различаются между собой по масштабу, глубине, характеру и целям, а их результаты во многом зависят от исторических условий, экономических и социальных факторов, стратегии и методов действия правительств. Вместе с тем, в настоящее время можно выделить два типа административных реформ.

Во-первых, вызванные сменой общественного строя и требующие создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным реалиям. Реформы такого типа проводятся во всех бывших социалистических странах (Польше, Венгрии, Чехии, России и др.) и включают разработку законодательства, реорганизацию госаппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления.

Во-вторых, это реформы, осуществляемые в рамках стабильной системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундаментальными изменениями в государственном устройстве. Такие процессы характерны для большинства развитых стран. В одних странах правительства идут на глубокие преобразования (Великобритания, Новая Зеландия, Франция), в других ограничиваются отдельными мероприятиями по совершенствованию работы госаппарата.

Кроме того, исследование зарубежного законодательства о государственной службе дает возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие из моделей реформирования и, в какой мере, могут быть использованы в наших условиях, а также по возможности учесть допущенные в зарубежных странах ошибки и просчеты, чтобы избежать их. Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции казахстанской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Анализ законодательства о государственной службе зарубежных стран позволил сделать вывод каждое государство имеет свою традиционную систему государственной службы. Особенность системы государственной службы в том или ином государстве, как правило, зависит от целого ряда обстоятельств, но основное влияние на нее все же оказывают такие факторы, как историческое прошлое того или иного народа, его культурные и национальные традиции, форма правления и государственного устройства, а также правовая система страны. Так, А. Байменов отмечает, что принадлежность страны к определенной правовой семье играет важную роль в аспекте юридической организации государственной службы. Сравнительный анализ показывает, что страны с романогерманской системой права всегда тяготели к карьерной системе государственной службы, а страны англосаксонской системы (общего права) к системе позиционной [1, с. 6].

Карьерная система государственной службы характеризуется тем, что лицо поступает на государственную службу в соответствии со своей специальностью и начинает свой послужной список с самой низшей должности. При этом должностной рост лица определяется уровнем заработной платы, но все это осуществляется на законодательной основе. При такой системе пребывание на государственной службе может продолжаться практически до наступления пенсионного возраста. Эта система строго иерархична и применяется в таких странах, как Австрия, Бельгия, Германия, Греция, Испания, Ирландия, Люксембург, Португалия, Франция, Япония и др. [2, с. 58].

При позиционной системе лицо принимается на государственную должность без учета его специальности, но с требованием соответствия установленных государственным органом и уполномоченным органом по вопросам государственной службы квалификационных требований к занятию этой должности. При этом правовой режим пребывания на государственной службе сравним с режимом в частном секторе, т.е. нет гарантий долгого пребывания на государственной службе, как это имеет место при карьерной системе. Позиционная система характерна для таких стран, как Великобритания, Дания, Италия, Нидерланды, США, Финляндия, Швеция [3, с. 137].

Определив ключевые моменты двух систем государственной службы, которые применяются в зарубежных странах, отметим, что в чистом виде ни одна из них за рубежом не действует. Существуют тенденции их комбинирования.

При анализе зарубежного законодательства нами было обращено внимание и на то, что от вида системы государственной службы зависит круг субъектов, которые могут быть отнесены к государственным служащим.

Выше уже отмечалось, что отношение государства к той или иной правовой семье оказывает влияние на систему организации государственный службы. Поэтому страны, относящиеся к континентальной системе права, применяют понятие «государственной» или «публичной службы», причем это понятие, как правило, объединяет деятельность всех граждан, занятых в государственных структурах, безотносительно от сферы и уровня деятельности, т.е. всех работников, получающих жалованье от государства [4].

В функциональном плане «публичная служба» в Германии понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления, В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность. При этом понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием отличия выступает правовая форма их назначения: в отношении чиновника издается в особом порядке компетентным властным органом акт назначения, для служащего и рабочего заключается сторонами договор о поступлении на службу. Как видно, порядок приема на работу чиновника отличается от порядка приема на работу служащего или рабочего. На основании этого законодательство Германии чиновников относит к группе особо доверенных лиц, специально наделенных функцией управления и имеющих в связи с этим особый правовой и политический статус.

Во Франции, также как и в Германии, государственными служащими являются все лица, которые получают оклад из бюджета государства. Это служащие законодательных, исполнительных и судебных органов, как в столице, так и за ее пределами. Их правовой статус определяется Законом 1946 г. «Об общем статусе чиновника». Помимо этого закона, во Франции в 1984 г. был принят закон, которым была учреждена публичная служба местных сообществ.

Сегодня во Франции понятие «чиновник» употребляется в широком смысле для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно гораздо уже. По существу оно относится только к служащим гражданской (публичной) службы, назначенным на постоянную должность, вошедшим в штат и получившим ранг в иерархии административных органов, служб или административных учреждений государства или местных сообществ. Вышеназванный закон регламентирует не только структуру гражданской службы, но и систему оплаты труда чиновников. Этот же закон подразделяет всех чиновников на классы.

Существует четыре класса, которые в понижающемся иерархическом порядке обозначены буквами А, В, С, В. На класс А, в который входят 20 процентов чиновников административно-государственного управления, возлагаются функции выработки управленческих решений. Класс В (около 40 процентов чиновников) осуществляет реализацию этих установок. Классы С и В включают технических работников, являющихся простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести разграничение.

Помимо классов, существуют также разряды (ступени, ранги). Гражданину, поступившему на государственную службу, присваивается определенный разряд в зависимости от результатов конкурсных экзаменов или других форм проверки его способностей.

Государственная служба Японии характеризуется системой «пожизненного найма», предполагающей длительную (до ухода на пенсию) работу служащего в одной и той же организации. При этом должность и размер оплаты его труда зависят от непрерывного стажа работы. Основная масса чиновничества работники «обычной службы», применительно к которой действуют конкурсный порядок поступления на должность и стандартная шкала жалований. Это и есть карьерные чиновники. Положение государственных служащих определяется их должностью, которую они занимают в соответствии со своим рангом (докю). Каждый из восьми существующих рангов подразделяется на пятнадцать разрядов (гохо). Разряд зависит от стажа, образования чиновника и других критериев. На командных постах в японской административной бюрократии находятся представители лишь первых трех рангов, остальные группы чиновников являются лишь исполнителями [4, с. 164-165].

В странах, воспринявших англосаксонскую систему права, используется понятие «гражданская служба», которая охватывает, как правило, деятельность работников как центрального, так и местного государственного аппаратов. В этих странах служащие государственного аппарата подразделяются не на классы, а на службы, например, дипломатическую, таможенную, пожарную, тюремную, миграционную, парламентскую, судебную, военную, образования, медицинскую и т.д.

Если в государствах континентальной системы права общий правовой статус государственных служащих устанавливается в специальном законе, то в странах англосаксонской системы правовое положение каждой из видов служб принято определять отдельными законами.

Во Франции сложилась практика стажировок госслужащих в других (смежных) ведомствах для изучения их работы, прохождения краткосрочных курсов повышения квалификации с отрывом от основной работы; специальных курсов, связанных с подготовкой к сдаче экзамена на очередную должность.

Американская система менее централизована. В ней отсутствуют специальные центры подготовки административной элиты (кроме тех, которые функционируют на коммерческой основе при крупных университетских центрах и являются базой проведения семинаров, краткосрочных курсов и т.д.). Повышение квалификации в межаттестационный период также важно для продвижения по службе, но в большинстве ведомств считается, что обучение является личным делом сотрудников. Управление кадровой политикой и ведомства осуществляют специальные программы повышения квалификации, однако, как правило, речь идет о краткосрочных курсах. Льготы для желающих получить второе (специальное) высшее образование или ученую степень сводятся к предоставлению дополнительных отпусков и выполнению положений закона, согласно которому каждый государственный служащий может отчислять до 2-тыс. долларов из своего годового дохода на обучение. В этом случае общая сумма доходов, подлежащих налогообложению, уменьшается на эту сумму.

Казахстан в процессе реформирования государственной службы воспринял наиболее сильные стороны и достоинства вышеназванных систем организации работы государственного аппарата. В то же время диссертант считает, что некоторые позитивные положения зарубежных моделей государственной службы еще не учтены или учтены не в полной мере в казахстанском законодательстве. В этой связи представляется актуальным решение следующих вопросов:

  • определение правового статуса работников государственных организаций путем разработки Закона «О гражданской службе», введение более дифференцированных подходов к оплате их труда с учетом стажа работы, квалификации и других критериев, что позволит поднять престиж работников бюджетных учреждений, не увеличивая при этом штат государственных служащих;
  • использование японского опыта «карьерных чиновников» и «пожизненного найма», наиболее сильными сторонами которого является повышенное социальное и правовое обеспечение; в этом плане отход от стандартной шкалы жалований и в большей мере учет в оплате труда административных государственных служащих непрерывного стажа работы на службе у государства;
  • внедрение непрерывной системы обучения государственных служащих на протяжении всей служебной карьеры; возможность введения дополнительных оплачиваемых отпусков для получения второго высшего образования или ученой степени (опыт Японии);
  • обеспечение реальной защиты и стабильности положения административных государственных служащих от необоснованных действий, произвола, перемещений и увольнений в зависимости от смены руководителей, занимающих политические должности;
  • введение принципа политической нейтральности государственных служащих, применяемого в практике США, Франции, Японии и других стран.

Таким образом, анализ этапов создания законодательства о государственной службе показывает, как за годы независимости в Казахстане шаг за шагом параллельно шли два процесса: реформирование, а по сути, создание института государственной службы и обеспечение его законодательной базой. Большой объем в ней занимают правовые акты, регулирующие формирование корпуса административных государственных служащих, а это означает, что созданы условия и правовые механизмы для повышения эффективности государственной службы.

По мнению международных экспертов, Казахстан добился большого прогресса в реформировании государственной службы. Они отмечают, что успех реформы государственной службы в Казахстане стал возможен благодаря целенаправленной политике руководства страны и институциональному ее оформлению [5, с. 10].

Таким образом, следует отметить, что меры по реформированию системы государственного управления и государственной службы, предпринимаемые в целях повышения эффективности, во многом совпадают с мерами по борьбе с коррупцией. Эти процессы идут параллельно, оказывая взаимное влияние и дополняя друг друга. В конечном итоге эффективная система управления сокращает возможность совершения коррупционных правонарушений и делает коррупцию невыгодным и бесперспективным занятием.

 

ЛИТЕРАТУРА
  1. Таранов А.А. Административное право Республики Казахстан. Часть общая. Алматы, 1996. – 240 с.
  2. Государственное и муниципальное управление: Справочник. / Под ред. Н.И. Глазунова, А.С. Забродина. М.: Магистр, 1997. – 496 с.
  3. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3-х т. М.: НормаИнфра, 2002. Т. 1728 с.
  4. Лазарев Б.М. Государственная служба. Учебное пособие. – М., 1993. – 260 с.
  5. Уваров В.Н. Государственная служба и управление: Учебник. Петропавловск: Сев. юрид. академия, 2004. – 370 с.
Год: 2013
Категория: Юриспруденция