Конфедерация представляет собой достаточно сложное политико-правовое образование, которое неоднозначно трактуется в юридической литературе. Существуют три основные подхода к пониманию этого явления.
Одни ученые считают, что конфедерацию вообще нельзя рассматривать в качестве формы государственного устройства. По их мнению, в данном случае имеет место не государство, а союз, сообщество, объединение каких-либо организаций, в том числе и различных государств. Примерами таких организаций являются: Организация Объединенных Наций (ООН), Организация Американских Государств (ОАГ), Организация Африканского Единства (ОАЕ), Организация «исламский конгресс» (ОИК), Организация Североатлантического Договора (НАТО), Организация стран - экспортеров нефти (ОПЕК), Организация Центрально-Американских Государств (ОЦАГ). Другие рассматривают конфедерацию как промежуточное звено на пути движения государств к образованию федерации. Третьи полагают, что конфедерация представляет собой особую разновидность формы государственного устройства, которая вместе с тем весьма существенно отличается от федерации. Данный подход представляется наиболее предпочтительным. Формы государственного устройства конкретного государства оказывают влияние национальные, исторические, политические, социальные, географические и иные факторы. И в целом ряде случаев их совокупное действие приводит к возникновению сложного государства.
Таким образом, традиционный подход к конфедерация устанавливает данную форму межгосударственного союза в качестве самостоятельной формы государственного устройства [1]. Авторский коллектив юристов под редакцией В.К. Бабаева считают, что конфедерация это долговременный или кратковременный союз суверенных государств, направленный на достижение определенных, обусловленных экономическими, социальными, политическими и иными интересами государствучастниц конфедерации, целей [2]. М.Н. Марченко, Е.М. Дерябина, проанализировав точки зрения ученых на природу конфедерации, пришли к выводу, что конфедерация – это союз полностью суверенных государств, создаваемый на основе договора для достижения определенных целей (военных, внешнеполитических, экономических и т.п.) [3]. По мнению С.С. Алексеева, конфедерация в узком смысле это «государственный союз государств, переходная форма государственного устройства, и чаще всего, поэтому она возникает на несколько лет» [4, c. 27-28]. К этому следует добавить, что это союз между полностью суверенными государствами, что подтверждается наличием в них собственных органов государственной власти, также возможностью сохранения своей национальной денежной системы, армии, полиции, судебной системы и др. Как правило, конфедерация образуется на короткий срок, с целью решения каких-либо общественных межгосударственных проблем и задач, экономических, политических и иных, совместными усилиями. Конфедерация в большинстве случаях не имеет собственных органов управления, на ее основе создаются координационные, консультативные, контрольные наблюдательные и иные взаимодействующие органы. Примером конфедерации может служить Конфедерация южных штатов, сложившаяся в 1861 году в Америке, что послужило началом Гражданской войны в США (1861 1865 годов).
В юридической науке для обозначения признаков государства, имеющего свою структуру и самостоятельную власть, используется понятие «форма государства». Это понятие, по общему мнению, сложившемуся в юридической науке, включает три элемента: форму государственного устройства, форму правления и политический режим.
Форма государственного устройства определяет принципы национальнотерриториального образования государства, организацию и взаимоотношения центральных и региональных органов власти.
Среди существующих форм государственных образований различают три основные формы устройства государства унитарное государство, федерацию и конфедерацию.
Наиболее распространенным в современном мире является унитарное государство, которое характеризуется следующими признаками:
- единством конституции;
- единством системы высших органов государственной власти;
- высокой степенью централизации управления всех административно территориальных единиц (департаментов, областей, районов и т.п.), при отсутствии у них политической самостоятельности. Примером унитарных государств служат государства, имеющие единородный национальнотерриториальный состав, как например, Республика Казахстан, Болгария, Франция, Япония. В современный период в некоторых унитарных государствах, в Великобритании, Дании Испании, Италии образованы административные автономии. Например, ограниченными автономиями в составе Великобритании являются Северная Ирландия и Шотландия.
Государственное устройство в виде федерации предполагает иную форму внутренних связей, которая объединяет несколько государственно территориальных образований (субъектов), представляющих единое союзное государство. При этом у каждого из объединенных субъектов сохраняется юридическая и некоторая политическая самостоятельность. Критерием суверенности членов федерации является их конституционная обособленность, связанная с наличием у них собственной конституции, которая не должна противоречить конституции федерации, также наличием самостоятельных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, собственной правовой системы, собственной символики (герб, флаг, гимн), а в некоторых случаях и гражданства.
Прямое представительство в парламенте страны субъектов федерации обеспечивается существованием второй палаты (например, в России, таким органом является Совет Федерации, в США Сенат). Вместе с тем, основу федеративного государственного устройства составляет общая Конституция и общее федеральное законодательство, в соответствии с которым строится вся функциональная деятельность всех субъектов федерации. Важными факторами объединяющими союзные государства выступают единое социально экономическое пространство, государственный язык, общность денежной системы и гражданства.
Из существующих ныне свыше 120 государств на долю тех, кто в настоящее время избрал федеративную форму государственного устройства, приходится чуть более 1/6 части или около 20 стран [5, c. 102]. При определенных условиях унитарное (в настоящее время наблюдается тенденция в Молдавии во взаимоотношениях центра с Приднестровьем) и федеративное (Югославия, с последующим переходом в союз Сербии и Черногории) государства могут перерастать в конфедерацию.
Не исключен и обратный процесс перехода из федерации в конфедерацию, примером которого является СССР, после распада которого сначала возникла федерация в виде союза независимых государств (СНГ), прекратившая свое существование после взаимных претензий ее членов друг к другу. Как уже было отмечено, конфедерация, как форма государственного устройства, представляет собою временный союз суверенных государств, образованный для определенных целей, внешнеполитических, экономических и др. В ведении конфедеративного центра находятся, в основном, главные вопросы внешней политики, обороны и взаимовыгодные вопросы финансово-экономической политики. Центральные органы конфедерации и ее законодательная система, финансовая система образуются при условии их ратификации на взаимной паритетной основе.
Особенностью конфедерации является то, что в ней отсутствует общая конституция, единый государственный язык и нет единого гражданства. Единые высшие органы конфедеративной власти не имеют прямой власти над гражданами государств субъектов, являющихся членами конфедерации. Действия и решения объединенных органов управления конфедерацией распространяются только на совместные ратифицированные вопросы. Правовую основу деятельности конфедерации, в отличие от федерации, составляют не законы, а договоры. В конфедерацию могут входить суверенные государства разного типа, как унитарные, так и федеративные. Предметы ведения и полномочия конфедераций значительно уже чем у любого из ее субъектов.
Таким образом, конфедерация это особое объединение (универсальный союз) государств разного типа, сохраняющих свой суверенитет, но по взаимному соглашению передающих некоторые свои полномочия под общее управление совместно создаваемых органов конфедеративной власти, наделив объединенную власть правоспособностью выступать в международных отношениях от имени этого союза. Создается конфедерация путем объединения двух и более суверенных государств, при заключении между ними международного договора. В таком договоре, в качестве обязательного условия, предусматривается создание общего органа управления государств-членов, который наделен правом выступать от их имени всех субъектов договора в международных отношениях (иногда такими правомочиями наделяется одно из государств-членов).
К конфедеративному межгосударственному договору применимы все положения Венской конвенции, закрепляющие правовое положение таких договоров. Термин «договор» как международное соглашение предполагает заключение между государствами соглашения исключительно в письменной форме, а договорные отношения между субъектами договора строятся на основе принципах международного права. Что же касается отношений в составе самой конфедерации государств-членов, то они регулируются исключительно ее внутренним национальным правом. Наиболее широкое распространение термин «конфедерация» получил в Европе в XIX веке, в период образования Рейнской конфедерации (1815-1848), Германской конфедерации (1815-1866), Австро-Венгерской конфедерации (до 1918), США (1781-1787) [6, c. 130].
Конфедеративное государственное устройство предполагает особую форму объединения государств, которое может выступать в международных отношениях как от своего имени, так и от имени входящих в них государств. Иначе говоря, конфедерация выступает в виде субъекта международных правоотношений. В современный период с XX столетия термин «конфедерация» употреблялся крайне редко. С указанного периода в международноправовой лексике более часто фигурирует понятие «международная организация». Вместе с тем, с понятием и содержанием конфедерации понятие международной организации совпадает не полностью. В настоящее время в науке существует точка зрения, что конфедерация тождественна понятию международной организации. Как представляется, подобное мнение носит ошибочный характер, т.к., по своей сущности, направленности целей ради которых создаются конфедерации и международные организации, эти образования различны. Конфедерация отличается от международной организации и обычных международно-правовых договорных отношений большей степенью единения государств членов между собой. Глубина интеграции государств в рамках конфедерации значительно больше. Цели создания конфедерации часто отличаются от международных организаций своей направленностью, на решение в том числе и внутренних задач членов конфедерации (например, в ЕС действует единая денежная система, для обеспечения внутренней задачи финансового регулирования и пр.). Участники международных организаций, в отличие от субъектов конфедерации, могут при вступлении в организацию не ставить перед собой цель единения с другими членами этой международной организации (например, Всемирная Организация Здравоохранения).
В международных организациях допустимо наличие преимуществ у одних членов организации в сравнение с другими (например, в ООН преимуществом обладают государства, являющиеся постоянными членами Совета безопасности, в том числе, они имеют безусловное право накладывать вето при принятии решений во время голосования; Всемирная Торговая Организация предусматривает возможность нахождения в ней для разных государств-членов на различных условиях). В отличие от вышесказанного, ни один субъект конфедерации юридическими преимуществами не обладает.
Как правило, число государств, входящих в международную организацию, велико и часто открыто для всех государств данного региона.
Конфедерации, напротив, как правило, создаются только приграничными государствами, и связи между ними более прочные; при заключении договора о создании конфедерации, государства члены предъявляют более жесткие требования к друг другу, по сравнению с договором об учреждении международной организации. Для вступающих в состав международной организации государств, не всегда требуется осуществление передачи части своего суверенитета в пользу этой организации. Как правило, сотрудничество государств в рамках международной организации ограничивается постановкой общих целей декларативного характера. Например: поддержание мира, освоение космоса и т.п. (Организация Исламская Конференция, объединяет государства Азии и Африки на основе религиозной общности. В соответствии с Уставом,ОИК преследует цель поощрять мусульманскую солидарность между государствами-членами).
Члены международной организации не только сохраняют свой суверенитет, но и никогда не делятся им с организацией, а только предоставляют организации полномочия действовать от их имени, в строго определенной области и в строгих пределах. В конфедерации центр обладает наднациональными качествами, что позволяет ему выступать как субъекту международно-правовых отношений; международная организация оформляется международным договором, подобно любому юридическому лицу от имени которого этот договор заключен, а конфедерация сродни государству, приобретает международную правосубъектность путем признания ее в качестве субъекта международного права иностранными государствами, при этом члены конфедерации так же продолжают оставаться субъектами международного права. В научной деятельности ошибочно отказываться от классификации понятий и пытаться использовать общую терминологию применительно к явлениям, у которых различная правовая природа. Конфедерация не только не тождественна международной организации, о чем говорилось выше, но и отлична по степени единства и способом образования от следующих подвидов федерализма.
Содружество когда в центре стоит доминирующее крупное государство, а другие государства члены содружества обладают внутренней автономией, при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием (так построены взаимоотношения США с ПуэртоРико, Гуамом).
Ассоциированная государственность когда при ассиметричных отношениях существует крупное доминирующее государство, а мелкое федеративное государство имеет слабую конституционную правовую связь с более крупным государством, предоставляющую ему право свободного выхода из союза и разрыва соглашения об объединении, при наступлении специально оговоренных условий (так построены взаимоотношения США с Штатами Микронезии и Маршалловыми островами).
Унии объединения государств под началом одного монарха (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, в 18011921 г.г.; Швеция и Норвегия, в 1814-1905 г.).
Государственные кондоминимумы это совместный протекторат, когда происходит совместное осуществление государственной власти и управление двумя или несколькими государствами на одной территории (США, Великобритания, Германия над Самоа, в 1889-1899 гг.; Франция, Великобритания над Новыми Гибридами, в 1906-1980 гг., Франция и Урхельский епископом Испании над Андоррой, в настоящее время). Кроме этого, следует отличать конфедерацию от коалиции, т.е. это временный политический или военный союз, созданный для наступательных и оборонительных целей, при наличии общего противника, без образования в рамках союза наднациональных органов.
В международном праве часто используется термин «наднациональная организация» представляющий собою передачу объединенными в единый союз государствами некоторых своих правомочий без утраты их самостоятельности и суверенитета совместно созданному объединению, обладающему правом выступать как от своего имени, так и от имени государств-членов в их общих интересах, объединенных юридическими актами договорами. Все это обусловлено многими, происходящими во всем мире событиями, как, например, возникновение финансовых и экономических кризисов, иными проблемами, связанными с обеспечением экономической, экологической безопасности, с решением единых внешнеполитических задач и др. Интеграционные процессы, главным образом, в сфере экономики, заставляют многие государства искать положительные пути решения стоящих перед ними проблем. Вместе с тем, никакая экономическая интеграция на межгосударственном уровне не может принести успеха, если она не сопровождается созданием межгосударственных политических структур, объединяющих свои совместные усилия на решении общих стратегических задач. К сожалению, не все государственные политики и государственные деятели, понимают значение интеграции препятствуя ее развитию на том основании, что создание надгосударственных структур способствует утрате суверенитета объединяющихся государств.
Как представляется, для решения единых проблем, связанных с преодолением экономических кризисов, обеспечением всеобщей военной безопасности, обеспечением экологической безопасности, защиты мировой флоры и фауны от их хищнического истребления, а также борьбы с экстремизмом и терроризмом, конфедеративные объединения и межнациональные "наднациональные" союзы просто необходимы. Конкретно это касается, в частности, ситуации Европейского союза. Учитывая все вышеизложенное, можно выделить следующие характерные черты конфедерации.
В основе образования конфедерации, действия и адресуются не гражданам, а органам власти союзных государств, что име-
в отличие от федеративного образования, лежит международно-правовой договор.
Объединенные в конфедеративный союз государства-члены в полном объеме сохраняют за собой суверенитет. В отличие от субъектов федерации, субъекты конфедерации обладают правом сецессии, т.е возможности нуллификации договора, или отказа в его признании, а также право применения актов объединенной союзной власти. Члены конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения в сфере передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов.
Конфедерация представляет собою лишь временное межгосударственное образование, прекращающее свое существование после достижения тех целей и задач, ради которых оно было учреждено. Примером такого объединения явился созданный в 1958 г. между Египтом и Сирией конфедеративный союз «Объединенная Арабская Республика» для разрешения арабоизраильского конфликта. Данный союз распался в 1961 г., когда надобность в таком союзе отпала.
Для большинства конфедераций характерной является тенденция к ее распаду, но есть в истории и примеры перехода от конфедерации к федерации, например, Германия, США, Швейцария. Конфедерацию характеризует также создание наднациональных государственных органов управления, которые необходимы для осуществления задач и реализации целей выделенных и ратифицированных всеми государствами-членами союза в договорных актах.
В конфедерации, как правило, отсутствуют единые судебные органы, которые действуют самостоятельно и непосредственно лишь в самих субъектах конфедерации, а также ограничен круг полномочий исполнительных органов власти.
Парламент конфедерации формируется представительными органами государств-членов. Создаваемые на постоянной основе государственные органы конфедерации лишены властных полномочий по отношению к населению, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого ет сходство с механизмом действия международно-правовых норм.
Таким образом, конфедерацию можно представить как создаваемую на основе договора и интеграции самостоятельных союзных государств одну из форм межгосударственных систем, с элементами государственного управления, состоящими из наднациональной власти, при сохранении суверенитета союзных государств членов конфедерации.
В итоге проведенного исследования можно обобщить следующее.
Конфедерация есть форма государственного устройства, в которой решение внешних политических вопросов, осуществляется на основе международного договора объединенных в единое содружество суверенных государств для достижения общих политических задач и целей.
Конфедеративная связь представляет собою правовое отношение между двумя или несколькими суверенно равными государствами в рамках общего государственно-правового пространства, совокупно образуемого всеми членами конфедерации.
Конфедерация объединяет в себе два сочетающихся принципа: принцип создания общего суверенитета и принцип суверенитетов, объединившихся в конфедерацию государств, а также принцип эквивалентности, предусматривающий правовое равенство субъектов конфедерации как между собою, так и с управляющим центром конфедерации.
ЛИТЕРАТУРА
- Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2006.
- Теория государства и права: Учебник. / Под ред. В.К. Бабаева. -М., 2003. 592 с.
- Марченко М.Н., Дерябина Е.М. Право Европейского Союза Вопросы истории и теории. М.: Проспект, 2010.
- Алексеев С. С. Государство и право. Учеб. пособие. – М., 1993.
- Ракитская И.Ф. Теория государства. Учебник. СПб., 1999.
- История государства и права зарубежных стран. / Под ред. О.А. Жидкова, Н.А. Крашенинниковой). М., Норма 2003.