Роль и место полиции в обеспечении внутренней безопасности и общественного порядка в республике Казахстан

Термин «полиция» исторически, филологически и юридически апробирован, традиционен, универсален и имеет ряд несомненных достоинств. Аппарат, на обязанности которого лежит главное бремя по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности во всех странах мирах, представляет собой универсальный инструмент принуждения и в большинстве стран называется «полиция». Именно этот аппарат в первую очередь охраняет общественный порядок, публичную безопасность, жизнь, здоровье и имущество граждан.

С другой стороны, термин «полиция» является широким и компактным, объединяющим в одну систему все надзорно принудительные органы, как милитаризованные, так и гражданские, которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т.е. осуществляют полицейскую деятельность. И, наконец, термин «полиция» достаточно четко ограничивает политическую деятельность от управленческой.

Конституция Республики Казахстан 1995 г. закрепила разграничение предметов ведения между органами государственной власти. В соответствии со статьей 66 Конституции Республики Казахстан, к ведению исполнительной ветви власти отнесена разработка основных направлений социальноэкономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечение общественного порядка и организация их осуществления. Отмеченное создает условия для включения государственных органов, обозначаемые родовым термином «полиция», в структуру органов исполнительной ветви единой государственной власти Республики Казахстан.

Современные казахстанские ученые в области юриспруденции под полицией понимают систему особых государственных органов надзора и принуждения, а также внутреннего назначения, охраняющих общественный порядок и осуществляющих борьбу с преступностью.

Следовательно, из выше сказанного, перед наукой поставлен вопрос об исследовании политической деятельности. В юридической литературе царского и советского времени понятие «полицейская деятельность» подробно не анализировалось, хотя некоторые из авторов, в частности, В.М. Гессен, касаясь этого понятия, характеризовали его через такой признак, как принуждение [1, с. 20].

Под политической деятельностью в самом общем плане следует понимать особый вид государственно управленческой деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной (и любой другой) безопасности и связанной с применением государственного принуждения. Можно выделить следующие признаки полицейской деятельности:

Это деятельность по руководству специальными структурами исполнительной власти (Министерство внутренних дел, таможенные органы и т.д.)по организации их деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной, государственной и любой другой безопасности. При этом основной акцент при характеристике полицейской деятельности смещаются в сторону организации поведения граждан в общественных местах (улицы, проспекты, вокзалы, стадионы), где это поведение должно быть организованным. Несомненно, что поведение пешеходов и водителей автотранспорта должно подчиняться правилам дорожного движения и не может подвергаться организующим воздействием со стороны сотрудников дорожной полиции.

С рассматриваемой точки зрения полицейской деятельности присущи в основном все черты деятельности управленческой: это деятельность организующая, контролирующая, государственно властная, непрерывная (круглосуточная), отвечающая перед компетентными органами.

Вместе с тем, полицейская деятельность представляет собой особый вид государственного управления, на то, что обратили внимание ученые – полицеисты XIX века, в частности, Р. Моль, который использовал понятие «полицейское управление [2, с. 251]. Особый характер полицейской деятельности обусловлен двумя моментами.

Во-первых, в области полицейской деятельности основные участвующие в ней стороны (органы полиции граждане, организации) не связаны служебным подчинением одного другому и, как во всех горизонтальных правоотношениях, подчинены в равной степени закону. Подчиненность (вертикальность), а за ним и применение административного принуждения органом полиции наступает тогда, когда гражданин совершает правонарушение или возникает ситуация угрозы общественной безопасности (авария, природное бедствие, эпидемия).

Во-вторых, особый характер полицейской деятельности раскрывается в понятии «охраны», которое входит в ее содержание и составляет основу этой деятельности.

«Охрана» означает ограждение, защиту какого либо или чего либо от чьих то нападений, посягательств, защиту от опасностей социального, природного, биологического или технического характера.

Таким образом, полицейская деятельность это правоохранительная деятельность, осуществляемая органами исполнительной власти и, что весьма существенно, органами, имеющими в своем распоряжении собственный аппарат для применения государственного принуждения [3, с. 35].

Следует отметить, что пункте 1 Декларации о полиции, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 года, подчеркивает правоохранительный характер полицейской деятельности.

«Полицейский,. говорится в Декларации, должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом» [4, с. 77-78].

  1. Из всех способов охраны особое значение для характеристики полицейской деятельности имеют административный надзор и административное принуждение. В совокупности названные способы представляют один из наиболее характерных признаков, так что можно сказать, несколько округляя, что полицейская деятельность
  2. это надзорно принудительная деятельность.

Административный надзор в самом общем виде это гласное или негласное наблюдение органов полиции за кем–либо или чем–либо.

В процессе осуществления надзорной деятельности органы полиции могут осуществлять наблюдение за людьми, организациями, органами государства, но только с точки зрения закона, не вмешиваясь в их отраслевую деятельность и не управляя ими с этой стороны.

Посредством надзора органы полиции предупреждают огромное количество административных и уголовных правонарушений. «Полиция не судит, говорил известный русский ученый – полицеист В.Н. Лешков, останавливает бродягу, может быть, на пути к краже» [5, с. 97].

Полицейская деятельность является профессиональной по свой природе.

Профессионализм важный признак рассматриваемой деятельности. Декларация о полиции, отмечая профессиональный характер полицейской деятельности, указывает: «Полицейский должен пройти в полном объеме общую подготовку, профессиональную и служебную подготовку, а также получить соответствующий инструктаж по специальным проблемам, демократическим свободам, правам человека и, в частности, по Европейской конвенции по правам человека».

Полицейская деятельность является публичной по своему характеру: она осуществляется не в частной выгоде тех, на кого возложены полицейские обязанности, а в интересах «всех и каждого».

Охраняя общественный порядок, обеспечивая общественную, государственную, экологическую и экономическую безопасность, органы полиции осуществляют полицейскую деятельность в интересах всех.

Полицейская деятельность осуществляется на нормативно правовой основе, под которой понимается система правовых норм, в основном норм административного права.

По содержанию их можно подразделить на материально правовые и административно процессуальные.

Роль последних особенно велика, так как полицейская деятельность отличается строгой процедурно процессуальной регламентацией. Материально правовые и административно процессуальные нормы определяют обязанности, права и ответственность органов полиции, их взаимоотношения с гражданами, содержат исчерпывающие перечни административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют порядок применения мер прямого принуждения, а также порядок производства по делам об административных правонарушениях, и в совокупности образуют полицейское право.

Характеристика полицейской деятельности не исчерпывается названными признаками, которые можно признать обязательными.

Полицейская деятельность базируется на системе принципов. Принципы полицейской деятельности это основные положения, которыми руководствуются соответствующие органы, должностные лица, решая, поставленные перед ними задачи.

Принципы полицейской деятельности представляют собой объективно действующие закономерности, традиции, правовые и этические правила, постепенно вырабатывающиеся в области полицейской деятельности, обеспечивающие стабильность в функционировании полицейского аппарата.

Можно выделить следующую систему таких принципов: законность, справедливость и неподкупность, оперативность, профессионализм, уважение человеческого достоинства, ответственность, смелость и мужество в сложных и опасных ситуациях, воспитывающая полицейская деятельность (по модели воспитывающего обучения).

Изложенное выше автором говорит о том, что полицейская деятельность является частью правоохранительной. Правоохранительная деятельность, как самая широкая, включает в себя деятельность полицейскую, а последняя охватывает деятельность специальных служб [6, с. 33-37].

Анализируя роль и место национальной полицейской системы государства в системе органов исполнительной власти страны, установлено ее относимость к централизованной модели. Проведенные в последние годы научные исследования проблем полиции показывают конкуренцию двух подходов к определению ее роли и места в условиях государства переходного периода. Первый из них предполагает демонополизацию государственной многопрофильной полиции посредством функционирования системы субъектов полицейской деятельности [7, с. 4]. Второй подход предполагает отказ от раздробленности системы органов внутренних дел, основным элементом которой является милиция [8, с. 179-194].

В Казахстане в результате реализации Государственной программы правовой реформы [9, с. 91] постепенно реализован первый подход, создавая феномен одновременного функционирования таких организационных моделей органов охраны правопорядка, как многопрофильная и специализированная полиции.

Многопрофильная полиция традиционно входила и входит в структурную организацию государственного механизма Республики Казахстан, опосредованно выступая подсистемой органов внутренних дел.

Так, в соответствии со статьей 1 Закона «Об органах внутренних дел», органы внутренних дел являются специальными государственными органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, а также исполнительные и распорядительные функции по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, предупреждению и пресечению преступных и иных противоправных посягательств на права и свободы человека и гражданина, интересы общества и государства.

Для выполнения указанных функций в составе органов внутренних дел, в соответствии с указанным выше законом, образуются: криминальная, административная и иные службы полиции, а также военноследственные органы и военная полиция Министерства внутренних дел, имеющие статус воинского формирования (ст. 4 Закона).

При этом криминальную полицию образуют оперативно-розыскные, следственные, научнотехнические подразделения, основными задачами которых являются выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступлений; производство дознания, организация и осуществление розыска лиц, укрывшихся от следствия, дознания и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших лиц и т. д. (статья 4-1 Закона).

Согласно ст. 4-2 Закона, административная полиция состоит из служб участковых инспекторов полиции и участковых инспекторов полиции по делам несовершеннолетних, подразделения патрульной службы, лицензионной и разрешительной системы, природоохранной и ветеринарной полиции, дорожной полиции, специальных учреждений органов внутренних дел.

Перед административной полицией поставлены задачи:

  • по охране общественного порядка;
  • по обеспечению общественной безопасности;
  • выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений;
  • раскрытию преступлений, осуществлению дознания и административного производства;
  • обеспечению правопорядка в местах содержания задержанных и арестованных лиц, в том числе лиц без определенного места жительства, документов;
  • выявлению и пресечению безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних;
  • осуществлению государственного надзора и контроля за обеспечением безопасности дорожного движения, лицензионной и разрешительной деятельности.

В рамках практической реализации указанных законодательных положений в структуре Министерства внутренних дел Республики Казахстан образуются и действуют комитеты криминальной, административной, дорожной полиции и по борьбе с наркобизнесом и незаконным оборотом наркотиков, а также Следственный комитет.

Тем самым указанные выше законодательные начала, которые должны были стать организационной основой полиции Министерства внутренних дел Республики Казахстан, в процессе практической реализации подвергнуты коррекции путем создания отдельных специализированных комитетов следствия, дорожной полиции, а также комитета по борьбе с наркобизнесом и незаконным оборотом наркотиков.

Однако законодательное определение места следственной службы в структуре криминальной полиции не совсем корректно. Так, следователи органов внутренних дел являются сотрудниками полиции, мало того им присваивается соответствующие специальные звания.

Согласно же международным стандартам, следователи и эксперты криминалисты сотрудниками полиции признаны быть не могут. Указанное противоречие относится и к финансовой полиции, где проблематично использование термина «полиция».

Отличительной особенностью национальной полицейской системы является функционирование специализированных подразделений военной полиции в трех правоохранительных системах страны (Министерство внутренних дел, Комитет национальной безопасности и Министерства обороны Республики Казахстан).

Они предназначены для обеспечения правопорядка в воинских подразделениях, осуществления дознания по воинским преступлениям, а также по другим преступлениям, совершенным, военнослужащими, предупреждения, выявления, пресечения преступлений и административных правонарушений среди них, раскрытия воинских преступлений, розыска военнослужащих. В этом случае интересным новшеством является статьи 4-3 Закона РК «Об органах внутренних дел», определяющая статус военно-следственных органов и относящая к их основным задачам выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование воинских преступлений и преступлений, совершенных военнослужащими. Кроме того, в соответствии со статьей 1 Закона РК «О статусе и социальной защите военнослужащих и членов их семей» [10], сотрудники военно-следственных органов наделены статусом военнослужащих. Но при этом, в соответствии со статьей 20 Закона РК «Об органах внутренних дел», в пределах своей компетенции они пользуются всеми правами и исполняют обязанности сотрудников органов внутренних дел. По сути дела, они обладают двойным правовым статусом, что не соответствует ни правовым, ни организационным принципам построения государственного органа.

Вместе с тем, внимательное изучение Конституции Республики Казахстан показывает, что в ней нет каких-либо прямых упоминаний о полиции или ее деятельности. Указанное обстоятельство позволяет некоторым авторам утверждать об отсутствии конституционных основ организации и деятельности полиции. По их мнению, о конституционных основах можно говорить только тогда, когда в тексте самой Конституции имеются нормы, непосредственно регулирующие или закрепляющие основные начала организации и деятельности государственного органа. Данная позиция не совсем корректна в современных условиях. Эти основы имеют свою специфику и определенный угол преломления, связанные с целями конституции по правовому регулированию общественных отношений.

В действительности, сущностный аспект конституционализма означает еще и легитимность. И если следовать позиции об отсутствии конституционных основ организации и деятельности полиции, то напрашивается вывод о не конституционности (не легитимности) исследуемого института [11].

Политика открытости, проводимая в последнее время, по сути, есть результат демократизации основ национальной полиции, а функциональный анализ полномочий позволил показать, что полиция Казахстана работает в направлении своей социализации.

На основе унитарной формы государственного устройства автор утверждает, что национальная полиция должна оставаться строго централизованной и вертикальной структурой.

Рассмотрение функционирования национальной полиции, состоящих из норм, гарантирующих конституционные права и свободы человека и гражданина, показало, что в Законах РК «Об органах внутренних дел» и «Об органах военной полиции» не поставлена задача обеспечения охраны конституционных прав и свобод личности и гражданина, что является явным пробелом и требует своего скорейшего позитивного решения.

В настоящее время такие нормативные правовые акты, как Положение о военной полиции КНБ РК, Положение об Агентстве РК по борьбе с экономической и коррупционной преступностью, Типовое положение о проведении аттестации сотрудников правоохранительных органов, тексты присяги сотрудников полиции, а также знамена полицейских подразделений утверждены указами Президента РК.

В процессе исследования выявлено, что законодатель, принимая первый Закон «Об органах внутренних дел» в 1992 г.и во второй раз в 1995 г. не последовал по аналогии принятия союзного закона, который к тому времени, с точки зрения некоторых специалистов, незаслуженно в моральном и в правовом смысле ущемлял тех сотрудников, которые не относились непосредственно к органам милиции, но составляли довольно значительное количество сотрудников далеко не второстепенных служб органов внутренних дел (следствия, уголовно исполнительной системы, государственной противопожарной службы и других).

Если следовать золотому правилу, что закон должен максимально полно и качественно регулировать соответствующие общественные отношения, то законодатель должен был ввести необходимые разделы, посвященные, соответственно, милиции, органам предварительного следствия, государственного пожарного надзора, пенитенциарным учреждениям.

Но отечественный законодатель по непонятным причинам (возможно, сомнительность такого варианта правового регулирования и соблюдение правил законодательной техники) не стал замечать принципиальной неоднородности органов внутренних дел. Тем более, что во всех других странах СНГ, за исключением Казахстана и Кыргызстана, аналогично мировой практике были приняты соответствующие законы о полиции (милиции).

Кроме того, действующий законодательный акт об органах внутренних дел страны принимался как Указ Президента РК, имеющий силу закона, «Об органах внутренних дел». В него неоднократно вносились дополнения и изменения, которые, безусловно, сыграли позитивную роль в его улучшении, как по форме, так и по содержанию. В частности, с декабря 1995 г. по настоящее время в него вносились изменения и дополнения девятнадцать раз.

Законодательно учреждая институт полиции, законодатель в комментируемом законе не дает определения полиции. Исключение составляют Законы РК «Об органах военной полиции», которые капелируют понятие органов внутренних дел в полицию (следует отметить, что после реформ 1973 г. какое-либо определение милиции исчезло из законодательных актов вообще, получив новую правовую форму в виде органов внутренних дел).

При этом законодательно признается создание различных видов полиции с возложением на них определенных задач, что, на взгляд диссертанта, является пробелом нашего законодательства. Поэтому необходимо хотя бы в действующий Закон «Об органах внутренних дел» внести понятие «полиция» и привести его в соответствие с реальными общественными отношениями [12, с. 3].

В Законе РК «Об органах внутренних дел» изначально неправильно структурирован ряд статей в некоторых главах.

Например, правильнее было бы расположить статьи вышеуказанной главы в определенном порядке (Статус органов внутренних дел; Задачи органов внутренних дел; Правовая основа деятельности органов внутренних дел; Принципы деятельности органов внутренних дел), а некоторые из них выделить в отдельную Главу Закона под названием «Система и организация деятельности органов внутренних дел».

Термин «правоохранительная деятельность» сегодня прочно вошел в тезаурус законодательства и юридической науки.

Анализ двух равнодействующих современных тенденций в понимании правоохранительной деятельности показал, что основные источники разногласий в подходах к понятию правоохранительной деятельности кроются, во-первых, в различном понимании ее содержания. Попытки дать определение понятия правоохранительной деятельности путем перечисления ее структурных элементов не получают общего признания и приводят к оживленным дискуссиям. Во-вторых, научные споры вызываются различным толкованием одних и тех же терминов. В-третьих, не добавляют ясности исследования, в которых понятие правоохранительной деятельности рассматривается без указания на его значение и смысл (широкий, узкий или иной). Вчетвертых, существуют определенные разногласия относительно целей, задач, предмета, объектов, субъектов, средств, методов и предусмотренных действующим законодательством форм правоохранительной деятельности [13, с. 321].

Изучение Законов РК «Об органах внутренних дел»«О военной полиции», устанавливающих цели и задачи полиции позволяет характеризовать ее правоохранительную деятельность, как комплекс мероприятий правового, организационного и воспитательного характера, который осуществляется для обеспечения законности, правопорядка, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц путем применения регламентированных законом мер государственного воздействия.

Установлено, что содержание и формы осуществления правоохранительной деятельности можно рассматривать и с теоретических позиций отраслевых юридических дисциплин. Так, с точки зрения науки административного права, правоохранительная деятельность может быть рассмотрена как одна из форм право применения, используемая органами исполнительной власти. Также правоохранительная деятельность может рассматриваться как основной признак правоохранительных органов. При всем этом она остается одним из видов социальной деятельности, имеет правовую природу, а ее субъектами могут выступать как государство, его органы, так и отдельные члены общества.

Основываясь на историческом опыте образования тех или иных понятий, принятых за стандарты в подавляющей части стран мира, где аппарат исполнительной власти, применяющий государственное принуждение, называется полицией, а его деятельность полицейской деятельностью, диссертант соглашается с К. С. Вельским в том, что для дальнейшего развития и совершенствования административного права необходимо признать существование полицейского права как части административного права, а также легитимизировать понятия, связанные с полицейским правом [14, с. 190].

При этом отмечается, что пункт 1 Декларации о полиции, принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 г.подчеркивает правоохранительный характер полицейской деятельности. «Полицейский, говорится в Декларации, должен выполнять возложенные на него законом обязанности по защите своих сограждан и общества от насилия, грабежа и других общественно опасных действий, как это установлено законом» [15, с. 77-78].

Кроме того, полицейскую деятельность осуществляют органы, образующие систему, которая складывается из трех подсистем: общей полиции; специализированной полиции; специальных служб.

Последние также осуществляют полицейскую деятельность, так как применяют при выполнении поставленных перед ними задач методы полицейской деятельности (административный надзор, административное принуждение, сбор полицейской информации и т.д.). Что указывается и в Декларации о полиции, где говорится, что положение этого документа распространяется «на всех сотрудников и организации, включая такие органы, как секретные службы, военная полиция, вооруженные силы или полиция, выполняющие полицейские функции, которые ответственны за правоохранительную деятельность, расследование правонарушений, охрану общественного порядка и государственной безопасности» [10, с. 81].

Таким образом, полицейская деятельность, по сути и содержанию правоохранительная деятельность полиции. В связи с этим, сделан вывод о необходимости придания категории «полицейская деятельность» статуса фундаментальной административно-правовой категории. Но, учитывая необходимость ее дальнейшей теоретико-правовой проработки «контексте разработки Концепции административноправовой политики, а в особенности административного права РК» [16].

Таким образом, подводя итог, предлагаем принять Закон РК «Об органах национальной полиции» с закреплением понятия «национальная полиция» как системы особых государственных органов, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

 

ЛИТЕРАТУРА
  1. О заседании коллегии МВД РК по итогам работы за 2012 год// www.mvd.gov.kz
  2. Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. Спб., 1907-1908.
  3. Моль Р. Энциклопедия государственных наук. – М. 1960.
  4. Сайтанов П.Ангелов А. Административное право. НРБ. – М., 1960.
  5. Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью / Сост. Т.И. Москалькова и др. М., 1998. – С. 77-78.
  6. Лешков В.Н. Что такое полиция? // Москвиянин. 1843. №5
  7. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс. М.: Дело и Сервис, 2004 – 814 с.
  8. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации: автореферат диссертации доктора юридических наук – М.1993.
  9. Малыгин А.Я. Реформы МВД//МВД России 200лет. История, развитие, перспективы: Сб.тр. –М.: Академия управления МВД России, 2003. – С. 179-194.
  10. Государственная программ правовой реформы в Республики Казахстан: Постановление Президента Республики Казахстан от 12 февраля 1994 г.//САПП РК. -1994. -№9.
  11. О статусе и социальной защите военнослужащих и членов их семей: Закон Республике Казахстан от 20 января 1993 г.№1901-XII// Правовой источник «Законодательство».
  12. Биекенов Н.А. Конституционно– правовые основы организации и деятельности полиции РК, автореф. на соискание ученой степени к.ю.н. Усть– Каменогорск, 2007.
  13. Об официальном толковании п.4 ст.75 Конституции Республики Казахстан: Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 14 апреля 2006 г. // www.constcouncil.kz
  14. Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства: пер. с нем. Р. Сементковского. –Спб.: Печ. В.И. Головина, 1871. Вып. 1.
  15. Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс/ Под ред. А.В. Куракина. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2005.
  16. Декларация о полиции, принятая Парламентской Ассамблеей Совета Европы 8 мая 1979 г.// Сборник документов Совета Европы в области защиты прав человека и борьбы с преступностью/ Пер. и сост. Т.И. Москалькова и др. М., 1998.
Год: 2013
Категория: Юриспруденция