Роль и место норм «мягкого права» в системе экологического законодательства республики Казахстан

В пункте 3 статьи 4 Конституции РК закреплено, что международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Это конституционное положение имеет важнейшее значение в связи с тем, что наше государство, являясь активной участницей международного договорного сотрудничества, ратифицировало основные международные конвенции, направленные на охрану окружающей природной среды в глобальном масштабе. Широко известно, что, беря на себя международные договорные обязательства, государство должно привести в соответствие свое национальное законодательство с принятыми международными обязательствами.

По своей юридической природе международные экологические договоры можно разделить на две группы: документы, которые принято относить к источникам «мягкого права», и нормы, образующие «твердое» международное экологическое право. Причем, как отмечает Лукашук И.И., «нормы мягкого права являются не правовыми, а морально-политическими в том смысле, что их обязательная сила и механизм действия носят моральнополитический характер…» [1, с. 19].

Следует подчеркнуть, что в науке международного права нет единого подхода к «мягкому праву». С самого начала под «мягким правом» разными исследователями понимались различные по своей природе явления. Одни применяли определение «мягкое право» для обозначения норм международных договоров, не содержащих четких и конкретных положений и обязательств. Другие (таких большинство) – относили к «мягкому праву» акты, не являющиеся юридически обязательными, но обладающие высокой морально политической силой. Третьи объединяли в рамках «мягкого права» и то и другое [2].

Несмотря на необязательный характер норм «мягкого права» со стороны ученых-международников с каждым годом усиливается внимание к изучению таковых норм, определению их юридической природы и места в системе законодательства. Российский юрист-международник Малиновский О.Н., изучая проблемы международного гуманитарного права, отмечает, что «усиление внимания к «мягкому праву» непосредственно связано с набирающим силу процессом глобализации, который сопровождается расширением сферы деятельности межгосударственных организаций» [3, с. 27].

Это суждение распространяется и на сферу международного экологического права, возникновение и развитие которого является результатом процессов расширения экологических связей между всеми государствами, и, как следствие, образование международных образований. Последние международные образования представляют собою международные правительственные и неправительственные организации, в деятельность которых входит сотрудничество государств и иных участников международных экологических отношений в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, защиты экологических прав человека и т.д.

С самого начала акты «мягкого права» использовались как способ регулирования международных отношений, позволяющий избежать международно-правовой ответственности. Исполнение таких актов осуществлялось путем добровольного следования их положениям. В последние десятилетия все более заметны попытки государств придать более действенный характер актам «мягкого права». Это выражается, с одной стороны, в том, что государства стремятся создать такие условия взаимодействия, когда неисполнение норм «мягкого права» влечет неблагоприятные экономические, политические последствия, а их исполнение, напротив, приносит пользу. С другой стороны, все чаще стали создаваться различного рода механизмы мониторинга, следящие за выполнением государствами-участниками актов «мягкого права» [2].

Результатом сотрудничества государств в рассматриваемой сфере является и деятельность международных конференций по проблемам окружающей среды. Первым таким международным форумом явилась Стокгольмская конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, 1972 года, вторая конференция состоялась в Рио-де-Жанейро в 1992 году. В результате работы конференции были приняты две Декларации, которые принято относить к источникам «мягкого экологического права». Копылов М.Н., подчеркивает, что Декларация принципов, 1972 г. и Декларация Рио-92 требуют особых способов имплементации, подтверждая свою позицию мнением французского юриста А.Кисса: «Декларация является источником международного права потому, что в ней зафиксированы принципы, с которыми государства должны считаться, но которые не могут быть применены традиционными способами…» [4, с. 60].

Рассматривая институт ответственности в международном праве, можно подчеркнуть, что здесь сложившимися можно считать лишь нормы, относящиеся к ответственности за трансграничное загрязнениеОднако они не столь разработаны в данной области, чтобы считать их окончательно сложившимися, поскольку абсолютное большинство действующих договоров регулирует международное сотрудничество, имеющее целью предотвратить саму возможность трансграничного загрязнения. Современное международное право возлагает ответственность за предотвращение трансграничного ущерба на государство перед другим государством. А государство возлагает ответственность за причинение трансграничного ущерба на оператора в соответствии с нормами внутреннего права.

Напомним, что принцип ответственности нашел закрепление в Декларации Рио-92, а в нашем законодательстве в Экологическом кодексе РК. Однако ученые не выделяют особенности имплементации таковых норм международного экологического права на внутринациональном уровне. Ответ на этот вопрос попытаемся найти в практике действия «мягких норм» в сфере международного гуманитарного права, на примере Всеобщей декларации прав человека, так как этот документ был принят еще в 1948 году и имеет достаточно длительный исторический опыт своего применения.

Первоначально Декларация принималась как рекомендательный документ, не имеющая для государств обязательной юридической силы. Спустя некоторое время ее нормы приобретают характер общепризнанных обычно-правовых норм, в соответствии с которыми принимаются Конституции всех государств мира. Более того, значение Всеобщей декларации заключается в том, что на ее основе принимаются иные международные договоры в области прав человека как регионального, так и универсального характера.

Так, в преамбуле Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.)принятом на основании Всеобщей декларации отмечается, что государства-участники признают согласно Всеобщей декларации прав человека, что идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен только, если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами, так же как и своими гражданскими и политическими правами.

Государства-участники региональной Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (1995 г.)принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к этому последнему пакту, а также международные обязательства по правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), принимая во внимание, что упомянутые документы имеют целью обеспечение всеобщего и эффективного признания и соблюдения провозглашенных в них прав… договариваются, что такие усилия будут способствовать всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод в соответствии с основополагающими международно-правовыми документами в области прав человека...

Более того, наблюдается процесс становления контрольных за выполнением актов «мягкого права»:

  1. создание специальных комитетов, комиссий, групп экспертов, назначение специальных докладчиков, иных должностных ли, ответственных за осуществление мониторинга;
  2. создание специальных систем обзорных визитов в страны-участницы актов «мягкого права» для изучения ситуации на местах;
  3. предоставление отчетов государствами, международными организациями о ходе выполнения рекомендаций, предоставление иной необходимой информации;
  4. мониторинг (контроль) со стороны иных международных организаций.

Помимо этого, довольно активно используются различные стимулы. Можно выделить три способа, при помощи которых осуществляется стимулирование выполнения обязательств, вытекающих из актов «мягкого права». Первые два способа можно сформулировать так:

  1. последовательная поддержка актов «мягкого права» со стороны мирового сообщества, авторитетных международных межправительственных организаций либо государств, «имеющих вес» во внешней политике;
  2. привлечение финансовой помощи для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из актов «мягкого права», либо обещание каких-либо уступок, льгот на международном уровне.

Эти способы, например, используются в деятельности Верховного комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ (далее Верховный комиссар). Так, в целях снятия напряженности в связи с подготовкой проекта закона «О государственном языке Республики Латвия», который существенно ущемлял права русскоязычного населения этой страны, Верховный комиссар на основе актов международного права и «мягкого права» (деклараций и резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, резолюций Парламентской Ассамблеи Совета Европы), подготовил для Правительства Латвии рекомендации. Чтобы стимулировать внедрение этих рекомендаций в практическую деятельность страны Верховный комиссар, во-первых, убедил Правительство Латвии во всесторонней поддержки рекомендаций со стороны ОБСЕ и Евросоюза. Во-вторых, пообещал латвийскому руководству, что в случае исполнения этих рекомендаций, Европейский Союз будет рассматривать в качестве приоритетного пункта своей внешней и экономической политики принятие Латвии в его состав;

  1. создание самими государствами условий, при которых выполнение положений актов «мягкого права» для них выгоднее, чем их игнорирование. Например, степень выполнения государствами участниками Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) рекомендаций Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег влияет на статус этих государств, признаваемый ОЭСР. Это, в свою очередь, влияет на инвестиционный климат страны.
  2. в целом, нормы международного «мягкого права» перерастают в договорные обязательства для государств в гуманитарной сфере. Параллельно наблюдается и процесс воздействия таковых норм на совершенствование национальных правовых систем посредством отражения их во внутринациональном законодательстве.

В настоящее время таковая тенденция частично наблюдается и в экологическом законодательстве нашего государства, которое постепенно приводится в соответствие с международными экологическими конвенциями. Следует подчеркнуть, что Республика Казахстан, ратифицировав рамочные конвенции ООН О защите озонового слоя 1985 г., Конвенцию о биологическом разнообразии, 1992 г., Конвенцию об изменении климата и т.д., не только заявила о приверженности принципам международной защиты окружающей природной среды, но и предприняла конкретные меры на внутринациональном уровне, способствующие восстановлению, сохранению и улучшению состояния окружающей среды и отдельных экологических систем.

Таким образом, нормы международного «мягкого» экологического права, являющиеся по своею юридической природе рекомендательными, подготавливают «почву» для обязательных экологических норм «твердого» экологического права, определяют его будущее содержание. Так, например, Государства-участники Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977 г.) согласно преамбуле, признают, что научно-технический прогресс может открыть новые возможности в области воздействия на природную среду, принимают во внимание Декларацию Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде, принятую в Стокгольме 16 июня 1972 года…

Более того, подчеркивая эффективность норм «мягкого» международного экологического права в форме резолюций международных конференций, Копылов М.Н. отмечает их способность более оперативно приспосабливаться к меняющимся национально-политическим реалиям [5, с. 30]. К этому добавим, что последнее суждение обуславливает жизнеспособность норм «мягкого» экологического права, а также способность их решать те задачи, которые не под силу «твердому праву».

В этом отношении можно привести пример закрепления в Экологическом кодексе Республики Казахстан (2007 г.) таких важнейших норм, как право человека на благоприятную окружающую среду, обязанность сохранять окружающую среду, бережно относиться к природным ресурсам; содействовать реализации мер, направленных на рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (ст. 13 ЭК РК).

Подобное право сформулировано в Принципе 1 Стокгольмской декларации, в соответствии с которым «человек имеет право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде… и несет ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений …». Согласно Принципу 1 декларации Рио об окружающей среде и развитии предметом основной заботы и главными проводниками устойчивого развития являются люди. Они имеют право на здоровый и продуктивный образ жизни в согласии с природой. Как видим, принцип права человека на благоприятную окружающую среду нашел преемственность как на уровне международного «мягкого права», так и на внутринациональном уровне.

Кроме того, следует подчеркнуть, что нормы «мягкого права» по своему содержанию могут носить и характер норм обязательного права. Так, например, Декларация Рио-92 закрепляет достаточное количество норм-«долженствования»: Принципы 4, 5, 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15 возлагают обязательства на государства сотрудничать, либо принимать соответствующие меры, ввести в действие эффективное законодательство в сфере экологии и т.д. Более того, Принцип 10 Декларации, обязывает государства содействовать информированности и участию населения путем обеспечения широкого доступа к информации. Кроме того, должен быть гарантирован эффективный доступ к судебному и административному разбирательству, в том числе к внутренним средствам правовой защиты.

Вышеуказанное подтверждает проникновение норм «мягкого права» во внутринациональное законодательство путем предания им обязывающего характера. Причем, важно подчеркнуть, что «заполняя в той или иной сфере международных отношений вакуум, нормы «мягкого права» стимулируют процесс договорного нормотворчества, как бы программируя его субъектов на эту деятельность» [3, с. 27]. Так, уже упомянутый Принцип 10 декларации Рио-92 явился основой для принятия Конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.

Нормы «мягкого» права в процессе кодификации международного экологического права сегодня занимают промежуточное положение между обычноправовыми и договорно-правовыми нормами, обеспечивая регулирование в тех областях сотрудничества, в которых нормы «твердого» права оказываются бессильными. В этой связи, особенно применительно к международному экологическому праву следует не только не торопиться с их преобразованием в нормы «твердого» права, но и более конструктивно оценивать наметившиеся тенденции к расширению возможных форм, в которых должна осуществляться кодификация.

Таким образом, оценивая воздействие норм «мягкого экологического права» на национальное законодательство РК в области охраны окружающей среды, подчеркнем:

во-первых, несмотря на формально закрепленный декларативный характер, нормы «мягкого права» нашли место в системе экологического законодательства Республики Казахстан;

во-вторых, их возникновение, являющееся результатом процесса глобализации, расширяет формы международного эколого-правовой сотрудничества государств;

в-третьих, нормы «мягкого экологического права» воздействуют на совершенствование национальной системы экологического права, находя отражение в законодательных актах, а также в создании новых институтов экологического права;

в-четвертых, нормы «мягкого экологического права», способные приспосабливаться к любым историческим реалиям, являются основой для выработки и принятия международных экологических договоров.

 

ЛИТЕРАТУРА
  1. Лукашук И.И. Кодификация и прогрессивное развитие международного права в XXI веке // Российский ежегодник международного права. СПб., 2001.
  2. Велижанина М.Ю. «Мягкое право»: его сущность и роль в регулировании международных отношений. – Автореферат дисс. на соиск. ученой степени к.ю.н…. Москва, 2007.
  3. Малиновский О.Н. Нормы актов межгосударственных организаций о правах человека в международной нормативной системе // Международное публичное и частное право. – 2009. №2(50). – С. 2628.
  4. Копылов М.Н. Международное экологическое право как отрасль современного международного права // Государство и право. – 2007. №1. – С. 54-63.
  5. Копылов М.Н. К вопросу об эффективности норм «мягкого» международного экологического права // Экологическое право. – 2006. №6. – С. 30-32.
Год: 2013
Категория: Юриспруденция