Оборотоспособность земельных участков в республике Казахстан

Согласно ст. 116 ГК РК, все объекты гражданских прав по критерию оборотоспособности делятся на три группы: свободные в гражданском обороте; ограниченные в обороте; изъятые из оборота. По общему правилу объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, при реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе. По ст. 193 ГК РК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, по замыслу законодателя, такой закон о земле должен не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения их оборотоспособности в принципе.

Из сопоставления ст. 193 ГК РК и ст. 3 ЗК РК вытекает, что последняя, в отличие от ст. 193 ГК РК, содержит такой признак ограничения оборотоспособности земельных участков, как запрет на предоставление их в частную собственность («Земельные участки могут находиться также в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных настоящим Кодексом»). Однако остается неясным, к каким земельным участкам относятся эти ограничения оборота, к тем, которые в частную собственность не предоставлены, либо к тем, которые могут быть объектами права частной собственности. Также не ясно, будут ли по всем видам земельных участков, которые ограничиваются в обороте, приниматься специальные законы о возможности их передачи в частную собственность.

Такая же мысль была высказана И.А. Иконицкой, которая то же критикует Земельный Кодекс РФ за то, что им не «обозначены конкретные субъекты земельных прав, которые в определенных случаях могут быть участниками земельного оборота, а также те случаи, когда оборот земельных участков возможен только по специальному разрешению». Другим сторонником этого подхода данный вывод сформулирован еще более четко: в ЗК РФ предлагается указать, «действует ли требование ГК, согласно которому земли, ограниченные в обороте, могут принадлежать лишь определенным участникам оборота, и кто эти участники» [1, с. 74].

Однако думается, что в таком буквальном перечислении нет особой необходимости. Во-первых, ЗК РК и так содержит специальную ст. 12 п. 16 («Субъекты земельных правоотношений»); во-вторых, по тексту Кодекса неоднократно закрепляются упоминаемые выше ограничения по субъектному составу в отношении иностранцев (ст. 23 п. 4 «В частной собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (негосударственных) могут находиться земельные участки для целей, указанных в пункте 3 настоящей статьи, за исключением земель, предназначенных для ведения товарного сельскохозяйственного производства и лесоразведения»); в-третьих, субъектный состав отдельных видов правоотношений регулируется специальными законами (например, в ст. 6 Закона РК от 31 марта 1998 года N 214-I «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» перечисляются лица, имеющие право на создание такого хозяйства) [2].

Переходя непосредственно к рассмотрению особенностей оборотоспособности земельных участков, следует выяснить два терминологических вопроса: что такое «оборотоспособность земельных участков», и как она соотносится по содержанию с категорией «оборот земельных участков».

Так, Н.С. Михайлова считает, что гражданский оборот – «это юридическая форма экономического оборота, включающая в себя правомерные, активные, волевые действия, обеспечивающие переход субъективных имущественных прав, а в случаях и в порядке, которые установлены настоящим Кодексом, и иных прав участников гражданских правоотношений» [3, с. 41].

Другие авторы полагают, что земельный оборот это «осуществляемый в соответствии с гражданским законодательством и особенностями, установленными земельным законодательством, и регистрируемый компетентными государственными органами переход права собственности, иных прав на земельные участки и доли в праве общей собственности на земельные участки посредством совершения гражданскоправовых сделок. А также посредством иных допускаемых земельным законодательством гражданско-правовых способов». Понимание гражданского (земельного) оборота как совокупности «сделок и иных юридических фактов» прослеживается и у других авторов.

Как писал Ф.Х. Адиханов, «оборот земли можно определить как переход земельного участка от одного субъекта прав на землю к другому, независимо от того, в чьей собственности находится земля, приватизирована она или нет. Разница лишь в том, что в одном случае осуществляется публичный оборот, а в другом частный (рыночный)» [4, с. 55].

Таким образом, в первом случае речь идет о действии (осуществлении сделок), а во втором о потенциальной возможности совершения таких действий.

Следовательно, «оборотоспособность земельных участков» как правовая категория означает наличие предусмотренной законом потенциальной возможности (либо ограничения или запрета) для собственника земельного участка (частного или публичного) по распоряжению таковым посредством совершения сделки или иным предусмотренным законом способом (например, орган местного самоуправления может предоставить земельный участок в частную собственность гражданину и в административном порядке).

В свою очередь, оборот земельных участков представляет собой реализованную возможность по распоряжению земельным участком частного или публичного собственника (посредством сделки или иным разрешенным законом способом), причем переход земельного участка от одного лица к другому не влечет изменений его правового режима, но изменяет объем прав и обязанностей субъектов конкретных правоотношений. Из этого вытекает, что земельный оборот является частным случаем более широкой гражданско-правовой конструкции гражданского оборота, занимая в его структуре особое место, обусловленное принадлежностью земельных участков к числу природных объектов, части окружающей среды.

Непосредственное содержание гражданско-правовой конструкции «оборотоспособность земельных участков» означает, что земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Базовой правовой основой для подразделения земли и других природных ресурсов на ограниченные в обороте и изъятые из оборота является ст. 6 Конституции РК, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Республики Казахстан как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории [5]. Это как раз и обозначает ту цель, ради которой приводимые ниже земельные участки попали в перечень, изъятых, из оборота, или ограниченных в обороте. При этом обоснованность отнесения земельных участков к той или иной категории вызвана, на наш взгляд, не столько субъективными политическими причинами, сколько причинами более объективными экономическими.

Из оборота изъяты:

  • земельные участки, занятые для нужд обороны и государственной безопасности, оборонной промышленности, находящейся в государственной собственности; инженерно-техническими сооружениями, коммуникациями, возведенными для защиты и охраны Государственной границы Республики Казахстан; таможенных нужд;
  • особо охраняемыми природными территориями;
  • лесным фондом;
  • водным фондом;
  • магистральными железнодорожными сетями и автомобильными дорогами общего пользования;
  • территориями общего пользования в населенных пунктах, за исключением земельных участков, занятых зданиями и сооружениями, находящимися на праве частной собственности, и необходимых для их обслуживания.

Ограничиваются в обороте путем отказа в предоставлении (только в раздельную собственность граждан и негосударственных юридических лиц) земельные участки, занятые:

  • пастбищными и сенокосными угодьями, используемыми и предназначенными для нужд населения;
  • дорогами общего пользования, в том числе дорогами межхозяйственного и межселенного значения, а также предназначенными для доступа на земельные участки общего пользования;
  • обводнительными сооружениями совместного пользования (обводнительные каналы, сбросы, колодцы, пункты водопоя) двух или более собственников земельных участков или землепользователей.

Земельные участки, зарезервированные в установленном порядке для развития особо охраняемых природных территорий, магистральных железных дорог, автомобильных дорог общего пользования и магистральных трубопроводов, энергетики, а также предназначенные в соответствии с утвержденной архитектурно градостроительной и (или) строительной документацией для строительства объектов административного и социального значения (аэропорты, аэродромы, вокзалы, станции, дороги общего пользования, административные здания государственных органов, больницы, школы, государственный жилищный фонд, парки, бульвары, скверы и другие объекты общественного пользования), могут предоставляться землепользователям для других целей на праве временного землепользования до их проектного освоения (ст. 26 ЗК РК) [6].

Следует иметь в виду, что, хотя в ЗК РК перечень земельных участков, ограниченных в обороте или изъятых из оборота, сформулирован как исчерпывающий, он несколько шире. Например, изъятыми из оборота будут являться земельные участки, на которых располагаются посольства иностранных государств либо иные объекты в соответствии с нормами международного права.

Относительно свободных в обороте земельных участков заметим, что такую свободу не следует понимать буквально. На наш взгляд, в отличие от большинства движимых и недвижимых вещей, применительно к земельным участкам такая свобода оборота ограничена необходимостью соблюдения ряда запретов. К ним относятся: неизменность категории, целевого назначения и разрешенного использования при осуществлении сделок с землей; прямой запрет на осуществление отдельных видов сделок с земельными участками; ограничения по субъектам таких сделок; необходимость сохранения режима использования земель.

К числу относительно свободных в обороте земельных участков относятся участки в составе категорий земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов, а также (частично) в составе категорий земель промышленности и иного специального назначения и категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Большая же часть земельного фонда Республики Казахстан (включая самую большую по площади категорию земель лесного фонда) это земли, изъятые из оборота или ограниченные в обороте.

Анализ перечня изъятых из оборота и ограниченных в обороте земель позволяет сформулировать ряд выводов.

Во-первых, изъятыми из оборота могут быть только республиканские земли (земли, находящиеся в республиканской собственности), в то время как ограниченными в обороте как республиканские земли, так и земли органов местного самоуправления.

Во-вторых, земли, ограниченные в обороте, могут все же быть переданы в частную собственность, но только в предусмотренных законами случаях.

Отметим интересный прием юридической техники, примененный в ст. 116 п.2 ГК РК. Как следует из данной статьи, земельные участки, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе (причем под таковым понимается не только ГК РК, но и ЗК РК, ЛК РК и иные законы). А земельные участки, ограниченные в обороте (ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом (ст. 116 п. 3 ГК РК).

Последнее означает, что в законе могут упоминаться не конкретные виды изъятых из оборота земельных участков, а порядок установления тех, условий, при наличии которых земельный участок становится ограниченным в обороте.

Предметом дискуссий в юридической науке продолжают оставаться вопросы о соотношении понятий «земельный оборот» и «земельный рынок», а также о выделении в структуре земельного оборота, так называемого внерыночного оборота земельных участков, или административного оборота земельных участков. Не пытаясь пересказывать все их содержание, заметим, что нами разделяется позиция Е.В. Ельниковой, полагающей, что законодательное закрепление специфики оборота земельных участков не должно искажать смысл гражданско-правового понятия «оборот», во избежание неоднозначности толкования правовых норм и разнородности правоприменительной практики [7]. Отсюда следует логичный вывод: гражданский оборот земельных участков это переход прав на земельные участки в результате совершения гражданско-правовых сделок, направленных на установление, изменение и прекращение земельных прав и обязанностей, и иных гражданско-правовых способов, осуществляемый в определенных рамках, установленных законом, и при соблюдении определенных правил, которые вытекают из действующего законодательства. Следовательно, административного оборота земельных участков не бывает в принципе.

К этому остается разве что добавить, что словосочетание «земельный рынок» является юридически некорректным. Рынок это, скорее, экономическая категория; ее правовой формой как раз и выступает гражданский оборот.

Не менее существенной терминологической неопределенностью является текстуально похожее наименование двух юридических конструкций: «ограниченные в обороте участки» и «участки, права на которые ограничены». Представляется, что между этими двумя правовыми категориями есть ряд существенных различий. Как уже отмечалось выше, ограничения оборотоспособности земельных участков предусмотрены ст. 26 ЗК РК. Они распространяются и на органы публичной власти, ограничивая их возможности по реализации правомочия собственника (государства или органа местного самоуправления) по распоряжению таким участком.

Совершенно другие ограничения предусмотрены в главе 6 ЗК РК. Данные ограничения распространяются на граждан и юридических лиц. Они заключаются, например, в установлении особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; условий начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение определенных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства и т.д. При этом гражданин, участок которого попал в охранную или санитарнозащитную зону, вправе отчуждать его, однако для нового правообладателя будет сохранен режим ограничений, установленных для данного земельного участка

Не следует рассматривать в качестве ограничений оборота земельных участков, как это иногда предлагается в научной литературе, установление законами запрета на изменение целевого назначения и разрешенного использования земельного участка при его отчуждении. В данном случае правильнее вести речь не об ограничении прав граждан и их объединений на распоряжение земельными участками, а об установлении пределов реализации их субъективных прав, что не одно и то же.

В числе упомянутых п. 4 ст. 26 ЗК РК оснований для отказа в предоставлении в частную собственность земельных участков наибольший интерес представляет процедура резервирования земельных участков.

До недавнего времени данная процедура не была надлежащим образом урегулирована законодательством и исследована в научной литературе. Тем не менее, отмечалось, что «резервирование земельных участков для государственных нужд представляет собой ограничение права собственности или иного вещного права граждан и юридических лиц в отношении земельного участка из состава земель поселений или земель сельскохозяйственного назначения». Соответственно «правовой режим резервирования земельного участка представляет собой совокупность предусмотренных законом запретов и обязываний, адресованных собственнику земельного участка, вступающих в силу с момента принятия управомоченным органом государственной власти или местного самоуправления акта о введении режима резервирования, подлежащего обязательному опубликованию...»

Несмотря на обоснованность рассмотрения резервирования как ограничения права собственности, заметим, что и ранее, и в настоящий момент данной процедуре могут быть подвергнуты земельные участки из состава почти всех (кроме земель запаса) категорий земель.

Существующие в настоящее время варианты ограничений, вызванных резервированием, представляют собой либо запреты на строительство (жилых, производственных и иных объектов недвижимости), либо ограничения в части ведения сельскохозяйственного производства (например, мелиорации).

Резервирование может осуществляться применительно к земельным участкам, как предоставленным, так и не предоставленным гражданам и юридическим лицам на праве собственности либо иных титулах.

Если соответствующие земли находятся в публичной собственности и не предоставлены гражданам и юридическим лицам, то перечень оснований для резервирования дополняется указанием на необходимость размещения объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Резервирование земель допускается в целях обеспечения развития населенных пунктов, размещения планируемых объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, стратегических объектов, объектов обороны и безопасности. А также, космической деятельности, создания особо охраняемых природных территорий, в том числе защитных лесонасаждений, для использования пастбищных и сенокосных угодий в целях удовлетворения нужд населения по содержанию их личного подворья и огородничества, а также для разработки месторождений полезных ископаемыхна срок, который конкретно ранее в кодексе не был указан. Но в 2011 году Законом Республики Казахстан от 20 июля 2011 года были внесены изменения в законодательство, регулирующее земельные отношения, в том числе, Земельный кодекс РК был дополнен ст. 49-2, которая определила все вопросы, касающиеся резервирования [8].

Однако применительно к исследуемой нами проблематике норма закона сформулирована однозначно: такие участки не будут выставлены на торги; соответственно, физическим или юридическим лицам будет отказано в выкупе их участка, попавшего в зону резервирования. Однако такие участки могут быть переданы в краткосрочную аренду на срок резервирования. Вместе с тем, судебная практика показывает сложность этой проблемы и неоднозначное толкование ограничений, обусловленных резервированием. Особо здесь хотелось бы затронуть вопрос о том, имеет ли право приобрести в собственность земельный участок лицо собственник объекта недвижимости, если участок принадлежит ему на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения; при этом сам участок зарезервирован для государственных нужд.

Согласно пункта 9 Нормативного Постановления Верховного суда Республики Казахстан от 16 июля 2007 года за № 6 «О некоторых вопросах применения судами земельного законодательства» «Право собственности либо право хозяйственного ведения или право оперативного управления на здания (строения, сооружения) влечет за собой в установленном законодательством порядке соответственно право собственности либо право постоянного землепользования или право временного долгосрочного землепользования на земельный участок, который занят, указанными зданиями (строениями, сооружениями), кроме случаев, предусмотренных Земельным кодексом (статья 52 Земельного кодекса) [9]. Указанные права на земельный участок возникают на основании решения акима в порядке требований статей 23, 34, 37 Земельного кодекса при предоставлении владельцу земельного участка государственного акта на землю, и его регистрации. Земельный участок и возведенные на нем здания (строения, сооружения) тесно связаны друг с другом. В связи с этим отчуждение права собственности на земельный участок, который занят зданиями (строениями, сооружениями), а также предназначен для их эксплуатации, без соответствующего отчуждения указанной недвижимости, не допускается.

 

ЛИТЕРАТУРА
  1. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. Теория и тенденции развития. М., 1999. – 239 с.
  2. О крестьянском (фермерском) хозяйстве: Закон Республики Казахстан от 31 марта 1998 года N 214-I//www.base.zakon.kz
  3. Михайлова Н.С. Оборотоспособность вещей в гражданском праве и роль актов ОВД РФ в ее реализации: СПб.2007.137 с.
  4. Адиханов Ф.Х. Земельное право России: Курс лекций. Барнаул, 1999. 212 с. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 года //www.base.zakon.kz
  5. Земельный кодекс Республики Казахстан 20 июня 2003 года № 442-II // www. base.zakon.kz
  6. Ельникова Е.В. Гражданско-правовой оборот земельных участков под строениями в России. Волгоград, 2006.
  7. О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам регулирования земельных отношений: Закон Республики Казахстан от 20 июля 2011 года « 464-IV//www.base.zakon.kz
  8. О некоторых вопросах применения судами земельного законодательства: Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 16 июля 2007 года №6//www.base.zakon.kz
Год: 2013
Категория: Юриспруденция