Основные принципы изъятия земель

Термин «принцип», имеющее латинское происхождение, означает «основное, исходное положение какой-нибудь теории, науки, учения и т.п.» [1, с. 418]. Такие основные начала присущи как праву в целом, так и отдельным правовым отраслям, а также подотраслям и даже институтам.

О роли и значении принципов гражданского права Ю.Г. Басиным высказано следующее: «Нередко, во-первых, они являются нормами прямого действия. Вовторых, учитываются при разработке новых, либо изменения старых законодательных документов. В-третьих, на принципы законодательства следует ориентироваться при необходимости применения аналогии права, в-четвертых, такие принципы должны приниматься во внимание при толковании, то есть выяснении подлинного содержания нормы права либо должного содержания условий договора (см., например, ст. 6, 392 ГК РК). В-пятых, опираясь на принципы законодательства, можно найти путь к преодолению противоречий между нормами, если таковые обнаруживаются» [2, с. 29]. Указанное имеет отношение и к принципам изъятия земель.

Следует отметить ту особенность правовых принципов, что они носят общеобязательный характер, будучи, как правило, прямо закрепленными в соответствующих правовых нормах, то есть они становятся нормативными.

Институт изъятия земель основывается на совокупности системы принципов различных отраслей права: конституционных, гражданско-правовых и специальных земельных.

Рассматривая принципы изъятия земель, необходимо сосредоточить внимание на принципах защиты прав и законных интересов собственников земельных участков и землепользователей, так как изъятие земель, так или иначе, затрагивает их интересы.

Защита собственности собственных граждан является одной из самых важных и главных задач государства. В Европе этот принцип впервые был установлен в средние века и затем, после французской декларации прав человека, нашел свое место в конституциях всех развитых стран. Он закреплен в настоящее время во многих документах международного права. Наряду с государственной гарантией собственности, также бесспорным является представление о том, что защита индивидуальной собственности должна отступать на задний план, если это необходимо в интересах общественности. Типичным примером этому является случай, когда городу необходим земельный участок частного собственника для того, чтобы на нем провести дорогу, или построить школу. Решающим вопросом является в данном случае, как будет разрешен этот конфликт между индивидуальным интересом частного собственника и коллективными интересами общественности. Правовое государство характеризуется тем, что у него наготове специальный порядок разрешения подобных конфликтов, который имеет целью оптимальное удовлетворение всех затронутых интересов.

Государство может вторгнуться в собственность своих граждан, если исполнены три следующие предпосылки:

1. На право собственности гражданина можно посягнуть с целью его изъятия только на основе закона;
2. Изъятие собственности должно служить интересам общественности;
3. Изъятие собственности допускается только при условии выплаты гражданину соразмерной компенсации.

Помимо этих специальных условий должны, однако, быть учтены и другие конституционные принципы общего характера, которые как раз в случаях изъятия собственности имеют особенное значение. Во-первых, это принцип соразмерности. Второй принцип это право гражданина на судебный контроль государственных действий.

Так, конституционный принцип неприкосновенности права собственности. Важность данного принципа определяется тем, что собственность является фундаментом всей экономической системы государства. Право собственности всегда было центральным институтом гражданского права и требовало максимальной защиты прав собственника. Вот почему гражданское законодательство основывается на принципе неприкосновенности собственности (п. 1 ст. 2 ГК РК). Неприкосновенность собственности означает, прежде всего, признание за собственником возможности использовать свое имущество по своему усмотрению для достижения любой не запрещенной законом цели (ст. 188 ГК РК). Это означает также недопустимость принудительного прекращения права собственности, независимо от того, выплачивается или не выплачивается собственнику какая-либо компенсация. Должно действовать непременное правило: принудительное прекращение права собственности допустимо лишь при наличии на это оснований, непосредственно предусмотренных законом (в ГК РК ст. 249, в Законе о земле п. 2 ст. 63). Недостаточно поэтому ссылаться на то, что принудительное прекращение права собственности допустимо лишь по решению суда. Само судебное решение должно опираться на точное законное основание. Неприкосновенность права собственности находит свое выражение и в иных нормах Гражданского кодекса, конкретизирующих положение, закрепленное в п. 3 ст. 26 Конституции: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд возможно в исключительных случаях, предусмотренных законом и только при условии равноценного возмещения». Эти положения Конституции применяются в земельном законодательстве при изъятии земельного участка для государственных надобностей (п. 2 ст. 66 Закона о земле). Следует отметить, что этот принцип также распространяется и на другие вещные права, в том числе и на право землепользования.

Следующий конституционный принцип напрямую связан с ограничением права собственности. Ст. 6 Конституции Республики Казахстан гласит, что собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу. Субъекты и объекты собственности, объем и пределы осуществления собственниками своих прав, гарантии их защиты определяются законом. Так, ЗК прямо устанавливает пределы и условия права частной собственности на землю, также определяет основания и условия изъятия земель у их владельцев. ЗК РК устанавливает судебный порядок изъятия земель в случаях нарушения законодательства или совершения правонарушения. И, конечно же, собственник (землепользователь) должны чувствовать защищенность своих прав. Права без надежно обеспеченной защиты превращаются в свод бездействующих декларативных предписаний и нереальных субъективных возможностей. Конституция провозглашает право граждан на судебную защиту своих прав (ст. 13). Так, собственник (землепользователь) в случаях нарушения своих прав или несогласия по вопросам изъятия вправе защищать свои права в судебном порядке. Общая характеристика защиты гражданских прав как системы мер, направленных на то, чтобы обеспечить неприкосновенность прав, их осуществимость, восстановление в случае нарушения и ликвидацию последствий нарушения, содержится в статье 9 ГК РК. Там же указаны органы защиты таких прав прежде всего, это судебные органы. Из новшеств, введенных в гражданское законодательство в последние годы, следует назвать усиление возможностей, прежде всего для граждан, защищать свои права от нарушений со стороны государственных органов и должностных лиц.

Изъятие (выкуп) земельных участков должно происходить с компенсаций собственнику (землепользователю) всех причиненных убытков, которая осуществляется по принципу гражданского права полного возмещения вреда. Так, при определении цены за выкупаемый земельный участок в нее включаются рыночная стоимость земельного участка или прав на него и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику или землепользователю в связи с утратой земельного участка, включая убытки, которые несут в связи с досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами [3].

Новое земельное законодательство базируется на определенных принципах, во многих отношениях радикальным образом отличающихся от системы принципов дорыночного периода. Те принципы отражали ранее действовавшую политическую и экономическую систему, сегодня же следует применять новые принципы, соответствующие условиям развивающейся рыночной экономики с теми ее особенностями, какие складываются в Казахстане.

Поскольку правовые принципы представляют собой основополагающие начала, каркас нормативно-правовой материи, определяют направленность, цели, задачи и методы правового регулирования, именно система правовых принципов выражает сущностные характеристики современного земельного законодательства, отражают объективные закономерности развития земельных отношений в условиях зарождения и функционирования рыночной экономики. В формировании этой отрасли права, безусловно, участвуют общеправовые и межотраслевые принципы. Например, приоритет норм международного права. Так, изъятие земель для государственных надобностей по основаниям исполнения международного обязательства. Некоторые принципы закрепляются в Конституции страны, но конкретизируются в других законодательных актах. Например, Конституция Республики Казахстан 1995 года впервые закрепила право частной собственности на землю, а порядок и пределы действия права частной собственности на землю были определены Указом о земле.

Сами же отраслевые принципы земельного права, как отмечает А.Х. Хаджиев, могут составлять основу: а) всей отрасли земельного права; б) общей или особенной частей земельного права; в) отдельного правового института земельного права [3].

В ст. 4 Земельного кодекса РК закреплены принципы земельного законодательства.

Земельное законодательство Республики Казахстан основывается на следующих принципах:

1. целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости территории Республики Казахстан;
2. сохранения земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности народа Республики Казахстан;
3. охраны и рационального использования земель;
4. обеспечения экологической безопасности;
5. целевого использования земель;
6. приоритета земель сельскохозяйственного назначения;
7. обеспечения информацией о состоянии земель и ее доступности;
8. государственной поддержки мероприятий по использованию и охране земель;
9. предотвращения нанесения ущерба земле или устранения его последствий;
10. платности использования земли. Земельным кодексом Российской

Федерации, принятым 25 октября 2001 года, предлагаются и некоторые другие принципы, которые следует указать в качестве основных в республиканском земельном законодательстве.

В соответствии со ст. 1, основными принципами земельного законодательства России являются: учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде; приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством; единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий; платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами; дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы; сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли По нашему мнению, в Земельный кодекс РК следует включить такие принципы, как: а) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; б) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; в) сочетание интересов общества и законных интересов граждан. Последний принцип реализован в международной практике. Например, по мнению Т.С. Касимова, существование в правовом регулировании земельных отношений в США принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев дает возможность успешно регулировать такие важные проблемы, связанные с правом частной собственности на землю, как пределы государственного вмешательства во владение, пользование и распоряжение землей частными собственниками и ограничения их прав в пользу государства и иных заинтересованных лиц, т.е. общества в целом [4, с. 1].

Рассмотрим специальные принципы земельного законодательства, которые должны строго соблюдаться при изъятии земельного участка.

Устойчивость земельных прав. Этот принцип направлен на повышенную защиту имущественных прав и законных интересов собственников и землепользователей; стимулирует заинтересованность в рачительном использовании земель, вложение средств на поддержание и улучшение качественного состояния земель; выражается в предоставлении земель, как правило, в постоянное землепользование, значительном увеличении сроков временного землепользования. Исполнение этого принципа обеспечивается исключительностью прекращения права собственности, права землепользования. Так, изъятие допустимо только по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 81 ЗК РК. Этот перечень является исчерпывающим.

Обеспечение рационального использования земель. Данный принцип пронизывает все нормы земельного права. О его исключительной важности говорит тот факт, что в земельном законодательстве на первом месте стоит цель «обеспечение рационального использования и охраны земель». Под рациональным использованием земель понимается ее научнообоснованное планомерное использование в целях достижения максимальной эффективности производства сельскохозяйственной продукции, размещения промышленного производства и строительства с обязательным учетом приоритета земель сельскохозяйственного назначения и взаимосвязи земли с другими объектами природы.

Цель рационального использования земли имеет два аспекта. Во-первых, обеспечение оптимального использования и охраны производительных свойств земли и, во-вторых, максимально возможное предотвращение уменьшения площади сельскохозяйственных угодий.

Суть этого принципа заключается в экономном и эффективном использовании каждого участка земли, в повышении плодородия почв, в недопущении перевода ценных угодий в менее ценные. Вместе с тем содержание этого принципа имеет некоторые отличительные особенности для различных категорий земель:

• при использовании земель сельскохозяйственного назначения принцип их рационального использования прежде всего выражается в повышении плодородия сельскохозяйственных угодий и экономном выделении земель для размещения объектов инфраструктуры;
• при использовании земель несельскохозяйственного назначения рациональность выражается в экономном нормируемом размещении объектов строительства на землях худшего качества;
• при использовании земель особо охраняемых природных территорий рациональность заключается в обеспечении условий целевого использования.

Обеспечение рационального использования земель осуществляется посредством землеустройства, которое включает систему мероприятий, направленных на организацию рационального использования и охрану земель. Приоритетность земель сельскохозяйственного назначения является специфической формой проведения в жизнь рационального использования земли в части сохранения сельскохозяйственных угодий. Сельскохозяйственные угодья подлежат особой охране.

Как отмечает Абдраимов Б.Ж., на практике встречаются множество земельных споров, связанных с необоснованным изъятием сельскохозяйственных земель у сельскохозяйственных товаропроизводителей для иных целей, что приводит к уменьшению площади земель сельскохозяйственного назначения [5, с. 5]. Отсюда вытекает следующий принцип:

• Ограничение изъятия земель отдельных категорий. Изъятие сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня, а также земель пригородных зон, опытных полей научно-исследовательских и учебных заведений сельскохозяйственного, биологического и ирригационно-мелиоративного профиля, лесного фонда допускается только в исключительных случаях, связанных с созданием и расширением особо охраняемых природных территорий, выполнением международных обязательств, обнаружением под участком месторождения ценных полезных ископаемых, строительством дорог, линий электропередачи, линий связи и магистральных трубопроводов, а также объектов, имеющих важное государственное значение;
• Принцип целевого использования земель представляет собой один из важнейших юридических положений земельного права. Согласно действующему законодательству все земли должны использоваться только в тех целях, для которых они предоставлены компетентным исполнительным органом. Земельный участок может быть изъят у землепользователя в случаях, когда участок, предназначенный для сельскохозяйственного производства либо жилищного и иного строительства, не используется для соответствующей цели в течение одного года. (ст. 92 ЗК РК).

Помимо этих специальных условий должны, однако, быть учтены и другие конституционные принципы общего характера, которые как раз в случаях изъятия собственности имеют особенное значение. Во-первых, это принцип соразмерности. Второй принцип это право гражданина на судебный контроль государственных действий.

Таким образом, в земельном законодательстве необходимо закрепить перечень специальных принципов, которые должны строго соблюдаться при изъятии земельного участка:

• приоритетность сельскохозяйственных угодий;
• ограничение изъятия земель отдельных категорий;
• единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов;
• приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий;
• сочетание интересов государства, общества и законных интересов граждан в области использования и охраны земель.

ЛИТЕРАТУРА

1. Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М.: ООО «Издательство Оникс», 2008. – 640 с.
2. Басин Ю.Г. Сделки. – Алматы: Эдiлет Пресс, 2002. – 47 с.
3. Хаджиев А.Х. Основные принципы правового регулирования земельных отношений в РК в условиях рыночного оборота земель /Вещные и обязательственные права в законодательстве Республики Казахстан. Материалы Международной научно-практической конференции / отв. ред. М.К Сулейменов.Алматы: КазГЮА.2000. 212 с.
4. Касимов Т.С. Соблюдение баланса интересов общества и частных землевладельцев в праве США: автореф... канд. юрид. наук. – Уфа, 1999. – 24 с.
5. Абдраимов Б.Ж, Процессуальные особенности разрешения земельных споров. – Алматы: LEM, 2003. – 96 с.