Последнее десятилетие объектом пристального внимания и ведущей темой дискуссий является современная административная реформа в Республики Казахстан. Значимость вопроса во многом обусловлена необходимостью повышения эффективности государственного управления, потребностью теоретического осмысления опыта практической реализации административной реформы в стране, а также решения накопившихся организационно правовых проблем.
Ряд известных исследователей рассматривают административную реформу как изменения, связанные с системой государственно-административного аппарата, органов исполнительной власти различного уровня. Например, И.А. Василенко определяет административную реформу как процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Т.Я. Хабриева указывает, что под административной реформой принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества.
Если обратиться к истории, то последняя треть XIX в. важный и во многом переломный период в истории Казахстана. Это время полной потери независимости и окончательной колонизации Казахстана Россией. В середине 60-х годов XIX в. вся современная территория Казахстана полностью вошла в состав Российской империи. Этот процесс совпал с буржуазными реформами в России 70-80гг. XIX в., которые способствовали развитию капитализма в целом.
В 1865 г. царское правительство создало комиссию для изучения хозяйственных особенностей различных регионов Казахстана, существующей системы управления, обычного права и выработки проекта реформы [1, с. 4].
В результате работы комиссии был составлен проект реформы управления степными областями. Для окончательного уточнения проекта реформы административного управления Средней Азии и Казахстана в марте 1867 г. был создан комитет во главе с военным министром Д. Милютиным. 11 июля 1867 г. было издано "Временное положение об управлении в Семиреченской и Сырдарьинской областях", 21 октября 1868 г. утверждено "Временное положение об управлении в степных областях Оренбургского и ЗападноСибирского генерал-губернаторства".
Главной и основной задачей реформы было объединение подвластных России народностей под одно управление, устранение от власти местной аристократии, ослабление родовых начал, "чтобы добиться постепенного слияния киргизских (казахских) степей с прочими частями России". Реформы были вызваны стремлением царизма обеспечить русскому капиталу наиболее выгодные условия для эксплуатации коренного населения казахских степей и природных богатств края.
Реформа управления. На основании реформы вся территория Казахстана была разделена на три генерал-губернаторства, которые состояли из шести областей. В Оренбургское вошли Уральская и Тургайская области. Оренбург, являвшийся административным центром всего генералгубернаторства, одновременно был и центром Тургайской области. Центр Уральской области город Уральск. Западно-Сибирскому генерал-губернаторству с центром в Омске подчинялись Акмолинская и Семипалатинская области. Административный аппарат Акмолинской области находился в Омске, а областным центром Семипалатинской явился Семипалатинск. В состав Туркестанского генерал губернаторства вошли Семиреченская область с центром в г. Верном и Сырдарьинская, областной центр которой находился в Ташкенте. Однако названные области не охватывали всей территории современного Казахстана. Земли Букеевского ханства вошли в состав Астраханской губернии, а Мангышлакское приставство в 1870 г. отошло в ведение Кавказского военного округа, несколько позже в состав Закаспийской области.
Реформа административного управления наносила новый удар по правам и привилегиям султанов, так как все казахское население, в том числе и султаны, были отнесены к "сельским обывателям". Правительство лишало таким образом султанов их былых сословных привилегий. Султаны имели право быть избранными, но исключительного права на занятие выборных должностей им не было предоставлено. Однако казахская аристократия в силу своего экономического положения и традиций продолжала оказывать большое влияние на политическую жизнь Казахстана.
Росло байство, связанное с рынком и занимавшееся ростовщичеством. Оно постепенно оттесняло от власти старую казахскую аристократию (султанов) и родовую знать (биев, батыров). Нанося удар по правам и привилегиям султанов, русское правительство в то же время предоставило большие права и власть волостным управителям и старшинам, избиравшимся обычно из баев. Введение новой системы укрепляло власть царизма и колониальный режим в Казахстане [2, с. 87].
На VII сессии Верховного Совета республики Президент Н.А.Назарбаев внес предложение переименовать Казахскую ССР в Республику Казахстан. В связи с этим предложением был принят Закон «Об изменении наименования КазССР» и переименовании ее в РК.
16 декабря 1991 произошло большое историческое событие президент Н. А. Назарбаев подписал Конституционный закон «О Государственной независимости РК». Именно в этот знаменательный день на мировой арене появляется молодое суверенное государство Казахстан.
Спустя несколько дней Президент в специальном сообщении для печати заявил, что он всегда выступал и выступает за содружество суверенных государств, но никогда впредь Казахстан не будет ничьим сырьевым придатком. Любой будущий обновленный союз возможен лишь только на равных с равными правами и равными возможностями.
Многие скептики лишь усмехались, услышав эту смелую речь. Они были уверены в том, что ничего подобного никогда не будет, аргументировав свои прогнозы лишь тем, что «ломать не строить»; в том, что после распада СССР у Казахстана не хватит сил для самостоятельного достижения стабильного экономического положения. Казахстану пророчили страшное будущее: раздел власти, мятежи, голод, разруха [3, с. 11].
Одним из самых популярных суждений тех лет было такое: Казахстан «на плаву» долго самостоятельно не продержится, обязательно начнет просить о помощи либо Европу, либо развитые восточные страны.
Словно в ответ на эту нелепость, 28 января 1993 года на IX сессии Верховного Совета Республики двенадцатого созыва была принята первая Конституция РК, которая провозгласила, что Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством. Это был большой успех на этапе формирования Республики Казахстан как суверенного и независимого государства. Однако, некоторые ее принципиальные формулировки, касающиеся характера государственности, проблем языка, частной собственности на землю и вопросов гражданства, стали предметом все более нарастающего внимания и социальной напряженности. Досрочное сложение своих полномочий Верховным Советом двенадцатого созыва в декабре 1993 года и объявление Конституционным судом РК на основании гражданского иска нелегитимным Верховного Совета РК, избранного 7 марта 1994 года, привели к конституционному кризису и необходимости разработки новой Конституции, принятой 30 августа 1995 года.
Основополагающими принципами деятельности Республики Казахстан Конституция определила общественное согласие и политическую стабильность, экономическое развитие на благо всего народа: она закрепляла ранее провозглашенные правовые принципы и положения о том, что суверенитет распространяется на всю территорию республики, и что государство обеспечивает целостность, неприкосновенность и не отчуждаемость территории [4, с. 9].
Основные положения Конституции говорят о том, что Казахстан будет стремиться развиваться только собственными силами, ни на кого не надеясь, заботясь о целостности территории. И теперь можно сказать, что Казахстан «с гордо поднятой головой» преодолел все самые сложные препятствия на пути к стабильному, благополучному настоящему и будущему.
Как говорил президент, все приходилось начинать практически с нуля, но надо было выбрать главное направление. Такое направление, намеченное президентом, вскоре было выбрано. С самого начала президентской деятельности Н.А. Назарбаеву был характерен стратегический подход к развитию своей родины. С его подачи строительство суверенного, независимого государства в Казахстане осуществляется по Стратегии первого Президента.
Из-под пера Н.А. Назарбаева вышла масса научных трудов; такие работы, как «Стратегия становления и развития Казахстана как суверенного государства» (1992), «Стратегия ресурсоснабжения и перехода к рынку» (1992), «Евразийский союз: цели, практика, перспектива» (1997), «Казахстан 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» (1997), легли в основу стратегии развития Республики Казахстан на ближайшие 30 лет.
На уровне государственно административного менеджмента политическая стратегия управления заключается в осуществлении определенных стратегий развития страны. В Республике Казахстан на сегодняшний день основным стратегическим документом является Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных государств мира. Для достижения обозначенных задач в стране существуют как благоприятствующие условия, так и негативные обстоятельства.
Фактически в стране назрела необходимость совершенствования управления, которое предусматривает точное диагностирование политической ситуации, определение вариантов оптимизации системы управления с учетом требований и ожиданий текущей ситуации. Частично данная позиция была озвучена президентом РК Н.А. Назарбаевым в выступлении на объединенном заседании Парламента в 2006 году: "Мы будем выстраивать качественно новую модель государственного управления, где во главу угла будут поставлены интересы потребителей государственных услуг. Государственный аппарат должен функционировать на принципах корпоративного управления, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта" [5, с. 3].
Один из казахстанских исследователей справедливо отмечает, что "настало время перейти от сокращения роли государства к другой практике. Задача заключается в "переориентации государства", в центре которого находятся демократия, умелое государственное управление в обеспечении справедливого распределения в условиях свободного рынка. Цель теперь заключается не в сокращении роли государства, а в развитии умелого государственного управления" [6].
Среди 30 важнейших направлений развития внутренней и внешней политики Республики Казахстан президент Н.А. Назарбаев в своем Послании "Новый Казахстан в новом мире" обозначил реализацию административных реформ и модернизацию исполнительной власти: "Мы выстраиваем качественно новую модель государственного управления на принципах корпоративного управления, результативности, транспарентности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта".
Мероприятия предлагаемой административной реформы системы государственного управления и модернизация исполнительной власти будут проводиться в следующих основных направлениях: совершенствование структуры государственных органов; увеличение зарплаты государственных служащих и повышение производительности их труда; оптимизация количества государственных служащих; достижение высокого качества государственных услуг; внедрение новых подходов в бюджетном процессе; повышение стабильности, устойчивости и управляемости госаппарата; снижение коррупции; формирование позитивного имиджа государственной службы.
Идея реформы заключается в формировании оптимальной структуры органов исполнительной власти, в жестком распределение функций между ними, в четкой координации взаимосвязей между различными государственными ведомствами. Иными словами, предполагается создать идеально выстроенную и эффективно работающую управленческую систему.
Действующая бюрократическая система управления имеет серьезные недостатки налицо подмена общественного интереса корпоративными интересами чиновничества, бюрократизм, формализм и карьеризм. Кроме того, имеет место игнорирование интересов потребителя, отчуждение граждан от органов управления и медленную адаптацию к быстро меняющейся внешней среде и потребностям общества. Следует также упомянуть полное отсутствие стремления бюрократии к экономии государственных средств.
Сегодня назрела необходимость перехода от "государственного администрирования" к "государственному менеджменту", т.е. акцент должен делаться больше на управленческих функциях, а не представительских. Что подразумевает большую самостоятельность и возможности в проявлении инициатив для госорганов, причем это порождает высокий уровень ответственности государственных служащих. В свою очередь, система менеджмента, как известно, подразумевает улучшение качества государственных услуг [7, с. 14].
При этом важно четко разделять понятия "госфункция" и "госуслуга". Президент РК Н.А. Назарбаев поручил Правительству составить точный реестр государственных услуг, предоставляемых как на республиканском, так и местном уровнях. Как известно, госуслуга делегируема, а госфункция нет. Оказание госуслуг должно быть отделено от управления и централизованно для облегчения контроля (сейчас агентства подведомственны министерствам, причем по-разному, а оказываемые ими услуги децентрализованы). Госзакупки, как наиболее подверженный коррупции сегмент, должны реализовываться под особо жестким многоуровневым контролем. Поэтому требуется полная инвентаризация госфункций, составление их единого перечня по отраслям.
В рамках реформы планируется внедрение системы рейтинговой оценки деятельности центральных государственных органов и акиматов областей на регулярной основе. В частности, для контроля над соблюдением стандартов оказания государственных услуг предлагается создать систему внутреннего и внешнего аудита. Для внедрения данного рейтинга необходимо в практику работы министерств, ведомств и акиматов всех уровней ввести жесткую систему государственных стандартов оказания услуг населению.
С одной стороны, система рейтингов обеспечит Правительству контроль над министрами и акимами (губернаторами). Возможно, таким образом будет предотвращено толкование кадровых назначений в стране как отражение борьбы между различными кланами. Вывод оценки компетентности и эффективности работы государственных чиновников из тени закулисных переговоров в свет публичных рейтингов и соцопросов освобождает власть от необходимости учитывать в кадровой политике какие-либо интересы, кроме государственных. Следовательно, действенным инструментом административной реформы становится информационная открытость органов государства и всей сферы производства социальных услуг. Поскольку для того, чтобы оценить эффективность работы органов госуправления и бюджетных организаций, необходима доступная, надежная и проверяемая информация об условиях и результатах их деятельности, то есть действенные каналы обратной связи, через которые потребители могут доносить собственную оценку получаемых услуг и свои требования по устранению недостатков.
Главным аспектом административной реформы должна стать оптимальная внутренняя структура госаппарата с небольшим количеством иерархических уровней. Такой подход противоречит традиционной бюрократической структуре с множеством вертикальных ступеней. Усилия должны быть направлены, прежде всего, на снижение количества промежуточных звеньев госаппарата. Оптимизация госаппарата позволит существенно увеличить заработную плату оставшимся госслужащим за счет освобождения от чиновничьего балласта [8, с. 4].
Особого внимания в осуществлении административной реформы заслуживает проблема формирования заработной платы государственных служащих, изучения принципы оплаты труда государственного служащего. Оклад определяется соответственно занимаемому посту, чем он выше, тем больше соответственно оклад, за сроки службы (так называемая выслуга лет), за категорию и прочие формальные критерии. Не ясен принцип, по которому чиновники продвигаются по карьерной лестнице. Остается в тени самая решающая позиция эффективность деятельности отдельного чиновника и мера его ответственности за порученный участок работы. Все эти аспекты обязательно должны быть учтены в ходе административной реформы.
Совершенно очевидна необходимость постоянной ротации кадров, когда наиболее продуктивные чиновники из регионов будут проходить стажировки в центральных органах власти, а специалисты, получившие образование за рубежом, будут направлены в регионы. Таким образом будет стимулирована конкуренция внутри сотрудников государственных служб. Возможно, тогда мы сможем добиться ситуации, когда на смену иерархической подчиненности придет принцип ответственности за выполнение функций, возложенных на государственные структуры.
Идея введения в министерствах высшей административной должности статс-секретаря, который должен иметь определенную независимость по отношению к первому руководителю органа, на наш взгляд, требует серьезной экспертизы. Известно, что данная практика успешно зарекомендовала себя во многих развитых европейских странах. Но станут ли статссекретари стержнем стабильной работы госорганов вне зависимости от конъюнктурных и кадровых изменений? На этот вопрос еще предстоит ответить.
В работе госсектора все активнее должны внедряться рыночные принципы конкуренция, контрактная система, тендеры, рентабельность, маркетинг и т.д. Кроме того, нормой должны стать механизмы эффективного менеджмента. Так, необходимо внедрение полного контроля над качеством, рейтинговые оценки работы, тактическое и стратегическое управление и др. В конечном итоге, выиграет общество: население получит большую свободу выбора, а государственные служащие будут иметь стимул для повышения качества оказываемых услуг.
Только при соблюдении этих условий административная реформа сможет достичь ощутимого результата, когда будет совершенствована система государственного управления и повышена эффективность работы государственных служащих. Административная реформа нужна, прежде всего, для налаживания доверительных взаимоотношений между государством и гражданами, госорганами и всеми общественными структурами.
ЛИТЕРАТУРА
- Дьяченко С. Эффективный государственный менеджмент залог успеха реформ. // Казахстанская правда ћttp:// www. kazpravda.kz. 2006. 16 авг. С. 4
- Капаров С. Стандарты предоставления государственных услуг новый этап административной реформы в Казахстане. // Analytic. 2007. №2. С. 87-102.
- Константинов А. Административная реформа: осознание миссии. // Казахстанская правда. 2004. 12 нояб. С. 9-11.
- Куприяшин Г.Л. Трудный путь административной реформы: оценки слеланного и намеченного. // Вестник Моск. Ун-та. Сер. 21. Управление. 2006. №4. С. 39
- Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на объединенном заседании Парламента. // Казахстанская правда. 2006. 2 сентября. – С. 3.
- Досмагамбетов С.К. Центральный Казахстан: природа и природные ресурсы, события и люди, реформы и развитие. // www.zakon.kz
- Купряшин Г.Л. Концептуальные основания административных реформ. // Вестник Моск. Ун-та. Сер. 21. Управление. 2004. №2. С. 14-32
- Мамытбеков Е. Административная реформа веление времени. // Казахстанская правда. 2006. 27 окт. С. 4