Особенности реализации принципов водного законодательства республики Казахстан в современных условиях

Современное право Республики Казахстан имеет свою систему правовых принципов, которые входят в правовую ткань существующих общественных отношений и действующего законодательства. Эти общие принципы находят свою конкретизацию и преломление в определенных отраслях права и законодательства, в которых существуют свои внутриотраслевые принципы. Принципы выполняют связующую роль для определенных совокупностей правовых норм, отражая их сущность и объединяя их в институт или отрасль права, которым соответствует обособленный круг общественных отношений, регулируемых в соответствии с обозначенным принципом права.

Система принципов водного права обладает целым рядом регулятивно функциональных качеств: а) непосредственно регулирует водные отношения; б) выступает средством преодоления пробелов и противоречий при регулировании конкретного водного правоотношения; в) определяет основные направления, служит ориентиром для нормотворчества и совершенствования правоприменения; г) обеспечивает системность водно-правового регулирования; д) служит правовым индикатором соответствия водной политики социальноэкономическим интересам субъектов водных правоотношений.

Анализ современного водного законодательства позволяет выделить следующую систему принципов.

В статье 9 Водного кодекса 2003 г.

  1. указаны принципы водного законодательства:
  2. признания государственного значения вод, являющихся основой жизни и деятельности населения;
  3. первоочередного обеспечения населения питьевой водой в необходимом количестве и гарантированного качества;
  4. справедливого и равного доступа населения к воде;
  5. комплексного и рационального водопользования с освоением современных технологий, позволяющих сократить забор воды и снизить вредное воздействие вод;
  6. использования водных объектов в комплексе с их охраной;
  7. платности специального водопользования;
  8. возмещения ущерба, причиненного нарушением водного законодательства Республики Казахстан;
  9. неотвратимости ответственности за нарушение водного законодательства Республики Казахстан;
  10. гласности и привлечения общественности к решению задач по использованию и охране водного фонда;
  11. доступности информации о состоянии водного фонда Республики Казахстан;
  12. использования трансграничных вод на основе международных норм и международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан.

Каждый объект природы отличается свой индивидуальностью. И водные объекты не являются исключением. Воды как объекты природы обладают своими специфическими признаками. Соответственно отрасль водного права и институт права водопользования должны иметь, присущие только им, принципы.

Рассмотрим особенности реализации принципов водного права в современных условиях.

Принцип признания государственного значения вод, являющихся основой жизни и деятельности населения. Это ведущий принцип водного законодательства, непосредственно воспроизведенный из положений части 1 статьи 31, согласно которой государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным pеcypcaм – их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра, тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т.е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей.

Законодатель счел необходимым разъяснить, в чем именно состоит значимость водных объектов, и тем самым легитимировать важнейшие их свойства и качества именно как основы жизни и деятельности человека, обязать учитывать их при регулировании водных отношений, установив соответствующие связи между такими свойствами (например, указав на то, что водный объект представляет собой среду обитания водных биологических ресурсов и этим, обеспечивает потребности жизнедеятельности человека).

Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представлений о водном объекте как о сложном реально существующем явлении, многие характеристики которого получили юридическое описание и закрепление.

Согласно данному принципу, водные объекты рассматриваются, как:

  • важнейшая составная часть окружающей среды;
  • среда обитания объектов животного и растительного мира, в том числе, водных биологических ресурсов;
  • природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд;
  • природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности;
  • объект права собственности и иных прав.

Принцип первоочередного обеспечения населения питьевой водой в необходимом количестве и гарантированного качества. Пригодность для питьевого и хозяйственно бытового водоснабжения определяется органами санитарно эпидемиологического надзора. Водоснабжение бывает централизованное и нецентрализованное. В первом случае оно осуществляется организациями, предметом и целями деятельности которых является питьевое и хозяйственно -бытовое водоснабжение и которые имеют соответствующую лицензию (разрешение, контракт). При нецентрализованном водоснабжении населения граждане и юридические лица вправе осуществлять забор воды непосредственно из поверхностных и подземных водных объектов.

Вода настолько необходима для существования людей, что какое-либо препятствование удовлетворению их потребностей в воде угрожало бы здоровью человека и благополучию общества.

Согласно стратегическим данным, водопроводной водой обеспечено 77% населения. Наиболее низкая обеспеченность отмечается в Западно-Казахстанской, Атырауской, Ссверо-Казахстанской областях.

Растёт число водопроводов, не соответствующих санитарно-техническим нормам в связи с аварийным состоянием очистных сооружений, обеззараживающих установок, водозаборных колонок и неудовлетворительным состоянием разводящих сетей, около 50 % сельских водопроводов не функционирует из-за аварийного состояния и отсутствия электроэнергии.

Постановлениями Правительства Республики Казахстан утверждены Правила отнесения водного объекта к источникам питьевого водоснабжения от 23 января 2004 г. № 75 [2], Перечень особо важных групповых систем водоснабжения, являющихся безальтернативными источниками водоснабжения от 13 декабря 2003 г. № 1265 [3], Правила субсидирования стоимости услуг по подаче воды сельскохозяйственным товаропроизводителям от 4 апреля 2006 г. N 237 [4], Правила субсидирования стоимости услуг по подаче питьевой воды из особо важных групповых и локальных систем водоснабжения, являющихся безальтернативными источниками питьевого водоснабжения 5 апреля 2006 г. N 248 [5], которые приняты для реализации вышеуказанного принципа.

Поэтому, в отличие от законодательства о землепользовании, которое не дает каких-то особых преимуществ использованию земли для личных нужд граждан, водное законодательство закрепляет первоочередность использования естественных запасов воды питьевого качества для удовлетворения личных нужд населения.

Принцип справедливого и равного доступа населения к воде. Принцип справедливого и равного доступа производен от конституционного принципа равенства. Принцип справедливости доступа населения к воде предполагает наличие определенных соразмерностей, например, между различными субъектами права водопользования, расположенными ниже или выше по руслу реки.

Термин «справедливость» имеет два различных значения, однако в обыденном словоупотреблении они зачастую пересекаются, вызывая путаницу. Существенно важно различать эти два смысла, когда мы говорим о политике и праве, а особенно – о международных правовых отношениях. Вопервых, следует выделять «процессуальную» справедливость. В этом смысле, справедливость относиться к результату или решению, достигнутому благодаря правильно функционирующему механизму отправления закона. Считается, что применение закона, относящегося к сфере статутного или обычного права, к тому или иному конкретному случаю имеет целью достижение справедливости. Именно это понимание справедливости традиционно символизирует фигура с мечом, весами и повязкой на глазах. В такой интерпретации справедливость – это логическая, почти механическая оценка действия согласно критериям, зафиксированным в общепринятой и обязательной нормативной системе законе [6].

Во втором значении справедливость это апелляция к некоторому критерию или совокупности ценностей, которые считаются более высокими, чем те, что нашли воплощение в законе. В принципе, именно это обычно имеют в виду, когда говорят о «праве справедливости». Высшая заповедь «Пусть восторжествует справедливость!» выражает убеждение в том, что, если механизм отправления правосудия не способен достичь справедливости, которая диктуется этим верховным критерием, то судебное решение должно быть исправлено своего рода моральным судом. Понимая необходимость такого дополнения, способного обеспечить право справедливости при отправлении правосудия, даже демократические государства с представительной системой правления предоставляли исполнительным органам право помилования или смягчения наказания [6].

Равный доступ означает отсутствие дискриминаций по любым признакам, будь то национальная, расовая принадлежность, вероисповедание, язык, происхождение, имущественное и должностное положение, место жительства, убеждения, принадлежность к общественным объединениям, а также другие обстоятельства согласно статье 14 Конституций Республики Казахстан. Перечень критериев равенства является открытым, и хотя они не воспроизводятся в пункте 3 ст. 9 ВК РК, их следует учитывать при реализации принципа равного доступа. Кроме того, данный принцип водного законодательства предусмотрен в пункте 2 статьи 64 ВК РК: право общего водопользования для гражданина возникает с момента рождения и не может быть отчуждено ни при каких обстоятельства. В ВК РК предусмотрено лишь одно ограничение: общее водопользование может быть ограничено или запрещено в целях экологической, технической и санитарно эпидемиологической безопасности.

Принцип комплексного и рационального водопользования с освоением современных технологий, позволяющих сократить забор воды и снизить вредное воздействие вод. Суть этого принципа состоит в том, что водопользователь должен не только иметь определенные права, но и исполнять обязанности по соблюдению соответствующих норм и требований. В настоящее время практики и ученые понимают, что нельзя полностью ликвидировать вредное влияние антропогенной деятельности на природу. Но можно добиться постепенного снижения этого воздействия, путем установления определенного равновесия между загрязнением природной среды и нормальным её функционированием, позволяющим избежать нарушения природного баланса. Это задача и возлагается на экологические нормативы.

Вместе с тем, данный принцип не ограничивается соблюдением предельно допустимых норм воздействия на окружающую среду. Он включает в себя исполнение водопользователем всех вытекающих из предоставленного им права на использование водоема требований и обязательств. Например, обязанность своевременно оплачивать налоги за водопользование или обязанность содержать в исправном состоянии очистные и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства, влияющие на состояние вод, улучшать их эксплуатационные качества.

Справедливо мнение Г.Н. Полянской, что «в водопользовании главное комплексный характер пользования» [7].

В юридической литературе рассмотрению отдельных аспектов данной проблемы уделяется достаточное внимание. Вместе с тем, в ряде публикаций не разработан вопрос о содержании принципа комплексного использования вод.

Под комплексным использованием водных ресурсов О.С. Колбасов понимает следующее: во-первых, использование запасов воды каждого водоема или источника по возможности для удовлетворения целого комплекса различных потребностей всех заинтересованных водопользователей и, во-вторых, выявление и использование всех полезных свойств имеющихся естественных запасов воды [8].

Но, наш взгляд, эта трактовка не совсем точна, требует существенных дополнений.

На основании всего вышесказанного содержание принципа комплексного использования вод можно определить следующим образом: а) природные запасы вод должны использоваться для решения общегосударственных задач, а не только в интересах отдельных субъектов водопользования; б) при наличии соответствующих условий данный объект должен использоваться для удовлетворения потребностей в воде всех заинтересованных водопользователей. Исключение составляют случаи, когда комплексное использование вод может быть ограничено на основании специальных указаний в нормативных актах (например, водоемы используются для первоочередного удовлетворения питьевых и бытовых потребностей населения, в интересах ведения рыбного хозяйства и т.п.); в) обязанность при пользовании водными объектами учитывать интересы других водопользователей и охраны окружающей природной среды (и в первую очередь необходимость сохранения благоприятного состояния используемых водных объектов) должна быть незыблемой.

Человечество не имеет возможности находиться в состоянии пассивного отношения к природе. Поэтому обществу необходимо сочетать свои экономические и экологические интересы, при этом последние всегда должны играть доминирующую роль. Так и экологическое законодательство, отражая данный принцип, располагает правовой нормой по использованию природных ресурсов в подчинении норм по их охране, ставя тем самым их в зависимость [9, с. 43-44].

Как отмечает О.С. Колбасов, «сохранение качества природных условий, от которых зависит жизнеспособность людей на Земле, обладает приоритетом по отношению к любой экономической выгоде, которую можно получить от использования природы» [10]. Комплексность использования водных объектов наиболее ярко раскрывается при регулировании целей водопользования. Эти цели различаются по масштабам, сферам деятельности (сельскохозяйственное и промышленное производство, питьевое водоснабжение, рекреация и т.п.), по субъектам их достижения, по способам, средствам, ограничениям и запретам. Но в своей совокупности они показывают, что водные объекты (за некоторыми исключениями, например, при резервировании источников питьевого водоснабжения, при использовании водного объекта для нужд обороны и безопасности и некоторых других) могут и должны использоваться одновременно для удовлетворения различных потребностей. При этом забор (изъятие) воды не должно препятствовать проведению мер по воспроизводству рыбных ресурсов, а деятельность по рыбоводству – организации отдыха и лечения граждан и т.п.

Данный принцип получил непосредственное закрепление в статье 46 ВК РК, регулирующей порядок разработки и содержание схем комплексного использования и охраны водных ресурсов. Он гарантируется статьями 60 и 64 ВК РК, поскольку проведение государственного мониторинга водных объектов осуществляется по своей природе комплексно, фиксируя состояние, качество вод, воздействие на них, происходящие в водных объектах изменения, устанавливая связи и обрабатывая полученную информацию по единым методикам; государственный контроль и надзор, осуществляющиеся также с учетом требований комплексности и к процессу их проведения, и к их результатам.

Данный принцип обусловлен объективными законами природы, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью проходящих в ней процессов, что отражается в необходимости при правовом регулировании мер по охране, например, водных объектов от загрязнения учитывать виды, способы, масштабы, последствия загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные вещества могут поступать «вторичным» загрязнением из осадков, подземных источников и проч.

Принцип наиболее полного и рационального использования, заключающий в себе требование использовать водные ресурсы с наибольшей пользой для полного удовлетворения разносторонних потребностей в воде людей, общественного производства и т.д., при условии научно обоснованного ограничения и регулирования этих потребностей в целях предотвращения недостатка естественных запасов воды для живущего и грядущих поколений людей. Обеспечение рационального использования вод – это цель правового регулирования водных отношений. На это направлена деятельность государственных органов в области регулирования водных отношений. Общественные организации и граждане обязаны оказывать содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по рациональному использованию и охране вод. М.В. Махрова считает, что сущность принципа рационального природопользования заключает в обеспечении изъятия (эксплуатации) природных ресурсов и вредного химического, физического и биологического воздействия на природу в научно обоснованных пределах, определенных в экологическом законодательстве, при которых сохраняется устойчивость экосистем и в целом благоприятное состояние окружающей природной среды [11, с. 11].

Юридическими критериями рационального природопользования должны, прежде всего, выступать установленные в законе и лицензиях экологические нормативы, правила осуществления конкретных видов природопользования, требования, определяющие правовой режим особо охраняемых территорий, обеспечивающие соблюдение при пользовании природным объектом установленных экологическим законодательством нормативов качества окружающей природной среды. Однако применительно к водным ресурсам этот принцип проявляется главным образом (но не всегда) в требовании их комплексного использования.

Принцип использования водных объектов в комплексе с их охраной. Указанный принцип играет особую юридическую и даже идеологическую роль. Долгое время в нашей стране правовое регулирование и практика исходили из противоположных начал – из приоритета использования водных ресурсов перед их охраной такая политика привела к истощению ряда водных объектов, снижению стока, загрязнению поверхностных и подземных вод опасными веществами, гибели промышленных запасов водных биоресурсов и другим негативным последствиям, которые в совокупности расцениваются как одно из проявлений социально экологического кризиса в стране. Помимо экологических показателей, из-за снижения качества вод возросла заболеваемость населения. Но также резко упали и экономические показатели: водные объекты Казахстана стали менее пригодны для многих направлений хозяйственной, рекреационной, иной деятельности, например полив сельскохозяйственных растений загрязненной водой приводит к снижению качества сельскохозяйственной продукции; забор воды для питьевых нужд требует все больших затрат на их очистку; сокращение водных запасов, изменение русла рек и загрязнение вод приводят к уменьшению добычи рыбы и снижению занятости населения (сокращается число рабочих мест) и т.п. Таким образом, невнимание к охране водных объектов привело к ущемлению экономических интересов или, как сейчас говорят, к созданию угрозы экономической безопасности. Более подробно данный принцип будет нами изложен в разделе 3 данной работы.

Принцип платности специального водопользования. Развитие и совершенствование рыночных отношений значительно меняет характер пользования водными и другими природными объектами. Принцип бесплатности, который рассматривался как «величайшее достижение социалистической системы хозяйствования» ныне уступает место принципу платности. Между государством собственником и предприятиями, организациями и гражданами водопользователями устанавливается отношение, основанное на условиях взаимной выгоды и ответственности. Поэтому при предоставлении вод учитываются все факторы, включая средства, вложенные на их охрану и улучшение природных ресурсов.

Решение этих вопросов осуществляется на основе экономической оценки и государственного водного кадастра.

Одной из универсальных форм, предполагающей одновременно осуществление государством правомочия природопользования как элемента права государственной собственности на природные ресурсы, а также оптимизацию экономических и экологических общественных интересов, должен стать механизм правового регулирования экономического обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, разновидностями которого являются правовое регулирование платного пользования природными ресурсами и правовое регулирование платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в окружающую среду, взыскания штрафов за нарушения природоохранных требований, взимания некоторых других компенсационных платежей по возмещению экологического ущерба и вреда.

Имеется немало специалистов, которые полагают, что в нашей стране экономические методы, в частности, платность, не применялись. На что О.С. Колбасов отвечает, что в действительности платность природопользования и загрязнения окружающей среды применялась на протяжении многих десятилетий, но получила искаженную интерпретацию на практике и из экологически позитивного стимулирующего фактора превратилась в прикрытие умышленного загрязнения окружающей среды и хищнического использования природных ресурсов [12].

Плата за сброс загрязненных сточных вод промышленными предприятиями в природные водоемы была впервые введена в 1929 г. и отменена в 1962 г. Установленная вначале в размере 0,4 копейки за каждый кубометр сбрасываемых загрязненных сточных вод, она была рассчитана на то, чтобы экономически побудить руководителей и коллективы предприятий прекратить или существенно уменьшить сброс загрязненных сточных вод, внедрять эффективные системы очистки и экологически чистые технологии производства.

Первые два-три года плата имела шокирующий эффект. Хозяйственники действительно задумались над тем, как уменьшить сброс загрязненных сточных вод. Но вскоре поняли, что эта задача не разрешима, поскольку не было ни новых технических идей, ни оборудования и материалов для этого. Плата приобрела характер налога. Поэтому предприятия платили исправно, а затраченные суммы включали в расчет реализационной цены на продукцию и таким путем компенсировали свои расходы.

Положение усугублялось еще и тем, что в получении платы за сброс загрязненных сточных вод оказались заинтересованными финансовые органы. Дело в том, что плата вносилась в доход местного бюджета, а после 1937 г. – в республиканский бюджет. Соответственно, в доходной части бюджета появилась статья (и строка) «плата за сброс сточных вод», а финансисты, отвечавшие за выполнение доходной части бюджета не могли допустить, чтобы загрязнение водоемов уменьшалось и чтобы в результате этого сокращались платежи в бюджет.

Так, плата за загрязнение водоемов, введенная из благих побуждений, не только не стимулировала охрану вод, но даже, наоборот, поощряла их загрязнение.

Водный кодекс Республики Казахстан 2003 гпредусматривает следующие виды платежей за использование водных объектов: плата за пользование водными ресурсами (ст. 133) и плата за услуги по подаче воды (ст. 134).

Использование названных финансовых средств может быть лишь целевым: для реализации мероприятий по охране и улучшению состояния и восстановления водоемов, месторождений и областей питания подземных вод; для работы по водообеспечению населения и отраслей экономики; для мероприятий по предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод; на реконструкцию, строительство и эксплуатацию водохозяйственных сооружений и устройств, содержащихся за счет бюджета; для мероприятий по оказанию помощи пострадавшим при чрезвычайных ситуациях на водоемах.

Кризисное состояние экономики, социальные потрясения общества, демонополизация, развитие частного предпринимательства могут стать толчком к еще большему обострению экологической обстановки в стране. В связи с этим совершенствование хозяйственного законодательства Республики Казахстан должно проходить с одновременным принятием законом и подзаконных актов экологической направленности.

Принцип возмещения ущерба, причиненного нарушением водного законодательства Республики Казахстан, а также принцип неотвратимости ответственности за нарушение водного законодательства Республики Казахстан. Во многих случаях граждане оказываются беспомощными перед противодействием либо бездействием государственных структур, которые обязаны помогать им в реализации своих прав. В Водном кодексе 2003 г. предусмотрена отдельная глава 30, посвященная ответственности за нарушения водного законодательства. В частности, в ст. 139 предусмотрена ответственность за нарушения в области использования и охраны водного фонда. Наиболее полное воплощение вышеуказанные принципы находят в разделе 4 данной работы.

Принцип гласности и привлечения общественности к решению задач по использованию и охране водного фонда. Гласность открытость, доступность информации для общественного ознакомления, обсуждения, для контроля деятельности учреждений, организаций и должностных лиц. Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в том, что юридическая деятельность всех компетентных органов должна быть открытой и доступной для граждан, с другой в том, что все государственные учреждения, органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с законом обязаны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности, за исключением данных, выдача которых запрещена законом [13]. В этом смысле гласность выступает и как наиболее эффективное средство противодействия коррупции в сфере охраны окружающей среды и природопользования [14].

В сфере природопользования и охраны окружающей среды гласность обеспечивает открытость информации о действиях и решениях, прозрачность сведений о деятельности органов власти, управления, их должностных лиц, возможность участия общественности, подконтрольность аппарата, проверяемость действий и намерений субъектов хозяйствования по отношению к эксплуатации природных ресурсов, в том числе водных объектов и т.п.

Вторая часть данного принципа относительно привлечения общественности к решению задач по использованию и охране водного фонда в ВК РК сформулирована более развернуто в главе 12, Экологический кодекс РК в главе 2 предоставляет определенный объем полномочий физических лиц и общественных объединений в области охраны окружающей среды. Так, в статье 62 ВК РК предусмотрены права и обязанности физических лиц в области использования и охраны водного фонда: использовать в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан, водные объекты, осуществлять меры по их охране и воспроизводству; обращаться в государственные органы и организации с запросами, жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам использования и охраны водных объектов и требовать их рассмотрения; вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы в области использования и охраны водного фонда и принимать в ней участие; требовать отмены в административном или судебном порядке решений о размещении, строительстве, реконструкции и вводе в эксплуатацию предприятий и других сооружений, не отвечающих требованиям в области использования и охраны водного фонда, а также об ограничении и прекращении хозяйственной и иной деятельности физических и юридических лиц, оказывающих отрицательное воздействие на водные объекты; реализовать иные права, предусмотренные законами Республики Казахстан в области использования и охраны водного фонда. Физические лица обязаны соблюдать законодательство Республики Казахстан в области использования и охраны водного фонда, а также охраны окружающей среды.

Собственно, данный принцип – это участие указанных субъектов права в решении отдельных вопросов, касающихся водных объектов. Принципу участия граждан в решении экологических вопросов уделяется большое внимание в международных документах.

Принцип доступности информации о состоянии водного фонда Республики Казахстан. Требует совершенствования в водном законодательстве юридический механизм реализации права граждан на информацию о состоянии водных ресурсов КазахстанаНеобходимость разработки этого механизма выражается в том, что информированность гражданина является важным инструментов в его руках в случае в случае, если у него есть желание задействовать правовые способы защиты экологических прав, и наоборот, отсутствие информированности ведет к цепи нарушений основных прав человека.

В статье 159 Экологического кодекса Республики Казахстан [15] закреплено, что экологическая информация включает в себя сведения и данные о состоянии окружающей среды и ее объектов; факторах воздействия на окружающую среду, в том числе о ее загрязнении; программных, административных и иных мерах, оказывающих или способных оказать воздействие на окружающую среду; экологических нормативах и экологических требованиях к хозяйственной и иной деятельности; планируемых и реализуемых мероприятиях по охране окружающей среды и их финансирования; деятельности, оказывающей или способной оказать воздействие на окружающую среду, процессе принятия решения и результатах инспекторских экологических проверок по ней, в том числе рассмотренные при этом расчеты, анализы и иные сведения, касающиеся окружающей среды; воздействии состояния окружающей среды на здоровье, безопасность и условия проживания населения, объекты культуры, здания и сооружения.

Использования трансграничных вод на основе международных норм и международных договоров, ратифицированных Республикой Казахстан. Международное признание важности проблемы использования трансграничных водных ресурсов и охраны трансграничных водных объектов приводит к необходимости сотрудничества, что отражается в работе Комиссии международного права по разработке структуры соглашения о ненавигационном использовании международных рек. Проекты статей Комиссии международного права для закона о ненавигационном использовании международных рек представляют собой усилия, направленные на систематизацию общепринятых принципов международного водного права, а также на установление процедурных требований по уведомлению и консультированию между государствами бассейна относительно использования и развития международных трансграничных водных объектов и их водных ресурсов.

Экологические проблемы, связанные с использованием трансграничных водных объектов, быстро сдвигают перспективу проблем природных ресурсов от национального к международному уровню. В мире насчитывается приблизительно 263 трансграничных водных бассейна, 1/3 из которых принадлежат более чем двум государствам, а 19 – более чем пяти. По данным ЮНЕСКО, за последние 50 лет из 1831 контракта связанных с межгосударственным водопользованием, 1228 завершились соглашениями о сотрудничестве, 507 закончились межгосударственными конфликтами, 37 из которых повлекли за собой применение силы [16-17]. В Казахстане только половина ресурсов поверхностных вод формируются на территории Республики, остальной объем более 44 кубических километра поступает из сопредельных государств [18]. В числе мер, обеспечивающих охрану вод от трансграничного воздействия, Конвенция называет предотвращение и сокращение загрязнения вод, которое может оказывать трансграничное воздействие; обеспечение рационального использования трансграничных вод; обеспечение использования трансграничных вод «разумным и справедливым образом» [19, с. 19].

Конвенция ЕЭК ООН о трансграничных водотоках и международных озерах была принята в 1992 г. и вступила в силу в 1996 г. Казахстан присоединился в соответствии с Законом Республики Казахстан от 23 октября 2000 г. Она нацелена на установление общих подходов и правовых механизмов по охране трансграничных рек и озер от загрязнения. Для этого Конвенция предусматривает обязанность Сторон по введению нормативов качества вод, по предупреждению и снижению трансграничного воздействия, охране и восстановлению водных экосистем, включая земли водосборного бассейна, животный мир и лесные экосистемы.

В Конвенции закреплены важные принципы водных отношений, до этого действующие как международный обычай. Это принцип, в соответствии с которым государства обязаны использовать воды трансграничных водотоков экологически благоприятным и рациональным образом, принципы равного и разумного использования, предосторожности и компенсации причиненного вреда. В развитие Конвенции в 1999 г. 35 европейских стран подписали Протокол о воде и здоровье и тем самым взяли на себя обязательство охранять водные экосистемы в интересах охраны здоровья людей, осуществлять сотрудничество в области обеспечения устойчивого развития и гармонизации законодательства в Европейском регионе. Протокол был принят в июне 1999 года и открыт для подписания на Всемирном форуме «Вода и здоровье», проходившем в Гааге (Голландия) в 2000 г.

Реализация норм Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер нашла свое отражение в водном законодательстве РК [20]. Постановлением Правительства РК от 21 января 2002 года была утверждена Концепция развития водного сектора экономики и водохозяйственной политики РК до 2010 г. [21]. К основным задачам национальной водной политики в сфере международного сотрудничества отнесены переход от заключения межгосударственных договоров на сезонный период к многолетним соглашениям; комплексное решение проблем использования трансграничных вод с учетом потребностей соседних государств в наших ресурсах и транзитного потенциала страны.

Анализируя двусторонние международные обязательства РК по использованию и охране трансграничных водотоков, следует отметить, что соглашения Казахстана с соседними государствами оговаривают ответственность сторон при сверхлимитном заборе воды или сбросе сточных вод, значительно ухудшающем состояние водного объекта. Но в этих соглашениях не предусматриваются вопросы возмещения ущерба, причиненного бездействием какой либо из сторон (например, не принятием мер по предупреждению и борьбе с паводком; несвоевременным предоставлением соответствующей информации). Следовало бы предусмотреть в соглашениях Казахстана меры ответственности (например, имущественной) за бездействие одной из сторон, приведшее к ущербу на территории другой стороны [19, с. 20].

В 1997 г. на Генеральной Ассамблее ООН была принята Конвенция о праве несудоходных видов использования международных водотоков. Конвенция считается рамочным международным соглашением, и по сфере своего действия Конвенция является глобальной, т.е. любые заинтересованные государства могут стать ее сторонами. Ее принятие связано со стремлением государств установить универсальные правила по хозяйственному использованию водных ресурсов трансграничных рек, таких, как строительство гидротехнических сооружений, забор воды для ирригации, коммунального хозяйства, промышленности и распределению водных ресурсов между государствами нижнего и верхнего течения. Требования Конвенции сформулированы на основе норм преимущественного обычного права и международных доктринах с учетом двусторонних и иных бассейновых соглашений.

В целях обеспечения равного доступа государств бассейнов трансграничных рек к водным ресурсам установлены обязательства по уведомлению о намечаемых хозяйственных проектах водопользования по непричинению значительного ущерба, предотвращению загрязнения, справедливому и разумному водораспределению. Практически последнее обязательство реализуется через широко применяемый механизм квотирования или распределения водных ресурсов между странами бассейна в процентном выражении.

Таким образом, проанализировав основные международные документы, касающиеся водных вопросов, и нормы Модельного водного кодекса для государств участников Содружества независимых государств [22], принятого на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств участников СНГ (Постановление № 27-10 от 16 ноября 2006 года) можно сформировать следующие базовые принципы международного сотрудничества в области охраны водных ресурсов, реализация которых способна обеспечить всеобщую экологическую безопасность в интересах настоящего и будущих поколений:

  • учета значения водных объектов как основы жизни и деятельности человека, исходя из условия, что вода в водном объекте является не коммерческим продуктом, а скорее наследием, требующим охраны, защиты и бережного обращения;
  • приоритета охраны водного объекта как важнейшего компонента окружающей среды при предоставлении права пользования водными объектами в тех или иных целях;
  • управления водными ресурсами водных объектов таким образом, чтобы потребности нынешнего поколения удовлетворялись без ущерба для возможности будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности;
  • приоритета использования водного объекта в целях питьевого и хозяйственно бытового водоснабжения перед иными целями использования водного объекта и иных приоритетов, устанавливаемых национальным законодательством, в том числе приоритетов энергетики;
  • приоритета сохранения особо охраняемых водных объектов, охраняемых зон и территорий;
  • бассейнового принципа управления, основанного на сочетании использования и охраны всего бассейна трансграничного водного объекта и его части в границах территорий отдельных государств участников;
  • сбалансированного развития экономики на основе использования водного объекта и улучшения состояния окружающей природной среды;
  • разграничения функций управления и контроля в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования;
  • принципе предосторожности, согласно которому меры по предупреждению возможного трансграничного воздействия в результате утечки или иных потерь опасных веществ не должны откладываться на том основании, что научные исследования не установили в полной мере причинноследственной связи между этим веществом, с одной стороны, и возможным воздействием, с другой стороны;
  • принципе «загрязнитель платит», согласно которому расходы, связанные с мерами по предотвращению, ограничению и сокращению загрязнений, возмещаются пользователем;
  • предупреждения экологически неблагоприятных последствий принимаемых решений;
  • предупредительных действий, то есть принятия превентивных мер в случае, когда имеется основание полагать, что вещества или энергия, внесенные прямо или косвенно в морскую среду, могут создать опасность для здоровья человека, нанести вред (ущерб) живым ресурсам, морским экосистемам и использованию моря для отдыха или препятствовать другим законным видам использования моря, даже если отсутствует убедительное доказательство причинной связи между таким внесением и его воздействием;
  • исправления ситуации при нанесении ущерба путем принятия мер в источнике загрязнения;
  • учета уязвимости экосистем прибрежных морских районов, устьев рек, проливов и относительно закрытых частей моря;
  • суверенного равенства, взаимной выгоды и добрососедства государств участников при осуществлении деятельности в области водной политики;
  • платности использования водных объектов и стимулирования охраны водных объектов;
  • обеспечения сотрудничества и согласованных действий на всех уровнях, включая местный уровень, с вовлечением общественности, водопользователей и водопотребителей;
  • интеграции водной политики в другие области экономической политики, такие как энергетическая, транспортная, сельскохозяйственная, рыбная, туристическая;
  • прогрессирующего уменьшения сброса вредных веществ со сточными водами в водный объект и прекращения поступления в водный объект опасных веществ;
  • превентивности действий по недопущению экологического ущерба, предотвращающих возможность его возникновения в источнике.

На основе этих принципов формировались и формируются источники международно правовых водных норм и вся система водного права.

Необходимость международного сотрудничества в области охраны окружающей среды продиктовано тем обстоятельством, что в настоящее время государства оказались в экологической зависимости друг от друга.

Подводя итоги, отметим, что рыночные преобразования не могли не повлиять на систему принципов водного права, которая изменяется в той же степени, что и сама отрасль права. Принципы права предопределяют развитие права и основные приоритеты, восполняют пробелы в законодательстве. Перечень принципов водного законодательства Республики Казахстан, закрепленный в ст.9 Водного кодекса РК является недостаточным для полноценного развития отрасли водного права. С целью корректировки указанной статьи предлагается закрепить в ней ряд новых принципов: приоритет использования вод питьевого и бытового назначения; целевое водопользование; экосистемный (комплексный) подход к регулированию водопользования; устойчивость (срочность) права пользования водными ресурсами; ограничение использования питьевой воды для промышленных целей; международное сотрудничество в использовании трансграничных водоемов.

 

ЛИТЕРАТУРА

  1. Водный кодекс Республики Казахстан от 9 июля 2003 года № 481-II // Казахстанская правда. – 2003, июль –17. – № 206207.
  2. Постановлениями Правительства Республики Казахстан от 23 января 2004 года № 75: Об утверждении Правил отнесения водного объекта к источникам питьевого водоснабжения // САПП Республики Казахстан. 2004. № 2. Ст. 39.
  3. Постановление Правительства Республики Казахстан от 13 декабря 2003 года N 1265: Об утверждении Перечня особо важных групповых систем водоснабжения, являющихся безальтернативными источниками водоснабжения // САПП Республики Казахстан. 2003. № 46. Ст. 520.
  4. Постановление Правительства РК от 4 апреля 2006 года N 237: Об утверждении Правил субсидирования стоимости услуг по подаче воды сельскохозяйственным товаропроизводителям // Казахстанская правда. – 2006, апрель – 8. – № 83-84.
  5. Постановление Правительства РК от 5 апреля 2006 года N 248: Об утверждении Правил субсидирования стоимости услуг по подаче питьевой воды из особо важных групповых и локальных систем водоснабжения, являющихся безальтернативными источниками питьевого водоснабжения // САПП Республики Казахстан. – 2006. – № 12. – ст. 113.
  6. Ролз Дж. Теория справедливости. Новосибирск, 1995 // http: www.krugosvet.ru.
  7. Полянская Г.Н. Научные основы кодификации водного законодательства // Советское государство и право. – 1961. – № 9. –114 с.
  8. Колбасов О.С. Новое в водном законодательстве. – М., 1972. – С. 34-35.
  9. Байдельдинов Д.Л. Экологическое законодательство Республики Казахстан. – Алматы: Жеты-Жаргы, 1995. – 188 c.
  10. Колбасов О.С. Экология: политика и право. – М., 1976. – 46 с.
  11. Махрова М.В. Рациональное природопользование как принцип экологического права: автореф. ... канд. юрид. наук.: 12.00.06. Уфа, 1999. – 25 с.
  12. Колбасов О.С. Соотношение административных и экономических методов охраны окружающей среды // См. в сбор. статей: экологическое право и рынок. М., 1994. – С. 50-51.
  13. Общая теория государства и права: академ. курс. В 3 т. / под ред. М.Н. Марченко. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: Зеркало-М, 2002. – Т. 2. –85 с.
  14. Дубовик О.Л. Исследования коррупционного экологического лицензирования // Юридический мир. – 2003. № 3. – С. 45-53.
  15. Экологический кодекс Республики Казахстан от 09.01.2010 года // Казахстанская правда. – 2007, январь – 23. № 12.
  16. I Imted Nations Environmental Programme. The State of the World Environment. С. 29. U N Doc UNEP/GC 16/9(1991).
  17. Елдышев Ю. Удастся ли избежать «водных войн»? // Экология и жизнь. – 2003. №3.
  18. Петраков И.А. Водные ресурсы Республики Казахстан: состояние и перспективы // Экологический курьер. – 2002, февраль – 21.– № 2.
  19. Тюлеубекова С.Ш. Правовое обеспечение исполнения обязательств Республики Казахстан по экологическим конвенциям: автореф. … канд. юрид. наук.: 12.00.06. Алматы, 2003. – 34 с.
  20. Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (закон РК от 23 октября 2000 года) // http:www.eco.gov.kz.
  21. Постановление Правительства РК «Об одобрении Концепции развития водного сектора экономики и водохозяйственной политики Республики Казахстан до 2010 года» от 21 января 2002 года, № 71 // http://www.export.by/
  22. Модельного водного кодекса для государств-участников Содружества независимых государств. Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ (Постановление № 27-10 от 16 ноября 2006 года).
Год: 2012
Категория: Юриспруденция