В статье на основе анализа действующего избирательного законодательства и правоприменительной практики рассмотрены актуальные вопросы обеспечения законности в избирательном процессе, а также гарантии реализации и защиты избирательных прав граждан в Республике Казахстан. Авторами отмечено, что законодательство, регламентирующее механизм проведения выборных кампаний, в целом, идет в русле организационно-правовых тенденций, принятых в современном мире, и имеет своей конечной целью установление подлинно демократических процедур в процессе реализации гражданами избирательного права, являющегося одним из важнейших политических прав граждан. На основе анализа действующего законодательства авторы констатируют, что в Республике Казахстан создана и эффективно функционирует система мер по обеспечению и соблюдению избирательного законодательства, позволяющая своевременно устранять нарушения законности, обеспечивать восстановление избирательных прав граждан. В центре внимания — организационно-правовой механизм обжалования и отмены решений и действий избирательных органов в ходе избирательного процесса. Исследованы административный и судебный способы оспаривания неправомерных актов и действий избирательных органов (должностных лиц). На основе анализа законодательства, деятельности избирательных комиссий, судов и иных уполномоченных органов вносятся предложения по оптимизации казахстанского выборного законодательства и практики деятельности государственных органов, призванных обеспечивать законность хода избирательного процесса.
Введение
В рамках политической реформы одно из приоритетных мест отводится совершенствованию правового регулирования избирательного права, закрепленного в ст. 33 Конституции Республики Казахстан [1]. Важность и значимость данного права состоит в том, что оно предоставляет возможность реализовать свое волеизьявление при решении важнейших вопросов жизни общества и государства, формировании системы представительных органов государства.
В настоящее время в Казахстане создано эффективно действующее выборное законодательство, нормы которого разработаны, прежде всего, на основе Конституции с учетом потребностей и особенностей казахстанского общества, а также положений и требований международных стандартов и принципов в области избирательного права.
Нацеленность стратегии нашего государства на дальнейшее углубление демократических процессов обусловливает выработку и принятие новых шагов по поступательному развитию, а также создание условий для реализации и охраны избирательных прав граждан. Это обстоятельство побуждает к необходимости дальнейшего совершенствования избирательного законодательства Республики Казахстан, к поиску оптимальных правовых форм действующего законодательства и правоприменительной практики.
В процессе реализации гражданами избирательного права важнейшее значение имеют юридические гарантии его обеспечения, одними из которых являются обжалование и отмена актов и действий в ходе избирательного процесса .
В своей приветственной речи, озвученной на Международной конференции, посвященной юбилейной дате создания казахстанской избирательной системы, Первый Президент РК — Лидер нации
Н.А. Назарбаев подчеркнул: «С момента обретения независимости наша страна идет путем последовательных реформ, совершенствуя государственное и политическое устройство. Казахстан демонстрирует твердую приверженность высоким международным стандартам в избирательном праве и организации выборов, являясь активным сторонником широкого глобального сотрудничества в этой сфере. Сегодня в электоральном процессе особое место отводится внедрению новых технологий, способствующих повышению прозрачности и подотчетности государственных органов, росту их профессиональных компетенций и общественного доверия к ним. Уверен, надёжный и эффективно функционирующий институт выборов является одним из ключевых факторов глобальной конкурентоспособности и устойчивого развития страны » [2].
Вопросы совершенствования законодательства, затрагивающего права граждан, актуальны в свете ежегодного Послания Главы государства К.-Ж. К. Токаева, который акцентировал внимание на том, что «политическая трансформация казахстанского общества» будет постепенно и неуклонно осуществляться с учетом интересов нашего государства и народа» [3].
Следует отметить, что юридическим гарантиям отводится особая роль, так как наличие правовых норм, обеспечивающих защиту избирательных прав граждан от различного рода нарушений, является действенным механизмом его фактической реализации.
Вопросам обеспечения избирательных прав граждан традиционно уделяется большое внимание в юридической литературе. Так, в работах Э.Б Мухамеджанова рассматриваются организационноправовые основы и особенности избирательной системы Республики Казахстан [4; 42]. М.А. Сарсембаевым анализируется теория и практика избирательного права и избирательного процесса в свете обеспечения гарантий прав граждан [5; 18]. Предметом анализа казахстанских ученых явились актуальные проблемы совершенствования избирательного законодательства и практики, а также полномочий членов избирательных органов в контексте внесенных поправок в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» [6; 19]. В научной статье коллективом авторов исследованы отдельные вопросы совершенствования процедур рассмотрения обращений граждан в избирательные органы [7; 2].
Правовые механизмы защиты прав граждан рассматриваются и в работах российских ученых. Так, С.П. Коваль и М.Ю. Цветков отмечают особенности юридических гарантий избирательных прав граждан [8; 21]. А.Р. Акчурин акцентирует внимание на причинах и условиях, являющихся причиной злоупотреблений со стороны должностных лиц, в ходе избирательного процесса [9; 40]. С.С. Бабаняном был дан обстоятельный анализ полномочий органов конституционной юстиции России по охране и восстановлению прав граждан на их участие в выборах и референдуме [10; 166]. По мнению О.Н. Карагодиной, в настоящее время важнейшая роль должна быть отведена судебным гарантиям в сфере защиты избирательных прав граждан [11; 176]. И.А. Биккинин полагает, что следует проводить исследования по вопросам правовой охраны избирательных прав граждан [12; 2470].
Таким образом, в названных выше теоретических исследованиях нашли свое отражение различные проблемные аспекты защиты прав граждан в избирательном процессе, предложены меры по их совершенствованию.
О большом внимании к указанной проблеме свидетельствуют и публикуемые по результатам проводимых в Республике Казахстан электоральных кампаний отчеты Миссии ОБСЕ, в которых выражается озабоченность некоторыми нерешенными проблемами в законодательстве РК, упущениями в правоприменительной практике. Так, в итоговом отчете Миссии ОБСЕ отмечается, что «с целью обеспечения доступа к эффективным средствам правовой защиты всех участников процесса, «Закон о выборах» должен требовать, чтобы все споры рассматривались в качестве жалоб, и четко устанавливать процедуры рассмотрения жалоб, предусматривать коллегиальное рассмотрение всех споров и предоставление письменных, обоснованных и обнародованных ответов» [13].
Изложенное выше свидетельствует об актуальности проблемы и дает основание для вывода о том, что организационно-правовой механизм процедур оспаривания решений и действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и организаций, должен стать предметом более детального и пристального научного исследования с целью совершенствования законодательства и практики его реализации в ходе избирательных кампаний.
Цель исследования, исходя из актуальности обозначенной темы, состоит в комплексном, правовом изучении отношений, складывающихся в процессе обжалования и отмены неправомерных решений и действий в ходе выборов, выявлении актуальных проблем и обосновании рекомендаций и предложений по повышению эффективности избирательного законодательства и практики. Данная цель определила в качестве задач: анализ теоретико-правовых основ обеспечения избирательных прав граждан; исследование нормативных правовых актов; выработку организационно-правовых мер по оптимизации избирательного законодательства и практики.
Методы и материалы
В процессе написания статьи были использованы сравнительно-правовой, логический, прогностический методы научного исследования, проведен анализ эмпирических данных.
Результаты и обсуждение
Обратимся к рассмотрению действующего законодательства. Исходя из анализа законодательства, можно выделить два способа обжалования нарушений избирательных прав граждан: внесудебный и судебный.
В рамках внесудебного порядка органами, уполномоченными рассмотреть жалобы граждан и общественных объединений, являются, прежде всего, сами избирательные органы. Поступившие в избирательные комиссии заявления граждан и организаций, ущемляющие или нарушающие их права в ходе избирательного процесса, подлежат рассмотрению ими, как правило, в пятидневный срок, если иное не предусматривается Конституционным законом «О выборах в РК».
С учетом централизованной и иерархически выстроенной системы избирательных государственных структур власти, действующим законодательством закреплено бесспорное полномочие вышестоящих звеньев системы избирательных органов рассматривать и принимать решения по существу в связи с обжалованием гражданами и организациями решений и действий (бездействия), осуществляемых нижестоящими звеньями избирательной системы.
Предусмотрен порядок, согласно которому жалобы на решения и действия (бездействие) нижестоящей избирательной структуры, в том числе и ее членов, должны быть приняты к производству и рассмотрены вышестоящей избирательной инстанцией, как правило, не позднее трехдневного срока с момента поступления жалобы, если иное не предусматривается Конституционным законом «О выборах в РК».
С жалобой на неправомерные акты и действия в ходе выборов граждане и организации могут обратится и в орган, осуществляющий высший надзор за законностью, — прокуратуру.
Полномочия судов по рассмотрению и разрешению заявлений, поступивших от граждан и организаций в связи с нарушениями их избирательных прав, закреплены гл. 27 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан [14]. Данная категория дел рассматривается по правилам особого искового производства.
Согласно ст. 49 Конституционного закона, регулирующего избирательный процесс в Республике Казахстан, в обязанность судов и органов прокуратуры входит прием заявлений, поступающих от членов избирательных комиссий, граждан, представителей различных общественных объединений, касающихся порядка проведения голосования, в том числе связанные с нарушениями законодательства о выборах [15]. Электоральные кампании проходят в определенные периоды, поэтому законодатель счел необходимым установить достаточно сжатые сроки для рассмотрения заявлений. Так, если заявление поступило в период подготовки и проведения выборной кампании, то оно должно быть принято и рассмотрено в срок не позднее пяти дней. Если же оно поступило в срок менее чем за пять дней до проведения процедуры голосования и непосредственно в день проведения выборов и голосования, то оно подлежит немедленному приему и рассмотрению с вынесением решения, если иное не предусмотрено законодательством.
Относительно решений и действий, совершаемых акиматами и маслихатами, а также представителями предприятий, учреждений и организаций, так или иначе нарушающих выборное законодательство, предусматривается судебный порядок их оспаривания.
В целях оперативного и своевременного рассмотрения обращений граждан и организаций, названные выше государственные структуры и организации проводят работу в период избирательной кампании, включая бесперебойную работу в выходные дни и, конечно, в день выборов.
Для обжалования решений и действий (бездействия) избирательного органа в вышестоящем избирательном органе и (или) в суде установлен десятидневный срок со дня принятия оспариваемого решения или совершения действия (бездействия), если иное не предусмотрено законом.
Многовариантность способов обжалования может в некоторых случаях привести к ситуации, когда заявление гражданина рассматривается и в избирательном органе и суде. На этот случай в Конституционном законе Республики Казахстан «О выборах в РК» имеется норма о том, что при одновременном рассмотрении заявлений в двух инстанциях – избирательном органе и суде – избирательный орган обязан принять меры по приостановлению рассмотрения заявления до вступления в законную силу решения суда. Представляется, что выбор в пользу суда закономерен, ибо судебный порядок в наибольшей степени позволяет обеспечить соблюдение избирательных прав граждан.
Улучшению механизма защиты избирательных прав граждан должно способствовать принятие и вступление в силу Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан, в котором будут усовершенствованы как административные процедуры, так и административное судопроизводство. Принятие данного кодекса затрагивает, безусловно, всю сферу взаимоотношений государственных органов с гражданами в процессе реализации и защиты прав последних. Согласно положениям Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан, судебные органы будут занимать активную позицию в процессе, поиске доказательств, что имеет огромное значение, в том числе и при защите избирательных прав.
Не секрет, что, зачастую, при защите избирательных прав гражданин и государство оказываются в неравных позициях. Ведь на стороне государственного органа так называемый административный ресурс: юристы, профессионалы, информационные, материально-технические возможности, то, чем не обладает гражданин. В целях усиления гарантий защиты прав граждан в проекте устанавливается досудебный порядок урегулирования споров, право гражданина быть заслушанным и другие процессуальные возможности. Таким образом, активная роль суда направлена на изменение парадигмы отношений гражданина и государственного органа.
Итоги последних электоральных кампаний показывают снижение количества жалоб, повышение активности и уровня доверия граждан к деятельности избирательных органов. Это свидетельствует о повышении профессионализма членов избирательных комиссий, строгом соблюдении законности в их деятельности.
Одни из последних избирательных кампаний от 28 июня 2017 г. по выборам депутатов верхней палаты законодательного органа, а также выборов акимов городов районного (городского) и сельского уровня в период с 4 августа по 24 августа 2017 г. показали, что нормы избирательного законодательства, в целом, соблюдаются на практике и отвечают требованиям и принципам международных избирательных стандартов. Свидетельством этому явились положительные отзывы как со стороны населения, казахстанских наблюдателей, политических партий, так и со стороны наблюдателей дальнего и ближнего зарубежья, авторитетных международных объединений.
Несмотря на то, что в ходе избирательной кампании не было выявлено существенных нарушений избирательных прав граждан, актуальными на сегодняшний день являются вопросы совершенствования законодательства, качественного роста уровня правовой культуры участников, вовлеченных в избирательный процесс. Бесспорно, что, в первую очередь, необходимо повышать уровень профессионализма должностных лиц избирательных органов, других организаторов электоральных кампаний.
По нашему мнению, целостное представление о механизме реализации установленных в законодательстве Республики Казахстан положений о обжаловании и отмене нарушений избирательных прав граждан предполагает анализ и изучение судебной практики по названной категории дел, выявление проблемных вопросов, требующих разъяснения по применению действующего законодательства, выработку предложений по совершенствованию законодательства.
В рамках исследования нами были изучены материалы Верховного Суда Республики Казахстан, а также информация областных и приравненных к ним судов о практике рассмотрения дел данной категории избирательной кампании в период проведения досрочных выборов депутатов Мажилиса Парламента РК и очередных выборов депутатов маслихатов республики 2016 г.
По статистическим данным на 25 марта 2016 г., в период проведения досрочных выборов депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан и очередных выборов депутатов маслихатов, Верховным Судом и местными судами Республики Казахстан было рассмотрено 308 заявлений, связанных с нарушением выборного законодательства; в сравнении с аналогичным периодом на предыдущих выборах депутатов Мажилиса и маслихатов, прошедших 15 января 2012 г., в суды республики поступило 410 заявлений о нарушениях выборного законодательства [16].
Таким образом, по сравнению с выборами 2012 г., число заявлений в 2016 г. снизилось на 24,9 %. По всем заявлениям вынесены законные и обоснованные решения, соответствующие требованиям материального и процессуального права.
Полагаем, что данный вывод свидетельствует о том, что в последней электоральной кампании избирательные органы допускали меньше нарушений, а также имел место более высокий уровень разъяснительной и организационной работы.
Практика свидетельствует, что в 2016 г. основная категория споров была связана с отменой решений о регистрации в качестве кандидатов на выборные должности по причине установления несоответствия заявленных в декларациях сведений о доходах и имуществе информации, располагаемой базами данных налоговых органов [15].
Способом проверки достоверности указанных сведений служат подаваемые в течение пятнадцати дней со дня факта регистрации кандидата уведомления органов государственных доходов. Налоговые органы своевременно извещают соответствующие избирательные комиссии в том случае, если заполненные кандидатами и их супругами декларации о доходах и имуществе не соответствуют результатам проверок.
На основании п.п. 3–1 п. 6 ст. 104 Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в РК» избирательные комиссии отменяют решения о регистрации кандидатов [15].
По 322 делам истцы требовали признать незаконными решения избирательных комиссий об отмене регистрации кандидатами в депутаты в связи с недостоверным декларированием доходов и имущества [16]. Однако в большинстве случаев факты предоставления кандидатами в декларациях недостоверных сведений о доходах и имуществе подтвердились.
Вместе с тем имеют место случаи, когда регистрация в качестве кандидата на выборную должность отменяется по тому основанию, что обнаружилось незначительное несоответствие по банковскому счёту. Такие ситуации вызывают негативную реакцию общества. Представляется, что в данной ситуации, при отсутствии вины гражданина, нет оснований для снятия его с регистрации.
Следует отметить, что в 2016 г. рассмотренные судами Алматинской, Актюбинской, Атырауской, Западно-Казахстанской, Карагандинской, Кызылординской, Мангистауской, Павлодарской, Северо-Казахстанской областей дела данной категории являются однотипными, в связи с чем каких- либо проблемных вопросов в правоприменении при рассмотрении таких дел у судов не возникало.
Вместе с тем, в отдельных случаях, например, в Южно-Казахстанской области в ходе рассмотрения гражданских дел выявлены факты, свидетельствующие о недостаточном уровне подготовки отдельных территориальных избирательных комиссий, послужившие основанием для удовлетворения поступивших заявлений. Это, в частности, проявляется в том, что отказ в регистрации гражданина в качестве кандидата в депутаты маслихата вместо принятия протокольного решения, как того требует закон, оформляется обычным письмом.
В целях исключения споров о несоответствии протокольных решений требованиям законодательства по процессуальной форме и существу, необходимо проведение обучающих семинаров для председателей и членов территориальных, участковых избирательных комиссий по разъяснению положений законодательства о выборах и правильному оформлению соответствующих решений.
Заключение
Исследование возникающих на практике споров об оспаривании и аннулировании актов и действий в ходе избирательного процесса свидетельствует, что отдельные положения избирательного законодательства нуждаются в дополнении и уточнении.
В ст. 65 упомянутого выше Конституционного закона говорится об установлении и опубликовании итогов выборов депутатов маслихата, а в части 1 ст. 287 ГПК РК предусмотрено такое понятие, как объявление итогов выборов, в связи с чем возникает расхождение между Конституционным законом Республики Казахстан «О выборах в РК» и ГПК Республики Казахстан.
Так как окончательные итоги выборов устанавливаются путем их опубликования в средствах массовой информации, а не объявления, необходимо внести изменения в ст. 287 ГПК РК, заменив слово «объявление» на «опубликование».
- Поскольку в п. 9 ст. 43 Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» не регламентирована процедура подачи заявления о проведении повторного подсчета голосов, необходимо внести дополнение о подаче такого заявления в письменной форме.
- Статья 49 Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», устанавливая пятидневный срок для рассмотрения обращения гражданина о нарушении избирательных прав, определяет его (т.е. обращение) то как заявление, то как жалобу [15]. Таким образом, получается речь идет об одном и том же обращении гражданина, но оно определяется по-разному.
В пункте 7 ст. 104 указанного выше закона предусматривается семидневный срок для вынесения судом либо территориальной избирательной структурой решения по результатам рассмотрения жалобы [15]. Гражданско-процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 287) устанавливается, что заявление, которое поступило в ходе избирательного процесса, подлежит рассмотрению в пятидневный срок, а поступившее менее чем за пять дней до начала голосования либо непосредственно в день голосования и до объявления результатов выборов — безотлагательно и немедленно, если иное не предусмотрено законодательством [14]. Здесь мы наблюдаем расхождение в использовании терминов, обозначающих одно и тоже обращение гражданина.
Для обеспечения единства подходов в использовании терминологии в ходе процедур оспаривания решений и действий в избирательном процессе, было бы целесообразно внести поправки в ст. 49 и 104 ( п. 7) Конституционного закона Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан», заменив дефиницию «жалоба» на «заявление».
Принятие Административного процедурно-процессуального кодекса Республики Казахстан, в котором будут усовершенствованы как административные процедуры, так и административное судопроизводство, будет способствовать улучшению механизма защиты избирательных прав как в административном, так и в судебном порядке.
Список литературы
- Конституция Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г. (с изм. и доп. по состоянию на 1 января 2020 г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www.adilet.zan.kz/rus.
- Выступление Первого Президента РК — Лидера нации Н.А. Назарбаева на Междунар. конф. «Роль современных технологий на выборах: улучшение стандартов, общественное доверие», посвящ. 25-летию избирательной системы Казахстана [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.akorda.kz/ru.
- Послание Президента Республики Казахстан К.-Ж. К. Токаева от 3 сентября 2019 г. «Конструктивный общественный диалог основа стабильности и процветания Казахстана» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://adilet.zan.kz/rus/docs/K1900002019.
- Мухамеджанов Э.Б. Избирательное право Республики Казахстан: теоретико-правовые вопросы / Э.Б. Мухамеджанов. — Алматы: Жетi жарғы, 2001. — 176 с.
- Сарсембаев М. А. Международные стандарты защиты прав человека и их имплементация в судебных решениях / М.А. Сарсембаев. — Астана, 2016. — 142 с.
- Yerzhanova F.A. Status of members of election commissions: legislation, practice and international experience / F.A. Yerzhanova, K.S. Mussіlіmovа // Вестн. Караганд. ун-та. Сер. Право. — 2019. — № 2. — С. 19–28.
- Bilyalova M.I. Some questions of improvement of electoral legislation in the Republic of Kazakhstan / M.I. Bilyalova, K.S. Musilimova, G.A. Ilyassova // Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues. — 2019. — V. 22. — Iss. 2. — P. 1–10.
- Коваль С.П. Особенности гарантий избирательных прав граждан / С.П. Коваль, М.Ю. Цветков // Научный поиск. — 2015. — № 1. — С. 21–25.
- Акчурин А.Р. К вопросу о злоупотреблении правами участниками избирательного процесса / А.Р. Акчурин // Государственная власть и местное самоуправление. — 2015. — № 5. — С. 40–43.
- Бабанян С.С. Место органов конституционной юстиции в системе гарантий защиты избирательных прав граждан Российской Федерации / С.С. Бабанян // Бизнес в законе. Экон.-юрид. журн. — 2015. — № 1. — С. 166–168.
- Карагодина О.Н. Судебная защита как высший уровень юридического обеспечения избирательных прав граждан // Гражданин, выборы, власть: материалы II Междунар. науч.-практ. конф. — Пятигорск, 25–26 ноября 2015 г. — С. 176– 182.
- Биккинин И.А. Правовая охрана избирательных прав граждан и права на участие в референдуме: теория и практика / И. А. Биккинин // В мире научных открытий. — 2015. — № 7. — 6(67). — С. 2470–2480.
- Финальный отчет Миссии БДИПЧ / ОБСЕ по наблюдению за внеочередными парламентскими выборами в Республике Казахстан от 20 марта 2016 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.election.gov.kz/rus/
- Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан от 31 октября 2015 г. № 377–V (с изм. и доп. от 1 января 2020 г.) [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www.adilet.zan.kz/rus
- Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г. № 2464 (с изм. и доп. по состоянию на 1 января 2020 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www.adilet.zan.kz/rus
- Информация областных и приравненных к ним судов о практике рассмотрения дел данной категории избирательной кампании в период проведения досрочных выборов депутатов Мажилиса Парламента РК и очередных выборов депутатов маслихатов республики 2016 г. // Аналитические материалы Верховного Суда РК 2016 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: //www.akorda.kz/rus