Проблемные аспекты трудозанятости осужденных

Вопросы обеспечения трудом осужденных носят актуальный характер не только для уголовно­исполнительной системы Казахстана, но и для всех стран СНГ, где вопросы занятости трудом осуж­денных вытекают из общих проблем экономики. Рассмотрена актуальность реализации программ, на­правленных на реализацию занятости осужденных в уголовно-исполнительной системе Казахстана. Отражены общие проблемы занятости осужденных и причины, которые привели к ситуации, имею­щей место в этой сфере уголовно-исполнительной системы. Определены пути разрешения сложив­шейся ситуации, на основе использования возможностей государственно-частного партнерства и под­готовки специалистов для УИС по новым специальностям. Перед уголовно-исполнительной системой стоит задача обеспечить всех осужденных работой, и эта задача решается разными путями. Здесь можно использовать зарубежный опыт о совершенствовании действия системы организации труда и учебы осужденных в корректировке нормативных правовых актов, регулирующих эти правоотноше­ния. Одним из направлений в области создания рабочих мест в учреждениях может быть помощь Правительства. Наиболее эффективной помощью в уголовно-исполнительной системе явилось бы размещение на предприятиях государственного заказа. Этот путь наиболее сложный и требует внесе­ния изменений в целый ряд законов. Прототипом госзаказа мог бы послужить перевод группы това­ров, потребляемых государственными структурами, в разряд имеющих стратегическое значение и производить их в секторе УИС.

Введение

Проблема обеспечения трудом осужденных является вопросом, требующим разрешения как за­конодателем, так и правоприменителем в лице уголовно-исполнительной системы Казахстана. В Программе развития уголовно-исполнительной системы в Республике Казахстан на 2012–2015 го­ды, утвержденной Постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 июня 2012 года № 775 «Об утверждении Программы развития уголовно-исполнительной системы в Республике Казахстан на 2012–2015 годы», обращалось внимание на «незанятость осужденных трудом».

В данной статье отражены не только общие проблемы занятости осужденных, но и определены причины, которые привели к ситуации, имеющей место в этой сфере уголовно-исполнительной сис­темы, а также предложены некоторые пути разрешения сложившейся ситуации.

Методы и материалы

Методологическая основа исследования включает систему научных методов приемов познания, таких как диалектический, исторический, сравнительно-правовой, статистический, формально­логический, а также сравнительно-правовой. Обсуждение, результаты и выводы построены на основе исследования трудов ученых, посвященных проблемам трудового устройства осужденных. Инфор­мационную базу исследования составляют результаты изучения и обобщения материалов практики, статистических данных.

Результаты и их обсуждение

Изложение проблемных аспектов трудозанятости осужденных произведем пошагово, от более сложного к реальному.

В вопросах организации труда осужденных имеется большой спектр вопросов, усложняющих его реализацию, носящих объективный характер.

Например, в уже утратившей силу Концепции развития уголовно-исполнительной системы Рос­сийской Федерации до 2020 г, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 года № 1772-р, в сфере трудовой деятельности и профессиональной подготовки осужденных предполагалось: создание условий для трудовой занятости осужденных в зависимости от вида исправительного учреждения, совершенствование производственно-хозяйственной деятель­ности уголовно-исполнительной системы и повышение экономической эффективности труда осуж­денных; широкое использование в качестве одного из основных способов ресоциализации, вовлече­ние в трудовую деятельность осужденных, отбывающих наказание в колониях-поселениях; созда­ние небольших рабочих камер-мастерских и внедрение индивидуальных форм занятости; совершен­ствование и развитие системы начального профессионального образования и профессиональной под­готовки осужденных, сохранение, передислокация, перепрофилирование и создание новых образова­тельных учреждений начального профессионального образования, реализующих все формы органи­зации образовательного процесса с различным объемом обязательных занятий осужденных; осущест­вление профессионального обучения и профессиональной подготовки осужденных с учетом резуль­татов мониторинга прогнозных потребностей в рабочих кадрах учреждений уголовно­исполнительной системы и региональных рынков труда, в том числе по дефицитным рабочим специ­альностям, в целях создания высоких гарантий трудоустройства и возвращения в общество законо­послушных граждан; участие учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в региональ­ных целевых программах занятости населения и развитии системы социального партнерства в сфере подготовки рабочих кадров из числа осужденных.

Эта позиция не всеми поддерживается и подвергается критике. Так, некоторые российские уче­ные объективно констатируя, что проблема трудового воспитания встала перед администраций ис­правительных учреждений после реформирования уголовно-исполнительной системы, а труд теперь не главное в деятельности исправительных учреждений, в то же время считают, что «трудно понять руководителей ФСИН, принявших решение отказаться от трудоустройства лишенных свободы на промышленных предприятиях и ограничиться центрами трудовой адаптации в производственных мастерских». Понимая объективную вынужденность такого решения, авторы делают оговорку, «ви­димо, такое решение в какой-то мере объясняется тем, что в государствах с рыночными отношениями в местах лишения свободы нет промышленных предприятий, а Россия следует по их пути: конкурен­ция и рынок отразились на производстве в местах лишения свободы» [1; 236].

Тем не менее в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 апреля 2021 г. № 1138-р, также закреплено следующее: «Важной задачей является подготовка и утверждение Гене­ральной схемы размещения учреждений уголовно-исполнительной системы — комплекса эффектив­ных проектно-управленческих решений, направленных на создание различных видов учреждений с учетом региональной специфики, а также мнения субъектов Российской Федерации и заинтересован­ных государственных органов, в том числе о развитии имеющейся производственной базы учрежде­ний уголовно-исполнительной системы, а также о создании дополнительных рабочих мест для при­влечения к оплачиваемому труду осужденных; развитие сети исправительных центров предполагает создание таких учреждений на базе имущества объектов, принадлежащих уголовно-исполнительной системе, с использованием имущественных комплексов ликвидируемых учреждений, предоставляе­мого в безвозмездное пользование организациями в целях трудоустройства лиц, осужденных к при­нудительным работам; в целях расширения практики привлечения к труду соответствующей катего­рии осужденных предполагается участие бизнес-сообщества в их трудоустройстве на предприятиях, в том числе при строительстве крупных объектов, а также привлечение к работам по очистке террито­рии Арктической зоны Российской Федерации от загрязнения (отходов производства и потребления) и т.п.».

Изложенное свидетельствует, что имеющие сегодня проблемы с трудозанятостью осужденных, носящие объективный характер, были усугублены и не совсем удачной политикой в уголовно­исполнительной системе в конце ХХ века.

В уголовно-исполнительной системе Казахстана по состоянию на 2013 г. из 26061 трудоспо­собных осужденных занято трудом было 11714 человек, или 44,9 %, из них 6234 работали на пред­приятиях уголовно-исполнительной системы, 3005 — на хозяйственном обслуживании и 2475 — на других оплачиваемых работах. Функционирующие при исправительных учреждениях Республикан­ские государственные предприятия «Енбек», «Енбек-Караганда», «Енбек-Оскемен», из-за устарев­ших производственных мощностей, не могут в достаточном количестве обеспечить рабочими места­ми всех трудоспособных осужденных. В этой связи в целях повышения эффективности деятельности предприятий уголовно-исполнительной системы и увеличения трудозанятости осужденных планиро­валась разработка концепция дальнейшего развития Республиканских государственных предприятий «Енбек», «Енбек-Караганда», «Енбек-Оскемен». В период 2012–2015 гг. предусмотрено было откры­тие новых видов производств, создание дополнительных производственных мощностей за счет средств РГП, размещение государственных заказов на указанных предприятиях, обучение осужден­ных и персонала технике безопасности и охране труда в целях профилактики производственного травматизма».

В проекте Указа Президента Республики Казахстан «О Концепции совершенствования уголов­но-исполнительной политики в Республике Казахстан на 2007–2015 годы», утвержденного Постанов­лением Правительства Республики Казахстан от 25 сентября 2006 г. N 906, обращалось внимание на необходимость «пересмотреть подход привлечения осужденных к труду. Труд должен способство­вать получению ими рабочих профессий и полезных навыков. Определить, что создание дополни­тельных рабочих мест для осужденных является важнейшим условием дальнейшего совершенствова­ния порядка, условий исполнения и отбывания наказаний. При этом основной целью участия осуж­денных в общественно-полезном труде будет формирование у них потребности соблюдать нормы, правила и традиции человеческого общежития».

По вопросу о «100 конкретных шагах», в которых говорится о модернизации пенитенциарной инфраструктуры в рамках развития государственно-частного партнерства, а также, касаясь проекта «Занятость — 2017», Ж.А.Асанов пояснил, что за три года необходимо успеть откорректировать за­коны, вернуть активы колониям, адаптировать и персонал, и контингент к новым условиям и, конеч­но, достичь результатов по занятости. Производство должно быть под управлением колоний, это об­щепринятая международная практика. ООН прямо рекомендует: «Руководство промышленным и сельхозпроизводством возлагать на тюремное управление, а не на частных подрядчиков». В Герма­нии, Швеции, Франции, Финляндии, России, Узбекистане полномочия по организации труда нахо­дятся именно в ведении начальника колонии. Цель проекта — до 2018 года довести занятость трудо­способных заключенных до 75 %. Содержание осужденного в год обходится в 750 тысяч тенге. 5 ты­сяч заключенных имеют долг по искам на 29 миллиардов, более половины из которых — государст­ву. Погашено из них 1 % [2].

Согласно неофициальным данным, возмещение потерпевшим материального ущерба лицами, отбывающими лишение свободы, выглядит следующим образом: в 2019 г. ущерб составлял 597 млрд тг, возмещение 1,4 млрд тг (0,23 %), в 2020 г. соответственно 4512 млрд тг, возмещение 1,7 млрд тг (0,37 %).

В 2016 г. в колониях содержалось 39,5 тысяч заключенных, из которых 64 % трудоспособных, а оплачиваемая работа — официально лишь у 50 % трудоспособных, со средней зарплатой в 9 тысяч тенге. На текущий момент в учреждениях УИС РК содержится 29 тысяч человек, и только половина из них является трудоспособной.

Производство в колониях может быть очень прибыльно. Российские пенитенциарные учрежде­ния в год реализуют продукции на 700 млн долл. Однако казахстанский бизнес не спешит работать с исправительными учреждениями, потому что для них нет никаких льгот и преференций. Между тем у одного из наших партнеров по ЕАЭС — в Беларуси — предприятия УИС не платят земельный налог, КПН, НДС и у них трудоустроено 93 % заключенных. Для максимальной занятости заключенных объем ежегодных заказов в Казахстане должен быть примерно 53 млрд тг, а сегодня он в четыре раза меньше. Возникает вопрос о госзаказе, который, например, в Узбекистане дает 80 % трудозанятости [3].

Перед уголовно-исполнительной системой стоит задача обеспечить всех осужденных работой, и эта задача решается разными путями. Здесь можно использовать зарубежный опыт о совершенство­вании системы организации труда и учебы осужденных в корректировке нормативных правовых ак­тов, регулирующих эти правоотношения. Одним из направлений в создании рабочих мест в учрежде­ниях может быть помощь Правительства.

Наиболее эффективной помощью уголовно-исполнительной системе явилось бы размещение на предприятиях государственного заказа. Этот путь наиболее сложный и требует внесения изменений в целый ряд законов. Прототипом госзаказа мог бы послужить перевод группы товаров, потребляемых государственными структурами, в разряд имеющих стратегическое значение и производить их в сек­торе УИС. При плановой системе экономики предприятия исправительных учреждений производили сложную продукцию для всех отраслей народного хозяйства, в том числе много продукции произво­дилось для Вооруженных Сил страны. Эти предприятия уголовно-исполнительной системы могли бы с успехом изготавливать мебель для бюджетных организаций, школ, колледжей, больниц, интернатов и других объектов. Так, для реализации вышесказанного Х.Х. Валиев предлагает ввести в уголовно­исполнительный кодекс норму, которая бы обязывала Правительство страны «загружать производст­венными мощностями места лишения свободы заказами на производство товаров для бюджетных организаций [4; 77].

К сожалению, реально привлечение осужденных к общественно-полезному труду не позволя­ет в полном объеме компенсировать затраты на их содержание и погашать ущерб, причиненный пре­ступлением.

Наши мысли созвучны с практикой, имеющей место в Западной Европе, где все больше внима­ния обращают на компенсаторную концепцию уголовного наказания, согласно которой основной функцией наказания является возмещение причиненного ущерба. Такой подход основан на прагма­тизме, придании наказанию иного вектора, нежели ранее, т.е. не карательно-воспитательного, а ком­пенсационного [5; 209].

Идеи о наполнении трудом разных видов наказаний, к сожалению, наталкиваются на объектив­ные факторы, вытекающие не сколько из состояния экономики, а, скорее всего, из потребностей об­щества в таком неквалифицированном труде, продукция которого сегодня не востребована.

Обеспечение трудом осужденных в условиях закрытого, охраняемого пространства является проблемным, но можно их трудоиспользовать и за пределами учреждения.

Так, в Казахстане отсутствие мигрантов-гастарбайтеров, количество которых доходило порой до 700–800 тысяч, в условиях пандемии привело к удорожанию строительных материалов и услуг вы­полняемых с их участием. При этом рынку труда до 2025 г. потребуется дополнительно миллион на­емных работников. В основном спрос на наемный труд будет формироваться в секторе образования, сельском хозяйстве, в обрабатывающей промышленности [6].

На этом фоне, когда идет речь о сотнях тысячах рабочих, привлекаемых в Казахстане, надо про­считать возможность трудоустройства около 15 тысяч отбывающих наказание в местах лишения сво­боды, а также 30 тысячах осужденных, находящихся под пробационным контролем, обязанных рабо­тать, что составляет 4,5 % от общего количества мигрантов. В вопросах организации труда осужден­ных полезен опыт его организации в СССР.

На низкий интерес гражданского общества к вопросам исполнения лишения свободы и проба­ции обращают внимание и участники миссии, по оценке исполнения уголовных решений в Республи­ке Казахстан, проведенной в период с 4 по 8 апреля 2011 г. Заинтересованные стороны подчеркивали почти всеобщее отсутствие интереса к вопросам тюрем среди казахстанского общества. Тем не менее для успеха пробации один из ключевых актуальных вопросов будет заключаться в разъяснении граж­данскому обществу, почему меры, предпринимаемые сообществом так же эффективны и намного менее затратные, чем тюремные. Представляется, что широкая общественность должна быть озна­комлена в большей степени с целями работы пенитенциарных учреждений [7].

Для обеспечения профессионального подхода более правильно было бы поставить вопрос об использовании возможностей государственно-частного партнерства в области трудозанятости осуж­денных в рамках Программы по развитию государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) в Республике Казахстан на 2011–2015 годы (далее — Программа), разработанной в целях реализа­ции Послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 29 января 2010 г. «Новое де­сятилетие — новый экономический подъем — новые возможности Казахстана», Указа Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 г. № 958 «О Государственной программе по форсированному индустриально-инновационному развитию Республики Казахстан на 2010–2014 годы» и признании утратившими силу некоторых указов Президента Республики Казахстан».

Применение элементов ГЧП в рамках уголовно-исполнительной системы специфично, но реаль­но. Например, одним из способов решения вопроса по строительству новых учреждений является го­сударственно-частное партнерство, то есть заключение договоров концессии на строительство испра­вительных учреждений. После завершения строительства нового исправительного учреждения за счет средств концессионера объект передается государству, он не становится частным учреждением. Концессионер продолжает на этом объекте производственно-хозяйственную деятельность до оконча­ния срока договора концессии (30 лет), кроме осуществления функции исполнения уголовного нака­зания [8].

В 2013 г. Комитетом УИС был начат пилотный концессионный проект по строительству испра­вительного учреждения на 1500 мест в г. Караганде за счет средств концессионера (инвестора).

По разработанному МВД концессионному предложению Министерством экономики и бюджет­ного планирования выдано положительное экономическое заключение от 15 января 2013 г., акиматом Карагандинской области выделен земельный участок общей площадью 37 га, а Республиканской бюджетной комиссией поддержаны расходы в сумме 77 млн тг на разработку технико­экономического обоснования (далее — ТЭО) для реализации концессионного проекта по строитель­ству специализированного исправительного учреждения на 1500 мест в г. Караганде.

21 ноября 2013 г. заключен договор № 241 с АО РЦГЧП Карагандинской области на разработку ТЭО, где предусмотрено в 2013 г. 30 % — 23 100,0 тыс. тг (предоплата на разработку ТЭО), в 2014 г. 70 % — 53 900,0 тыс. тг. АО РЦГЧП Карагандинской области в настоящее время ТЭО разработано в полном объеме, но не проведена государственная и отраслевая экспертиза проекта.

В связи с нарушением сроков договора по разработке ТЭО Департаментом УИС по Карагандин­ской области были направлены претензионные письма в ГЧП (№ 14–28–9-1987 от 12.06.2014 г., № 14–28–9-2245 от 30.06.2014 г., № 14–28–9-2462 от 14.07.2014 г.), после чего 03 июля 2014 г. на­правлено исковое заявление в Карагандинский экономический суд о признании АО РЦГЧП недобро­совестным участником государственных закупок и взыскания неустойки, до момента 100 % исполне­ния договорных обязательств.

Для строительства аналогичных учреждений выделены земельные участки в Петропавловске, Астане и Шымкенте. Идет работа по привлечению инвесторов. Так, 18 млрд тг тратит государство на строительство только одной тюрьмы в РК, сообщил начальник Департамента генпрокуратуры С. Еримбетов (газета «Время» от 28.04.2016 г.).

Заместитель министра внутренних дел РК Б. Бисенкулов в газете «Время» от 28 апреля 2016 г. «Частных тюрем в стране не будет» говорил об успешных примерах ГЧП: в аренду предпринимате­лям переданы 92 производственных объекта, а в доверительное управление — еще 32. На этих пред­приятиях стабильной работой обеспечены около 2-х тысяч человек. Осужденные имеют право зани­маться индивидуальной предпринимательской деятельностью. В 2015 г. осужденные погасили ущерб почти на миллиард тенге, тогда как в 2014 г. всего 352 миллиона.

В Основных принципах обращения с заключенными (принцип 8) определяется: «Необходимо создать условия, дающие заключенным возможность заниматься полезным вознагражденным трудом, что облегчит их реинтеграцию на рынке рабочей силы их стран и позволит им оказывать финансовую помощь самим себе и своим семьям» [9; 76].

Большинство пенитенциаристов считают, что в организации трудового воспитания осужденных в ИУ могут сложиться идеальные условия, если совпадут, по крайней мере, три элемента: профессио­нальные интересы (желания осужденных); их личностные характеристики (особенности, предъявляе­мые к личности в области той или иной профессии); наконец, наличие возможностей в условиях уч­реждения приобрести именно эту профессию (специальность). Как правило, третий элемент в прак­тике деятельности учреждения отсутствует. Думается, что в учреждениях, наряду с освоением осуж­денными традиционных профессий, целесообразно организовать факультативное обучение осужден­ных (на базе ПТУ, общеобразовательной школы) смежным профессиям, ориентированным на инди­видуальную трудовую деятельность. Это позволит обеспечить соответствующее материальное сти­мулирование осужденных и будет способствовать их трудоустройству после освобождения. По дан­ным ученых, в настоящее время в 48 исправительных учреждениях пенитенциарной системы респуб­лики организовано бесплатное профессиональное обучение по 44 специальностям, по которым осуж­денные могут работать не только на предприятиях УИС, но и после освобождения [10; 244].

9. Для эффективной деятельности по исполнению наказаний сотрудники уголовно­исполнительной системы должны быть специалистами в вопросах организации труда осужденных. Организация данной работы должна носить профессиональный характер. Например в организации социальной работы с осужденными имеются хорошие наработки в Костанайской академии МВД Рес­публики Казахстан и Вологодском институте права и экономики ФСИН Российской Федерации. В ВИПЭ ФСИН РФ была введена специальность «Социальная работа» в начале 2000 г. и успешно внедрена в практику пенитенциарной системы РФ. Но в ВИПЭ в советское время готовили специали­стов по организации труда в ЛИТУ (лесные исправительно-трудовые учреждения). Кроме этого, представляется, что в уголовно-исполнительной системе должны работать экономисты, инженеры, специалисты по организации труда осужденных, подготовка которых может осуществляться по про­граммам специальностей, утвержденных классификатором МОН РК.

Заключение

1. Проблемы с трудозанятостью осужденных, носящие объективный характер, были усугублены не совсем удачной политикой в уголовно-исполнительной сфере, недостаточно учитывающей необ­ходимость обеспечения трудом осужденных.
2. Создание дополнительных рабочих мест для осужденных является важнейшим условием дальнейшего совершенствования порядка, условий исполнения и отбывания наказаний. При этом ос­новной целью участия осужденных в общественно полезном труде будет формирование у них по­требности соблюдать нормы, правила и традиции человеческого общежития.
3. Имеющийся опыт применения и использования государственно-частного партнерства может быть пока не совсем хорошо складывающийся на первоначальном этапе, свидетельствует о возмож­ности его реального применения в уголовно-исполнительной системе.
4. Необходимо в условиях дефицита рабочей силы, складывающейся на внутреннем рынке тру­да, проработать вопросы трудозанятости осужденных, как содержащихся в учреждениях УИС, так и находящихся на пробационном контроле.

Список литературы

• Карганова Б.Г. Средства достижения целей лишения свободы // Медиативный потенциал уголовного права: материа­лы VII Междунар. науч-практ конф., посвящ. памяти М.И. Ковалева (Екатеринбург, 20–21 февраля 2010 года) / Б.Г. Карганова, Г.Г. Аветисян / отв. ред. И.Я.Козаченко. — Екатеринбург: Изд. дом «Уральская государственная юридиче­ская академия», 2011. — С. 235–238.
• Таран О. Обеспечивая эффективность правовой системы. Беседа с заместителем Генерального прокурора РК Ж.Асановым / О. Таран / Казахстанская правда. — 2015. — 29 мая.
• Асанов Ж. Нужна консолидация усилий / Ж. Асанов // Деловой Казахстан. — 2015. — 12 июня.
• Общественный мониторинг пенитенциарных учреждений Республики Казахстан // Материалы круглого стола (Ал­маты, 29–30 сентября 2003 г.). — Алматы: Раритет, 2004. — 84 с.
• Рогова Н.Н. Цель наказания — кара или предупреждение преступлений? // Медиативный потенциал уголовного пра­ва: материалы VII Междунар. науч-практ. конф., посвящ. памяти М.И.Ковалева (Екатеринбург, 20–21 февраля 2010 г.) / Н.Н. Рогова / отв. ред. И.Я. Козаченко. — Екатеринбург: Издат. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2011. — С. 207–211.
• Тихонова Е. Работы хватает / Е. Тихонова / Общественно-политическая газета «Время». — 2021. — 27 мая.
• Поддержка судебной и правовой реформы в Республике Казахстан. Третий промежуточный отчет 15 февраля 2011 года – 15 августа 2011 года. Приложение «I» — отчет, по общей оценке, исполнения уголовных решений. «Лучшая правовая Европейская практика современного исполнения уголовных решений и Службы пробации» [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://textarchive.ru/c-2670847-pall.html
• Об утверждении Программы по развитию государственно-частного партнерства в Республике Казахстан на 2011 — 2015 годы и внесении дополнения в Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 апреля 2010 г. № 302. По­становление Правительства Республики Казахстан от 29 июня 2011 года № 731 [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1100000731/links
• Исследование законодательства РК по вопросам соответствия международным стандартам прав лиц: осужденных к пожизненному лишению свободы; осужденных, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы; осуж­денных к смертной казни, в отношении которых действует мораторий на ее исполнение: сб. матер. — Алматы ОО «ОСТ-21 век», 2005. — С. 74–79.
• Скаков А.Б. Вопросы совершенствования уголовно-исполнительного законодательства / А.Б. Скаков, К.С. Сагинбеков / Правовая культура и правовое воспитание: сб. науч. тр. / гл. ред. Т.К.Акимжанов. — Алматы: «Интерли- гал» КСКЗ, 2014. — С. 243–247.