К вопросу о применении референдума. На примере опыта зарубежных стран

Референдум как форма непосредственной демократии сравнительно недавно стал применяться в государственно-правовой практике Республики Казахстан. Хотя как средство решения политических вопросов референдум был закреплен практически во всех Конституциях советского периода, правя­щая Коммунистическая партия никогда не прибегала к его использованию. Первый и последний в истории СССР референдум состоялся в марте 1991 г. по вопросу о сохранении Союза ССР. Однако его положительные итоги уже не смогли повлиять на процесс распада крупнейшей супердержавы мира и образования пятнадцати независимых государств.

Первая Конституция суверенного Казахстана также предусматривала возможность проведения республиканского референдума для решения наиболее важных вопросов государственной жизни. Ис­ходя из этих положений, в республике в 1995 г. было произведено два общенациональных референ­дума: 29 апреля — по продлению полномочий Президента и 30 августа — по принятию Конституции Республики. В общих чертах институт всенародного голосования нашел закрепление в Основном За­коне государства, а развернутый его формат был закреплен в Конституционном законе Республики Казахстан от 2 ноября 1995 г. «О республиканском референдуме» [1]. В то же время институт рес­публиканского референдума в юридической науке Казахстана еще не стал объектом полнокровного теоретического исследования, хотя изучение законодательства о референдуме и имеющаяся в рес­публике практика его применения высвечивают ряд проблем, которые, на наш взгляд, требуют глу­бокого, системного и комплексного анализа.

Известно, что слово референдум произошло от латинского слова, означающего «сообщаю», «докладываю», т.е. то, что сказано. В Словаре русского языка слово «референдум» определяется как всенародный опрос, голосование для решения важного государственного вопроса [2]. В то же время в специальной правовой литературе имеют место иные определения референдума.

Так, А.Г.Мурашин полагает, что «референдум — это всенародное (народное) голосование с це­лью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутрипо­литическим вопросам» [3]. В.В.Маклаков считает, что: «термин референдум означает голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. В некоторых странах (например, в Югославии) референдумом называют любое голосование избира­телей, независимо от его последствий, однако такое понимание ныне, — скорее, исключение из пра­вил» [4]. В.Е.Чиркин под референдумом понимает «голосование избирателей, посредством которого принимается решение государственного или самоуправленческого характера, имеющее общегосудар­ственное или местное значение» [5].

А.А.Мишин, в свою очередь, считал, что референдум — это «обращение к избирательному кор­пусу с целью принятия окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутриполитическим и внешнеполитическим вопросам» [6]. Данное определение отличается от пре­дыдущих тем, что в нем не идет речи о голосовании, а лишь об обращении к избирательному корпусу с целью принятия последним непосредственного конкретного решения. На этом основании считаем, что данная формулировка неточна, так как в ней говорится не столько о волеизъявлении народа, сколько о праве соответствующих субъектов проявлять инициативу о проведении народного голосования.

Следует также отметить, что в правовой литературе можно встретить мнение и о том, что инсти­тут референдума тождествен плебисциту. Так, еще в 1964 г. В.Ф.Коток отмечал, что разновидность референдума плебисцит (от латинского слова plebs — простой народ, scitum — решение) применяется обычно для решения территориальных и других конкретных государственных вопросов [7]. Отсюда следует, что плебисцит — это тот же самый референдум, но проводимый по узкому кругу вопросов.

При этом В.Ф.Коток считал, что, в сущности, нет различия между референдумом, опросом насе­ления и плебисцитом. Все они, независимо от наименований, «представляют собой утверждение того или иного проекта государственного решения путем народного голосования, придающего решению окончательный и обязательный характер». Однако данная точка зрения разделяется не всеми учены- ми-юристами. Так, М.В.Цвик разграничивает референдум и плебисцит и говорит, что их недопустимо смешивать, так как плебисцит характеризуется своей антидемократической направленностью, наце­ленностью на ограничение прав представительных органов и граждан, является в руках монополий средством манипулирования волей масс [8]. При анализе данной точки зрения надо обязательно иметь в виду, что она была высказана в советское время, т.е. когда любой институт демократии рас­сматривался через призму господствующей в то время коммунистической идеологии.

В настоящее время подход к характеристике плебисцита и референдума в целом значительно изменился: вряд ли сегодня можно встретить мнение о том, что плебисциту присущи черты реакци­онности, а референдуму — демократии. С юридической точки зрения между плебисцитом и референ­думом нет различия. И тот и другой предполагают голосование народа по какой-либо проблеме.

Исходя из вышеизложенного можно отметить, что референдум — это специфический институт непосредственной демократии, представляющий собой всенародное или народное, местное (в зави­симости от масштабов проводимого мероприятия — в пределах всей республики или отдельной ме­стности или административно-территориальной единицы) голосование по проектам конституции, конституционных законов, законов, актов местного самоуправления и иных наиболее важных вопро­сов государственной жизни. Иными словами, референдум представляет собой специфическую форму окончательного решения тех или иных государственных вопросов непосредственно самим народом.

В то же время нельзя обойти молчанием точку зрения Э.Мухамеджанова, который считает, что при принятии конституции или внесении изменений в нее, равно как законов и изменений в них, ин­ститут референдума не может эффективно действовать. По этому поводу он, в частности, пишет: «Безусловно, референдум является одной из форм народовластия, но для принятия Конституции или изменений в нее он не приемлем, так как рассчитан на определение воли граждан по конкретному вопросу или вопросам. Конституция же — документ сложный, и поэтому каждая его норма требует взвешенного обсуждения и осмысления. При проведении референдума этого достигнуть невозможно. Так, например, как должен голосовать гражданин на референдуме, если он согласен с 99-ю статьями Конституции и не согласен с редакцией одной статьи, но именно эта статья является для него самой важной в этом правовом документе» [9].

Говоря о референдуме как об институте демократии, не следует также сбрасывать со счетов уро­ки истории, которые показывают, что он может применяться и для принятия антидемократичных ре­шений. Известно, что Наполеон, Гитлер и другие диктаторы использовали референдумы (часто назы­ваемые плебисцитами в недемократическом смысле) для того, чтобы усилить свои полномочия, под­мывая тем самым позиции защитников прямой демократии. Даже демократические правительства могут получать желаемые результаты от референдумов посредством контроля времени их проведе­ния, словесных формулировок, кампаний в СМИ и обоснования необходимости принятия определен­ного решения [10].

Об осторожном применении референдума говорят и зарубежные ученые. Так, Г.Сартори отмеча­ет, что «линия, разделяющая употребление и злоупотребление в случае с референдумами очень тон­кая. Референдум представляет собой обоюдоострый меч, которым создатели конституции должны пользоваться с осторожностью» [11].

Венгерский юрист А.Шайо, сопоставляя институт референдума и законодательного процесса, вполне справедливо отмечает, что «в противоположность законодательному процессу, строящемуся на рациональном обсуждении спорных вопросов и убеждении, референдум — это сфера эмоций», и политик, который отрицает это, всегда рассчитывает именно на эти недостатки и готовится восполь­зоваться ими. Кроме того, по мнению А.Шайо, народ всегда подвержен влиянию страстей и не может быть компетентным, дальновидным во всех вопросах [12].

На недостатки непосредственной демократии в своих работах обращает внимание и Т.Кронин. В частности, он называет такие пробелы непосредственной демократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неразбериха в формулировках, проблема явки и кворума, проблема осведомлен­ности голосующих, ослабление за счет референдума законодательной власти, проблема учета голосов и защиты несогласного меньшинства, а также неподконтрольность финансовых расходов, обман при подсчете голосов, вводящие в заблуждение рекламные кампании, вмешательство видео- и теледемо­кратии [13].

Профессор А.А.Мишин в других своих трудах развивает определение референдума так: «В точном смысле слова референдум представляет собой обращение к избирательному корпусу для окончательно­го решения какого-либо (большей частью законодательного или конституционного) вопроса. Это об­ращение может исходить как от Парламента, так и от главы государства в случае решения общенацио­нальных вопросов ими от Устных властей к местному избирательному корпусу для решения местных вопросов» [14]. Совершенно верно, что право назначать референдум может принадлежать вышеназван­ным органам, но опять-таки, сложно согласиться, что референдум — это только обращение к избирате­лям, а не само принятие решения таким специфическим способом, как уже было сказано.

А.А.Мишин еще раз подчеркивает, что «своеобразной разновидностью референдума является плебисцит, т.е. опрос населения о политической судьбе территории, на которой оно проживает. В не­которых странах (во Франции, например) плебисцит считается более широким понятием, чем рефе­рендум, предполагаемый как разновидность плебисцита. В других странах (США) не делают разли­чия между плебисцитом и референдумом» [14].

Как мы видим, законодательство разных стран по-разному трактует эти термины. Например, в Конституции Эстонской Республики вообще не употребляется термин плебисцит. Верховную госу­дарственную власть народ осуществляет через граждан, обладающих правом голоса: 1) путем выбо­ров в Государственное собрание, 2) путем референдума (всенародного голосования).

В Конституции Японии поправки к конституции вносятся по инициативе Парламента, с согласия не менее двух третей от общего числа депутатов палат и представляются затем на одобрение народа; поправка считается одобренной, если за нее высказалось большинство голосовавших, либо в порядке особого референдума. Здесь употребляется понятие «референдум» и его синоним — «одобрение на­рода».

Общим в этих высказываниях является то, что референдум — голосование, всенародное или ме­стное. В нашем законодательстве (имеется в виду старое союзное и новое казахстанское и российское законодательство) использовался всегда лишь термин референдум.

Таким образом, исходя из определения можно разбить референдум на виды.

1. По предмету референдумы делятся на: конституционные; законодательные; по международ­ным вопросам; по административным вопросам.
2. По правовым последствиям референдумы могут быть следующего характера: консультатив­ные; «дозаконодательные»; совещательные; «послезаконодательные»;                        ратифицирующие.
3. По степени императивности его проведения референдумы делятся на:

1)  Обязательный:

-      абсолютно-обязательный референдум — если другим способом решение не может быть при­нято. Например, Конституция Испании (ст.151 ч.2) гласит, что «референдум для провинций необхо­дим для утверждения устава об автономии, объединяющего эти провинции регионального сообщест­ва». Согласно Конституции Швейцарии (ст.123 ч.1) «пересмотренная федеральная Конституция или ее часть вступают в силу, если они были одобрены большинством швейцарских граждан, принявших участие в голосовании и большинством кантонов»;

-      относительно-обязательный референдум — если возникают разногласия между конституци­онными органами власти. Согласно Швейцарской Конституции (ст.120 ч.1) если один из штатов (па­лат) Федерального Конституционного Собрания (парламента) вынесет постановление о пересмотре Конституции, а другой совет не согласится, то вопрос выносится на референдум.

2)  Факультативный (необязательный)

-      назначение зависит от органа, компетентного назначать референдум, либо на основании кон­ституции или специального закона. Предметом может быть любой вопрос или проект государствен­ного (самоуправленческого) решения, если это не запрещено конституцией или законом. Например,

ч. 2-4 ст. 89 Конституции Швейцарии 1974 г. разрешают выносить на референдум федеральные зако­ны и постановления общего значения. Значит, предметом референдума может стать практически лю­бой вопрос, отнесенный к федеральной конституции.

Однако в некоторых странах устанавливаются ограничения. Например, ст.75 ч.2 Конституции Италии устанавливает, что на референдум не выносятся законы: о налогах, о бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров, а § 46, ч.6 Конституции Дании не выносит на референдум вопросы финансово-бюджетных программ, предоставления граж­данства, статус монарха и т. д.

3)  Отменительный (народное вето):

-      референдум допускается лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона (или акта). Специфическим предметом референдума является вопрос о роспуске или созыве парла­мента. Такой предмет встречается не часто. Например, Конституция княжества Лихтенштейн 1921 г. (ст.48) предусматривает такую возможность. Роспуск парламентов в результате народного голосова­ния может иметь место в некоторых германских землях (например, Берлине).

В соответствии с Конституционным законом Республики Казахстан «О республиканском рефе­рендуме» республиканский референдум — всенародное голосование по проектам конституции, кон­ституционных законов, законов и решений по иным наиболее важным вопросам государственной жизни Республики Казахстан.

Референдум проводится на всей территории Республики.

Предметом референдума могут быть:

1)    принятие Конституции, конституционных законов, законов Республики, внесение в них изме­нений и дополнений;

2)  решение иных наиболее важных вопросов государственной жизни Республики.

Не могут быть предметом референдума вопросы:

1)  которые могут повлечь за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и граж­данина;

2)  изменения унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Рес­публики;

3)  административно-территориального устройства и границ Республики;

4)  правосудия, обороны, национальной безопасности и охраны общественного порядка;

5)  бюджетной и налоговой политики;

6)  амнистии и помилования;

7)  назначения и избрания на должность, освобождения от должности лиц, относящиеся к веде­нию Президента, Палат Парламента Правительства Республики;

8)  выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики.

Проведение референдума основывается на принципах:

1)  добровольного участия в референдуме и свободного волеизъявления граждан;

2)  всеобщего, равного и прямого права граждан на участие в референдуме при тайном голосова­нии;

3)  гласности.

Правом на участие в референдуме обладают граждане Республики, достигшие восемнадцатилет­него возраста, вне зависимости от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или по иным обстоятельствам. В референдуме не имеют право участвовать граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Какое бы то ни было прямое или косвенное ущемление прав иных граждан Республики на участие в рефе­рендуме является недопустимым, наказывается по закону.

Граждане участвуют в референдуме на равных основаниях и каждый из них обладает соответст­венно одним голосом либо равным числом голосов. Граждане участвуют в референдуме непосредст­венно. Организация и проведение референдума осуществляются открыто и гласно. Решение о прове­дении референдума и вопрос (вопросы), выносимый (выносимые) на него, доводятся до сведения граждан средствами массовой информации.

Комиссии референдума информируют граждан о своей работе по организации проведения рефе­рендума, об образовании участков для голосования, составе, месте нахождения и времени работы ко­миссий, о списках граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

При проведении референдума могут присутствовать представители общественных объединений Республики, наблюдатели от иностранных государств и международных организаций, полномочия которых удостоверяются в установленном Центральной комиссией референдума порядке. Вмеша­тельство представителей и наблюдателей в работу комиссий референдума не допускается.

Средства массовой информации освещают ход подготовки и проведения референдума, их пред­ставителям, аккредитованным при комиссиях референдума, гарантируется доступ на мероприятия, связанные с проведением референдума.

Гражданам, общественным объединениям Республики гарантируется право выражать свое мне­ние по вопросу (вопросам), вынесенному (выносимым) на референдум, на собраниях, митингах, схо­дах граждан, в средствах массовой информации.

Все агитационные печатные материалы должны содержать сведения об организации, выпустив­шей данные материалы, месте их печатания и тираже, лицах, ответственных за их выпуск. Распро­странение анонимных агитационных материалов запрещается. Не допускается агитация насильствен­ного изменения конституционного строя, социального, расового, национального, религиозного, со­словного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия. В предшествующий рефе­рендуму день и в день проведения референдума агитация запрещается. Печатные агитационные ма­териалы, плакаты, ранее вывешенные вне помещений для голосования, могут сохраняться на преж­них местах.

Расходы, связанные с подготовкой и проведением референдума, производятся исключительно за счет республиканского бюджета. Государственные органы, органы местного самоуправления, а также организации независимо от формы собственности представляют в распоряжение комиссий референ­дума помещения, оборудование и транспортные средства, необходимые для подготовки и проведения референдума.

Запрещается какое бы ни было прямое или косвенное участие международных организаций ме­ждународных общественных объединений, иностранных государственных органов, юридических лиц и граждан, лиц без гражданства в финансировании мероприятий, связанных с референдумом.

Как известно, конституции многих европейских государств предусматривают проведение рефе­рендумов для решения важнейших государственных вопросов. Чаще всего речь идет о так называе­мых «обязательных референдумах», проведение которых жестко фиксируется в конституционных документах. Так, в ст.132 Конституции Италии в обязательном порядке предусматривается вынесе­ние на референдум вопроса о создании новых провинций и областей, а в Дании референдум обязате­лен при каждом пересмотре конституции страны. При этом необходимо отметить, что в случае обяза­тельного референдума его результат почти всегда является юридически обязывающим для властей. В Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции России, если Конституционное Собрание примет решение по этому поводу.

Помимо обязательного референдума (который обусловлен в конституциях 15 европейских госу­дарств), в подавляющем большинстве стран-членов Совета Европы практикуются так называемые «факультативные референдумы». Факультативные референдумы проводятся лишь тогда, когда в го­сударстве в этом возникает потребность. Какие же вопросы ставятся на факультативный референ­дум? В этом плане интересно рассмотреть практику ряда европейских государств.

Так, например, в Португалии факультативный референдум может проводиться по любому важ­ному вопросу общенационального значения, в том числе и по международным договорам, за исклю­чением финансовых проблем. В Ирландии на референдум может быть вынесен любой закон, имею­щий особую важность для страны. В Финляндии предмет референдума определяется решением пар­ламента. В Люксембурге ст.51 Конституции гласит, что избирателям может быть предложено выра­зить своё мнение по конкретным вопросам и на условиях, которые должны быть законодательно оп­ределены. В Испании (ст.ст. 92 и 167 Конституции) избиратели могут выразить свое мнение по всем важным вопросам, а также по частичному пересмотру конституции. В Швейцарии все федеральные законы и некоторые международные договоры выносятся на факультативный референдум.

В Польше факультативный референдум может проводиться только по вопросам, представляю­щим особый интерес для государства. Следует отметить одну особенность польской системы — так называемый «доконституционный факультативный референдум», на котором возможно принять ряд основополагающих принципов основного закона страны, прежде чем приступить к написанию новой конституции. В Словакии область вопросов, охватываемая референдумом, довольно широка, по­скольку на него могут выноситься: различные международные договоры, вступление в наднацио­нальную международную организацию, территориальные изменения и другие вопросы общенацио­нального значения (за исключением основных прав человека и финансовых вопросов). В Румынии на референдум могут выноситься проблемы территориальных изменений, а также другие вопросы, ко­торые должны быть законодательно определены.

В Греции народу может быть предложено выразить свое мнение по некоторым законам; в Литве

—     по некоторым законодательным положениям и некоторым вопросам, непосредственно касающим­ся государства и народа. Во Франции референдум по какому-либо изменению конституции является факультативным de-facto, поскольку он не является обязательным, если три пятых парламента со­гласны с этим изменением; кроме того, референдум может быть проведен по некоторым междуна­родным договорам и по некоторым законодательным предложениям. Интересно отметить, что 31 ию­ля 1995 г. парламент Франции принял изменение к конституции, расширив сферу применения фа­культативного референдума типа плебисцита. Теперь Президент Французской Республики может по запросу правительства или одной из двух палат парламента выносить на всенародный референдум важные вопросы социально-экономической политики, а также реформы в государственной службе.

Кто же обладает полномочиями для того, чтобы начать процедуру факультативного референду­ма? Здесь необходимо выделить несколько различных механизмов инициирования факультативных референдумов.

1. Референдум проводится по инициативе одного органа.

В Финляндии вопрос о проведении референдума принимается по решению парламентского большинства. В Испании одна десятая членов парламента могут потребовать проведения референду­ма по вопросу частичного пересмотра конституции. В Румынии вопрос организации референдума относится к сфере компетенции президента страны. В Австрии любой законодательный акт может быть вынесен на референдум по решению националрата или по требованию большинства его членов.

1. Референдум проводится по совместной инициативе нескольких органов.

В Дании ст.42 (1) Конституции предусматривает, что одна треть (60 из 179) членов Фолькетинга располагает тремя рабочими днями после подписания закона, чтобы принять решение о его вынесе­нии на референдум. В Португалии решение о проведении референдума по предложению парламента или правительства уполномочен принимать президент. Во Франции также этими полномочиями об­ладает президент, но при этом необходимо, чтобы правительство или обе палаты парламента предва­рительно сделали такое предложение; когда же речь идет о пересмотре (частичном или полном) кон­ституции, то референдум может быть организован, если пересмотренные ее части приняты тремя пя­тыми членов Национального Собрания, что означает, что две пятых членов Национального Собрания могут потребовать проведения референдума. В Испании решения по вопросу проведения референду­мов с целью выяснения мнения народа по важнейшим проблемам государства принимаются королем (по предложению премьер-министра) при наличии предварительного одобрения парламента. В Польше созывать референдум может президент при условии, что референдум будет одобрен сенатом. В Люксембурге это право поделено между Великим Герцогом и Палатой депутатов, а решение о ре­ферендуме должно быть принято законодательным путем.

В Греции для проведения референдума необходимы совместные действия трех органов: Совет министров должен сделать предложение о проведении референдума по вопросу общенационального значения, далее это предложение должно получить одобрение большинства в парламенте, а затем президент принимает окончательное решение. Такой же механизм действует и в отношении уже при­нятых законопроектов (за исключением лишь законопроектов по финансовым вопросам): референдум предлагается двумя пятыми депутатов, из которых три пятых должны одобрить это предложение, а президент определяет дату его проведения. В Ирландии проведение референдума регулируется сложной процедурой, в которой задействованы как парламент и президент, так и правительство (ст. 27 Конституции).

1. Наличие нескольких возможностей по созыву референдума.

В России с инициативой о проведении референдума может выступить инициативная группа, со­стоящая из граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме, а также избирательное объедине­ние (политическая партия или блок, который включает в себя хотя бы одну зарегистрированную пар­тию, при этом в уставе должно предусматриваться участие в выборах и (или) референдумах). Число членов такой инициативной группы в соответствии с Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» должно было быть не менее 100 человек, в соответствии в новым законом 2004 г. число увеличено до 45000 человек. В Италии ст.75 Конститу­ции предусматривается, что какой-либо закон может быть вынесен на референдум, если этого потре­буют 500 000 избирателей или пять региональных советов. В Швейцарии принятый парламентом за­кон может быть вынесен на референдум, если этого потребуют 50 000 избирателей или восемь канто­нов. В Лихтенштейне решение о проведении референдума может быть принято либо большинством депутатов в парламенте, либо (при вынесении законов на референдум) 1000 избирателей или (при вынесении на референдум изменений конституции) 1500 избирателей, либо тремя или четырьмя коммунами. В Сан-Марино существует аналогичная система, ибо 350 избирателей или пять Giunte di Castello (приходов) могут потребовать проведения «отменяющего» референдума.

В Словакии запрос на проведение референдума могут сделать либо большинство депутатов в парламенте, либо не менее 350 000 избирателей. Также обстоит дело и в Литве, с той лишь разницей, что там требуется не менее 300 000 избирателей. В Венгрии запрос на проведение референдума могут сделать правительство, президент, 50 депутатов или 50 000 избирателей. В Австрии в связи с частич­ным пересмотром конституции референдум может быть проведен по требованию одной трети членов националрата или бундесрата. В Словении проведения референдума могут потребовать либо боль­шинство депутатов в парламенте, а в случае пересмотра конституции — меньшая часть депутатов, либо не менее 40 000 избирателей.

Среди факультативных референдумов следует различать референдумы, начатые по инициативе одного или нескольких органов власти, которые вполне могут его не проводить (референдум типа плебисцита), и референдумы, начатые по инициативе какой-либо части избирателей или парламента (так называемые референдумы по требованию меньшинства), которые своей целью, как правило, ста­вят изменение или отмену каких-либо уже действующих нормативных актов.

Результаты факультативных референдумов являются почти во всех странах юридически обязы­вающими, за исключением референдумов в Финляндии, Дании, Испании (референдум типа плебис­цита) и Люксембурга.

В Австрии результаты референдума являются в принципе обязательными, если решение о нем принято парламентом, хотя через некоторое время парламент может снова рассмотреть вынесенный на референдум вопрос и принять иное решение (уже без референдума). Минимальный порог актив­ности населения введен в восьми странах. Например, в Италии, Словакии, Литве, Венгрии, Словении (в случае изменения конституции) и Польше, чтобы результат референдума был признан действи­тельным, свою позицию должны выразить не менее половины избирателей. В Сан-Марино этот порог определен в 25 %, в Румынии он устанавливается законодательным путем в каждом случае отдельно.

Как правило, решение признается принятым, если большинство из принявших участие избира­телей положительно ответили на вопрос (вопросы) референдума.

В десяти странах для принятия документа, вынесенного на факультативный референдум, требу­ется абсолютное большинство. Пять стран выбрали систему квалифицированного большинства. В Дании и Ирландии документ отклоняется, если часть голосовавших граждан, в количестве не менее 30 % всех избирателей, высказались против. В Словакии и Литве для принятия документа требуется участие половины избирателей. В Румынии большинство устанавливается законодательным путем, в каждом случае отдельно. Таким образом, есть страны, которые условиями референдума устанавли- вают не процент явившихся избирателей и большинство голосов, а процент положительных ответов от общего процента избирателей.

В Российской Федерации факультативные референдумы до сих пор не получили широкого рас­пространения, несмотря на то, что для их проведения необходимо собрать лишь 2 000 000 подписей от граждан, обладающих правом голосовать (при условии, что на территории одного субъекта Рос­сийской Федерации или в совокупности за пределами территории России проживают не более 10 % из них). Между тем во многих субъектах Федерации оговариваются возможности проведения таких референдумов. Так, в ст.13 Устава Архангельской области, принятого 23 мая 1995 г., говорится, что областной референдум может проводиться для решения наиболее важных вопросов области.

В некоторых странах, например, в Швеции, существующий институт именуется консультатив­ным референдумом. В случае проведения консультативного референдума выражение воли не являет­ся обязательным для органов государства или местного самоуправления, поэтому они могут прини­мать и другое решение. Бразильская Конституция (ст. 14) среди способов осуществления народного суверенитета называет и референдум и плебисцит. Однако ст.49 (п. XV) определен предмет плебис­цита, но не референдума. Значит, здесь референдум носит консультативный характер, а плебисцит — решающий.

В референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным пра­вом. Если, например, условия получения активного избирательного права различны при выборах в разные палаты парламента или другие государственные органы, право участия в референдумах обусловливается активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату парламента. Анало­гичный принцип действует и при местных референдумах. Например, в Австрийском Федеральном законе о народном голосовании 1958 г. в редакции 1972 г. (ч.1, § 5) определяется: «право голоса имеют все мужчины и женщины, которые на день начала кампании по проведению народного голо­сования (§ 2, ч.1) обладают правом участвовать в выборах в Национальный Совет».

Таким образом, референдум является формой прямой демократии, одним из способов непосред­ственного участия в решении важнейших вопросов государственной жизни.

В целом же, представляется, что по мере развития демократических институтов общества госу­дарственная власть все чаще будет использовать институт факультативного референдума для приня­тия важнейших решений. Использование накопленного в этой области опыта стран Совета Европы может сыграть положительную роль в этом, безусловно, объективном процессе.

Список литературы

1. Ведомости Верховного Совета РК. — 1995. — № 22. — С. 131.
2. Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М.: Рус.яз., 1991. — С.                             677.
3. Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического самоуправления народа. — Киев: Выща шк., 1989. — С. 38.
4. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. — М.: Бек, 1996. — С. 154.
5. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1997. — С. 227.
6. Юридический энциклопедический словарь. — М.: Сов. энцикл.,          1984. — С. 658.
7. Коток В. Ф. Референдум в системе социалистической демократии. — М.: Наука, 1964. — С. 89.
8. ЦвикМ.В. Проблемы теории социалистической демократии: Автореф... канд. юрид. наук. — М., 1986. — С. 15.
9. Мухамеджанов Э. Конституция Республики Казахстан и возможные пути ее улучшения // Справочник государственно­го служащего. — 2005. — № 8 (20). — С. 32-33.
10.  Искакова Г. Выборы и демократия в Кыргызстане: конституционный дизайн президентско-парламентских отношений.—  Бишкек: Бийиктик, 2003. — С. 24.
11. Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and outcomes: Second end. — Lon­don: Macmilan Press Ltd., 1997. — P. 165.
12. ШайоА. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). — М.: Юристъ, 1999. — С. 75.
13. Cronin T. Direct Democracy: The Politics of Initiative, Referendum, and Recall. — Cambridge and London: Harvard University Press, 1989. — P. 207, 214.
14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. — М.: Бек, 1996. — С. 155.